高 瑜 吳姍姍

（1.華中師范大學(xué),武漢 430079；2.安徽大學(xué),合肥 230601）

一、引言

基層是國家統(tǒng)治的基本單元,也是廣大民眾實現(xiàn)社會生活的最初空間,是國家政權(quán)延伸的末梢領(lǐng)域。因此,基層的治理在國家治理體系中有著極其重要的地位,它是國家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是整個國家治理體制的基礎(chǔ),是基層社會保持活力以及實現(xiàn)基層社會可持續(xù)發(fā)展的根本保障,同時,國家的政治統(tǒng)治和社會管理最終也要通過有效的基層治理來實現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家政權(quán)的末梢領(lǐng)域,直接面向廣大農(nóng)村地區(qū),在整個基層治理當(dāng)中發(fā)揮著極其重要的作用。

財政是庶政之母,只有財源充足才能實現(xiàn)真正意義上的基層穩(wěn)定。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)眾多權(quán)限中,財政權(quán)是基礎(chǔ),是其他職能得以發(fā)揮的前提,也是保證政府正常運轉(zhuǎn)的條件。充足的財源也是基層基本公共服務(wù)能夠得到供給的保障。因此,建立健全基層政權(quán)財政體制,加強基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)對于保障基層基本公共服務(wù)供給和實現(xiàn)有效的基層治理有著重要的意義。

臺灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市治理經(jīng)過了60多年的發(fā)展,逐步形成了自治的模式并建立了獨立的基層財政體制,為臺灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自治奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)。但是,在臺灣政治、經(jīng)濟、社會條件發(fā)生重大轉(zhuǎn)型后,原有的基層財政收入分配體制無法適應(yīng)社會形勢發(fā)展的需要,成為阻礙臺灣基層自治進一步發(fā)展的因素之一。臺灣和大陸同屬中華文化區(qū),擁有共同的傳統(tǒng)、共同的歷史、共同的語言,都先后經(jīng)歷工農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展,因此,臺灣基層財政體制的基本經(jīng)驗和教訓(xùn)為大陸提供了一些現(xiàn)實的啟示和借鑒,這對完善大陸的基層財政分配體制和基層治理體制有著重要的意義。

二、臺灣地區(qū)基層財政分配體制：結(jié)構(gòu)與特征

臺灣基層財政分配體制經(jīng)過60多年的發(fā)展,逐步形成了一種分稅制的財政體制,同時在財源的分配上還顯示出一種重上層、輕基層的特征并形成了歲入補助的財政模式,也正是臺灣基層財政體制的特點為臺灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)市“無功能政治”困境的形成埋下了伏筆。

（一）分稅制的財政體制

根據(jù)臺灣地區(qū)現(xiàn)行《財政收支劃分法》之規(guī)定,臺灣地區(qū)財政體制顯示出一種分稅制的特征,將稅收分為“國稅”和縣市稅兩種。同時,臺灣地區(qū)現(xiàn)行《地方制度法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政權(quán)享有自主財政權(quán)。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政權(quán)的收入主要來源于稅課收入 （遺產(chǎn)及贈與稅、地價稅、田賦、房屋稅、契約、娛樂稅、統(tǒng)籌分配稅、臨時課稅）、工程受益費收入、罰款及賠償收入、規(guī)費收入、信托管理收入、財產(chǎn)收入、營業(yè)盈余及事業(yè)收入、輔助收入、捐款及贈與收入、自治稅捐收入、其他收入,其中稅收為主要收入。而各稅種又按照稅收的性質(zhì)在不同政府間實行分成,這些稅種在大體上又可分為獨立稅、共分稅、附件稅、統(tǒng)籌分配稅等。

