王光榮

（天津社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所，天津 300191）

社會事業(yè)改革與發(fā)展研究述評

王光榮

（天津社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所，天津 300191）

社會事業(yè)改革與發(fā)展是當(dāng)前急需深入研究的課題。已有的研究在界定概念、厘清問題和提出思路方面做了有益的探討，仍有許多問題尚需要進(jìn)一步研究。一是在廣泛討論基礎(chǔ)上形成社會事業(yè)概念共識；二是具體地調(diào)查研究社會事業(yè)領(lǐng)域存在的各種問題的表現(xiàn)和根源；三是在基礎(chǔ)創(chuàng)新思路的同時，對各種觀點(diǎn)進(jìn)行綜合；四是跟蹤研究社會事業(yè)改革的實(shí)踐；五是研究社會事業(yè)與公共服務(wù)體系的關(guān)系。

社會事業(yè)；改革思路；社會事業(yè)體系；發(fā)展方式；治理方法

改革與發(fā)展社會事業(yè)是我國當(dāng)前的重大實(shí)踐，因而也是學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。綜述已有的主要研究成果，勾畫出研究的輪廓，析出尚待研究的問題，可以把這項(xiàng)研究推向全面和深入。

一、關(guān)于社會事業(yè)概念

隨著社會轉(zhuǎn)型，原來的社會事業(yè)概念已不適用，澄清和明確社會事業(yè)概念是研究社會事業(yè)問題的前提。學(xué)者們大致從兩種角度展開探討。

首先，學(xué)界對社會事業(yè)概念進(jìn)行歷史追溯和理論思辨，提出明確的概念內(nèi)涵和外延。推本溯源，社會事業(yè)概念濫觴于我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的事業(yè)單位概念。1963年《國務(wù)院關(guān)于編制管理的暫行辦法》規(guī)定：“凡是為國家創(chuàng)造或改造生產(chǎn)條件，滿足人們文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費(fèi)由國家事業(yè)費(fèi)開支的單位為事業(yè)單位。”社會事業(yè)就是事業(yè)單位所從事的活動，這在當(dāng)時的語境下是明確無疑的。然而，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型之后，社會事業(yè)的所指發(fā)生了變化，因而需要在新的語境下重新討論和界定社會事業(yè)概念。有學(xué)者正本清源，指出社會事業(yè)和社會工作都譯自西方發(fā)達(dá)國家的social work。在西方發(fā)達(dá)國家，social work隸屬于社會福利部門，指政府或民間非營利組織為那些不能靠自力進(jìn)行正常社會生活的人群提供非營利性、組織化、科學(xué)化、專業(yè)化特征的社會服務(wù)，社會事業(yè)與社會保險(xiǎn)、公眾衛(wèi)生、教育等社會福利項(xiàng)目并列，或作為它們的補(bǔ)充。但是在我國，社會事業(yè)被政府公共領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，內(nèi)容涵蓋社會保險(xiǎn)、公共衛(wèi)生、教育、文化、科技、體育、旅游、社區(qū)建設(shè)以及人口與計(jì)劃生育等一系列廣泛范疇。在政府公共領(lǐng)域，社會事業(yè)很大程度上成為社會福利的上位概念，與社會發(fā)展基本同義。它以服務(wù)社會、造福人群為使命，以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，其行動對象覆蓋了社會所有成員，其內(nèi)容涵蓋了民生問題的所有方面。[1]有學(xué)者提出，所謂社會事業(yè)是指為維持社會系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)與不斷發(fā)展，維持社會成員的生活與福利所提供的各種社會性服務(wù)和保障。按其服務(wù)對象和方式可分為社會公益事業(yè)（包括社會福利事業(yè)、社會救濟(jì)事業(yè)和社會保障事業(yè)）、社會公共事業(yè)（包括科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、安全、環(huán)境）、社會公用事業(yè)（交通、供水、供氣、供電等）、社會公務(wù)事業(yè)（包括社區(qū)服務(wù)）。[2](P113)有學(xué)者認(rèn)為，社會事業(yè)是指在一定社會發(fā)展階段，由政府主導(dǎo)的向社會全體成員或特定群體提供的非營利性的各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)活動的總稱。社會事業(yè)包括公共性、公益性、公共產(chǎn)品特性、政府主導(dǎo)性、發(fā)展疊加性五個方面的內(nèi)涵特征。從外延上看，社會事業(yè)可以劃分為既相互聯(lián)系又各有側(cè)重的四個方面：一是社會救濟(jì)事業(yè)，主要表現(xiàn)為扶貧、救濟(jì)、慈善等，是社會事業(yè)最基礎(chǔ)的組成部分；二是社會發(fā)展事業(yè)，最為典型的就是科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理和資源節(jié)約等社會事業(yè)，這也是大多數(shù)人理解的社會事業(yè)；三是社會保障事業(yè)，最為典型的就是制度化的社會保障；四是社會穩(wěn)定事業(yè)，主要表現(xiàn)為國防、外交、國家安全、軍隊(duì)、警察、公安、司法、政府法制、民族宗教等。[3]有學(xué)者認(rèn)為，社會事業(yè)是為滿足社會產(chǎn)業(yè)的公共需要而建立并發(fā)展的，不以營利為主要目的的社會活動部門的集合，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障、科技、文化、體育、社區(qū)建設(shè)、旅游、人口與計(jì)劃生育等十個方面的事業(yè)。[4]以上定義或者從社會系統(tǒng)，或者從服務(wù)主體和對象，或者從服務(wù)方式角度來定義，因而表述各不相同。從內(nèi)容來看，歷來屬于社會事業(yè)范疇的科技、教育、文化、體育、衛(wèi)生，各種定義都認(rèn)可，而生態(tài)、社區(qū)、交通、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、旅游、計(jì)生以及國防、司法等是否屬于社會事業(yè)，存在分歧。