（二）重上層、輕基層的財政分配制度

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在臺灣地區(qū)財政稅收分配體制當(dāng)中,稅源較廣、稅收基數(shù)大的重要稅種均屬于“國稅”,次要之稅種歸縣市稅,而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的稅收收入的稅種均為縣市稅,沒有獨立之稅種并由縣市征收后返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)市。在統(tǒng)籌分配款方面,也形成一個倒金字塔的結(jié)構(gòu),基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市所獲得之份額最少,以2000年至2003年臺灣地區(qū)統(tǒng)籌分配款的劃撥為例,“人口占全地區(qū)18.1的臺北、高雄兩市,囊括43%—47%的統(tǒng)籌分配款；人口占全地區(qū)81.9%的各縣市,獲得35%—39%的統(tǒng)籌分配款；各縣轄下鄉(xiāng)鎮(zhèn)市則獲12%的統(tǒng)籌分配款。”①林健次,蔡吉源.地方財政自我負責(zé)機制與財政收支劃分[J].公共行政學(xué)報（臺灣）,2002,（9）:2.臺灣這種重上層、輕基層的財政分配制度造成了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財源不足,導(dǎo)致自治效果不明顯。

（三）歲入補助的財政模式

在臺灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財政來源不足的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)市只能依賴上級政府的補助和協(xié)助收入以及統(tǒng)籌分配稅收入,“雖曰地制法第六十五條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)市收入有一定來源,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)市之發(fā)展環(huán)境有別,差距頗大,尤其貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn),其課稅收入非常有限,甚至有發(fā)不出薪水和繳不出路燈費用情形發(fā)生,由此可見,即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自治財政收入法有明文,但其課稅收入僅占24.7%,而補助收入則高達53.20%?！雹诩o俊臣.地方政府再造[M].臺北：時英出版社,2000.在2009年財政年度,臺灣319個鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財政收入1296.93億元新臺幣,其中自有財源收入占540.26億元新臺幣,占整個財政收入的41.65%（其中,自有課稅收入337.71億元新臺幣,占26.04%,其他各項收入202.55億元新臺幣,占15.61%）；而非自有財源收入756.66億元新臺幣,占整個財政收入的58.35%（其中統(tǒng)籌分配稅收入為333.41億元新臺幣,占25.71%,補助及協(xié)助收入占423.25億元新臺幣,占32.64%）。③數(shù)據(jù)來源于《2010年度各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財務(wù)之審核信息》[EB/OL]，臺灣地區(qū)行政部門審計部下載，http://www.audit.gov.tw/Web/Default.aspx，2011-12-10。注：新臺幣與人民幣比率為4:1，即4元新臺幣等價于1元人民幣；下文當(dāng)中若無特別說明，所涉及到貨幣數(shù)量單位均為新臺幣。臺灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市這種依賴補助的財政模式為上級政府介入基層自治事務(wù)提供了操作空間,不利于地方自治的長遠發(fā)展。

三、臺灣轉(zhuǎn)型期中的基層財政的困境：“無功能政治”的形成

臺灣基層體制的建立,對臺灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自治的發(fā)展發(fā)揮了重要作用,但經(jīng)過60多年的發(fā)展,政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境發(fā)生了重大變化,基層治理形態(tài)也發(fā)生轉(zhuǎn)型,使臺灣原有的基層財政體制無法適應(yīng)新形勢的需要?？傮w而言,臺灣地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市受到財政體制的制約普遍存在財源不足而財政自主性較低、人事費用支出過大以及過于依賴上級政府財政補助等問題,再加上選舉政治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長期債務(wù)的影響,使臺灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市面臨著財權(quán)和事權(quán)不一致并形成一種“無功能政治”的困局。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自主財源不足,而政客的政治考量使財政狀況更加惡化