其次，學(xué)界通過比較和辨析社會事業(yè)、公共服務(wù)、社會產(chǎn)業(yè)等相似概念，揭示社會事業(yè)的特定含義。社會事業(yè)、公共服務(wù)、社會產(chǎn)業(yè)相近而容易混淆。有學(xué)者論述了社會事業(yè)與公共服務(wù)的區(qū)別。公共服務(wù)是指公共部門為了直接滿足公民基本的、具體的公共需求，生產(chǎn)、提供和管理公共產(chǎn)品及特殊私人產(chǎn)品的活動、行為和過程。提供者包括政府、社會組織和企業(yè)。外延一般包括基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)、社會保障與社會救助、公用事業(yè)與公共設(shè)施、公共文化、基本住房保障、國防與公共安全、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)、就業(yè)服務(wù)、基礎(chǔ)科學(xué)研究、科普與科技推廣等。社會事業(yè)主要是指政府事業(yè)單位舉辦的那部分公共服務(wù)。而有的事業(yè)單位實(shí)際上具有很強(qiáng)的行政、執(zhí)法功能或經(jīng)濟(jì)、贏利功能，提供公共服務(wù)的事業(yè)單位只是其中一部分。公共安全、公用事業(yè)等公共服務(wù)以及改革開放以來新興的公共服務(wù)類別，如社會保障、住房保障、就業(yè)服務(wù)、環(huán)保與生態(tài)建設(shè)等，都不是由傳統(tǒng)的事業(yè)單位來承擔(dān)，而是直接由各級行政機(jī)構(gòu)提供。由此可見，社會事業(yè)涵蓋的范圍較公共服務(wù)小。公共服務(wù)與社會事業(yè)是兩個內(nèi)涵和外延都接近或有重合的概念，在我國大力提倡建立公共服務(wù)型政府和實(shí)行基本公共服務(wù)均等化的背景下，應(yīng)該推動用“公共服務(wù)”代替“社會事業(yè)”來使用。[5]另有學(xué)者全面審視社會事業(yè)與社會產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，認(rèn)為社會事業(yè)是為滿足社會成員的公共需要而建立并發(fā)展的，不以營利為主要目的的社會活動部門的集合?？梢允菄械?，也可以是私營的，或者兼而有之。所提供的服務(wù)包括純公益性社會事業(yè)和準(zhǔn)公益性社會事業(yè)。社會產(chǎn)業(yè)是以市場為導(dǎo)向，通過投入產(chǎn)出模式，向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的營利性經(jīng)濟(jì)部門的總稱。社會事業(yè)生產(chǎn)的目的在于滿足國家和公眾的需要，社會產(chǎn)業(yè)以滿足市場需要為目的；社會事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要來自財(cái)政撥款和社會捐助，社會產(chǎn)業(yè)資金來源市場投資；社會事業(yè)由事業(yè)單位管理，社會產(chǎn)業(yè)由企業(yè)經(jīng)營；社會事業(yè)追求最高社會效益，社會產(chǎn)業(yè)追求最大經(jīng)濟(jì)效益；社會事業(yè)由政府直接管理，社會產(chǎn)業(yè)由政府間接調(diào)控。事業(yè)單位改革目標(biāo)應(yīng)定位在有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上，實(shí)行分類改革，分類管理，即按照經(jīng)費(fèi)來源和權(quán)力支配等標(biāo)準(zhǔn)把事業(yè)單位分為行政支持類、純公益類、準(zhǔn)公益類、經(jīng)營類，進(jìn)行路徑設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新。[4]這些學(xué)者的比較辨析，明確了社會事業(yè)與相近概念的分界，有助于在概念譜系中確定它的意義。然而，在比較辨析中，前者的社會事業(yè)主要采用事實(shí)概念，而公共服務(wù)更多是采用規(guī)范概念；后者把社會事業(yè)理解為與社會產(chǎn)業(yè)相對等的部門，與其它定義把社會事業(yè)看做活動或產(chǎn)品迥異。