臺灣地區(qū)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自有財源缺乏和財政自主權(quán)低有著多方面的原因。首先,重上層、輕基層的財政分配體制,使基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市沒有財源豐裕的稅種,再加上基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市無大型工商業(yè)、觀光資源、建筑貧乏等,無大型城市稅收等問題的困擾,從根本上造成了臺灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的自有財源不足和財政困難等問題；其次,臺灣地區(qū)地域差異較大,資源要素密集程度不同,發(fā)展不均衡,再加上上級政府補助和協(xié)助制度的缺陷以及倒金字塔型的統(tǒng)籌分配模式,進一步加劇了臺灣地區(qū)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財政資源的不平衡,進而引起基層公共服務(wù)品質(zhì)千差萬別,影響公共服務(wù)的品質(zhì)；再次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長期債務(wù)的影響,使得臺灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市必須償還本金和利息,在一定程度上加劇了財政困難,影響其他方面的財政支出；最后,財政規(guī)劃方面,在無有效之節(jié)源措施及前瞻性開發(fā)財源與發(fā)展策略情況下,政客在選舉時所派發(fā)的“選舉福利”在選舉后的推行,更是使基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財政入不敷出,造成財政的嚴重失衡（見表2）。

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另一方面,臺灣地區(qū)現(xiàn)行《財政收支劃分法》還規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政權(quán)可以獲取工程受益費收入、罰款及賠償收入、規(guī)費收入、信托管理收入、財產(chǎn)收入、營業(yè)盈余及事業(yè)收入、輔助收入、捐款及贈與收入、自治稅捐收入等,但是在自由選舉的體制下,選民可以利用手中的選票來決定候選人是否勝選,因此,政客往往基于政治或者選舉的考量,免去諸如受益人付費等費用,而相關(guān)法律規(guī)定的自治事務(wù)的稅收更是難以開征,如在桃園縣大園鄉(xiāng),從2006年至2010年5年間,均沒有開征自治捐稅,該項收入為零；同時,也未實行受益人付費的政策,該鄉(xiāng)營業(yè)盈余及事業(yè)收入也為零。相反,選舉當(dāng)中政客的“派糖承諾”隨處可見,這更加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政權(quán)的財政困難,“蓋因應(yīng)選舉政治的壓力‘政策買票’、‘選舉支票’導(dǎo)致民選地方行政首長與民意代表不僅因選票政治,或是追求連任之考量,都不愿意積極開征地方稅與規(guī)費或工程受益費,或是地方自治稅捐（如特別稅課、臨時課稅或附加課稅等,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是僅有臨時課稅）；相反,減稅訴求與增加財政支出的選舉政見并行之結(jié)果,當(dāng)然會導(dǎo)致地方財政收支嚴重失衡,并形成財政赤字嚴重惡化之局。”①陳建朝.地方財政惡化的反證--以桃園縣龜山鄉(xiāng)為例（上）[EB/OL].http://www.lawtw.com，2011-12-10.

（二）人事費用等內(nèi)部支出擠壓了公共服務(wù)支出,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)市債務(wù)問題更加劇了支出困難

根據(jù)臺灣地區(qū)《財政收支劃分法》之規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)市主要財政支出包括政權(quán)行使支出、行政支出、民政支出、財務(wù)支出、教育文化支出、經(jīng)濟建設(shè)支出、交通支出、社區(qū)發(fā)展及環(huán)境保護支出、社會福利支出、債務(wù)支出、公務(wù)員退休及撫恤支出、損失賠償支出、信托管理支出、協(xié)助支出等,而大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所人事費用的支出占自有財源一半以上,以2002年為例,臺灣地區(qū)319個鄉(xiāng)鎮(zhèn)市中,當(dāng)年人事費用占自有財源50%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市多達296個,占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的92.8%。②數(shù)據(jù)來源：2002年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣轄市財務(wù)審計綜合報告.臺灣地區(qū)"行政院"審計部組織編印,2003年.而在2009財政年度,臺灣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市人事費決算數(shù)高達372億3780萬余元,占自有財源540億2683萬余元之比率達68.92%,惟其比率逾100%者仍有195鄉(xiāng)鎮(zhèn)市,顯示多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自有財源不足支應(yīng)人事費,人事費負擔(dān)沉重須仰賴統(tǒng)籌分配稅及上級政府補助款以為支應(yīng)（見表3）。③數(shù)據(jù)來源：2009年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣轄市財務(wù)審計綜合報告.臺灣地區(qū)"行政院"審計部組織編印,2010年.這種人事費用支出過大,嚴重擠壓了其他方面的公共服務(wù)支出,“人事費一直占地方政府支出中的首位。近八成的縣市其人事費支出占全年財政支出的半數(shù),近七成縣市的自有財源無法支應(yīng)人事費指出,顯示出地方政府人事費用過高以致造成排擠其他政務(wù)的支出?！雹苋~嘉楠,詹貌.地方財政惡化的反證－以桃園縣龜山鄉(xiāng)為例（1994-2003）[J].中國地方自治（臺灣）,2006,（7）:6.臺灣學(xué)者鐘泰德更是直接指出,要解決臺灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財政困難以致自治效果不明顯的問題,除了要實行開源節(jié)流等措施外,更重要的是要多用于謀事業(yè)發(fā)展之費用,少用于維持組織的運用⑤鐘泰德.臺灣自治之理論與制度[M].臺北：中華書局，1997.。

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另一方面,臺灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)市因財政體制而使得自有財源不足,又因政客在政治考量的情況下對相關(guān)法律規(guī)定可以征收之課稅而不開征,使得臺灣地區(qū)財政收入日趨減少。但在基層民眾公共服務(wù)需求日益加大以及選舉的壓力下,財政支出日益加大,財政缺口不斷擴大,為此,臺灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政權(quán)往往會采取借債的方式臨時籌款,解決亟需解決的問題。但是在財政普遍吃緊的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的債務(wù)日益增多,負債利息逐年攀升。以屏東縣為例,該縣2008年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市在未償還本金的情況下債務(wù)利息支出多達1100萬元,成為臺灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財政支出又一障礙。據(jù)2003年臺灣官方的一項數(shù)據(jù)顯示,臺灣地區(qū)2002年319個鄉(xiāng)鎮(zhèn)市當(dāng)中,存在長期負債的多達159個,比率高達49.84%。①數(shù)據(jù)來源：2002年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣轄市財務(wù)審計綜合報告.臺灣地區(qū)"行政院"審計部組織編印,2003年.而在2009年財政年度,臺灣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市無公共債務(wù)余額者計有233鄉(xiāng)鎮(zhèn)市,余86鄉(xiāng)鎮(zhèn)市有1年以上及未滿1年公共債務(wù)余額合計數(shù)為61億2255萬余元,其中1年以上公共債務(wù)未償余額計有59億2280萬余元、未滿1年公共債務(wù)未償余額計有1億9974萬余元。

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（三）地方施政仰賴上級統(tǒng)籌補助,這給上級政府介入基層自治提供了操作空間

臺灣學(xué)者隋杜卿認為,地方財政自主權(quán)是落實地方自治成敗的關(guān)鍵?！暗胤秸灾纬潭雀叩团c財政自主性有密切關(guān)系。理論而言,地方自治程度越高則其財政規(guī)模越大,同時也具有較大的財政自主權(quán)?！雹趨鞘缱?地方財政自主性之研究─以花蓮縣為例[D].臺灣東華大學(xué)公共行政研究所,2003:59.臺灣地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自有財源有限的情況下,為了維持基本運轉(zhuǎn)和公共服務(wù)的有效提供,必須向縣政府和“中央政府”爭取財政轉(zhuǎn)移支付,甚至是依賴縣政府和“中央政府”的財政支持（見表5,以屏東縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例）,“地方政府自主權(quán)力不足,既無租稅權(quán),更無拒絕執(zhí)行‘中央’政令之權(quán)；而中央交地方辦理的政府又十分吃重,健保的補助費即是一例。結(jié)果導(dǎo)致地方政府淪為‘中央’的執(zhí)行機關(guān)而已,處處仰賴中央的補助過活?！雹坳愑⒅?地方財政惡化之因應(yīng)對策研究--以臺東縣為例[D].臺灣東華大學(xué)公共行政研究所,2002:9.這就讓縣政府和“中央政府”擁有介入基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市運作的廣闊空間,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政權(quán)由“履行自治事項為主、委托事項為輔”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥男形惺马棡橹?、自治事項為輔”的局面,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自主權(quán)限和自主運作空間受到嚴重的壓縮,這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)市定位于自治事務(wù)的宗旨相違背,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市存在的目的在于提供地方住民民主參與與實踐場所,并且提供住民服務(wù)與需求的第一線,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的角色應(yīng)以自治事務(wù)的履行為首要。”④謝嘉梁.當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自治面臨的困難與解決之道[J].國家政策雙周刊（臺灣）,1997,（149）:8-9.

2008年,屏東縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財政收入共計71億900萬余元,稅收收入36億9600萬元,占51.12%,而補助收入高達23億5000萬元,占33.06%。在表中,臺灣屏東縣33鄉(xiāng)鎮(zhèn)市2008年整體自有財源比率僅為32.93%,而財政補助依存度高達30.33%,與自有財源比率相近。而自有財源比率最高的是恒春鎮(zhèn),達到74.31%,其中,自有財源比例最低的是春日鎮(zhèn),僅為1.62%。自有財源在10%以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市為8個；在10%-30%之間的有14個,在30%-50%之間的有7個,在50%以上的僅有4個（見圖1）。

在補助依存度方面,補助依存度最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市為琉球鄉(xiāng),高達63.45%,而財政補助依存度最低的長治鄉(xiāng)也超過10%,達12.13%,其自有財源比率也僅為35.50%。其中,補助依存度在20%以下的僅為6個,在20%-30%之間的10個,在30%-50%之間的有14個,在50%以上的有3個（見圖2）。

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另一方面,在統(tǒng)籌分配款特別是縣統(tǒng)籌分配款的發(fā)放上更是受到政治因素的干擾,對基層惡質(zhì)選風(fēng)的形成起著重要影響。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長而言,爭取縣政府的資金支持是其日常工作的重要部分,但是在臺灣政黨對立、派系和黑道介入政治的情況下,統(tǒng)籌款的分配往往會因為黨派之不同而區(qū)別對待,進一步加劇基層財政資源的不平衡。而在統(tǒng)籌款的分配時,往往會存在政治交易,即縣長以統(tǒng)籌分配款為誘餌,迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長在選舉時充當(dāng)其樁腳,以控制選民投票。

四、大陸基層財政分配體制改革路徑：啟示與借鑒

圖1 2008年屏東縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自有財源比率區(qū)間分布

圖2 2008年屏東縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財政補助依存度比率區(qū)間分布圖

在臺灣地區(qū)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期中,臺灣地區(qū)基層財政體制無法適應(yīng)形勢變化的需要,使臺灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市面臨著諸多問題。而由于大陸和臺灣擁有特殊的歷史淵源和面臨著相似的經(jīng)濟社會環(huán)境,因此,臺灣基層財政體制所引發(fā)的經(jīng)驗和教訓(xùn)對大陸完善基層財政體制有著重要的借鑒意義。要完善大陸基層財政體制,應(yīng)當(dāng)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政自主權(quán),使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)相一致,同時加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督。目前我國大陸大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無獨立財政權(quán)限,部分地區(qū)特別是中西部地區(qū)基層財政無法滿足基本公共服務(wù)供給甚至是難以保證政府的基本運轉(zhuǎn)。然而,基層政府為國家政權(quán)體系的末梢,直接面對廣大農(nóng)村地區(qū),承擔(dān)著向廣大農(nóng)民提供公共服務(wù)的職能,此外,眾多國家政策和各級地方政府政策均需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來實施,這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)和事權(quán)的不一致。因此,應(yīng)當(dāng)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政自主權(quán),加大對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。另一方面,在加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主權(quán)的同時,應(yīng)當(dāng)加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入和支出的監(jiān)督力度。加強監(jiān)督的目的在于防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得財政自主權(quán)后自利性方面過于膨脹而加大對農(nóng)村資源的索取,造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)合法性的下降；此外,加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督還應(yīng)防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將有限的財政資源用于內(nèi)部運轉(zhuǎn)及人事費用支出等從而以擠壓民生等領(lǐng)域支出,確保有限的財政資源能用到基本公共服務(wù)的供給等領(lǐng)域。