以上學(xué)者對社會事業(yè)的闡釋差異較大，主要由于立足點(diǎn)不同。從社會事業(yè)的起源和現(xiàn)狀分析，就會發(fā)現(xiàn)社會事業(yè)范圍小而且應(yīng)該被公共服務(wù)代替；從理論規(guī)范的角度看，社會事業(yè)包容范圍較廣而且意義重大。問題在于，是發(fā)現(xiàn)已經(jīng)存在社會事業(yè)概念還是建構(gòu)準(zhǔn)確適用的社會事業(yè)概念。要形成普通認(rèn)同的社會事業(yè)概念，還須從更多的角度探討和深層理論思考。

二、關(guān)于社會事業(yè)現(xiàn)狀與問題

社會事業(yè)既有總體特征和問題，也有不同領(lǐng)域和地區(qū)的特點(diǎn)和問題。摸清現(xiàn)狀和問題是提出改革和發(fā)展的思路的基礎(chǔ)。

首先，學(xué)界從不同層面和角度總結(jié)了社會事業(yè)的現(xiàn)狀與問題。有學(xué)者認(rèn)為，社會公共服務(wù)體系尚不健全，人才和教育制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，社會事業(yè)投入不足，社會事業(yè)體制改革滯后，是社會事業(yè)的主要問題。[6]有學(xué)者指出，總體水平低、公共服務(wù)供給不足、發(fā)展不平衡、公平性差、質(zhì)量不高、改革滯后是當(dāng)前我國社會事業(yè)發(fā)展存在的突出問題。[7]有學(xué)者提出，社會事業(yè)涵蓋教育、衛(wèi)生、文化、人口、民政等諸多領(lǐng)域，社會事業(yè)領(lǐng)域存在的短板是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主因：一是社會公共服務(wù)不到位，制約消費(fèi)需求，尤其是居民消費(fèi)需求的提升；二是社會事業(yè)體制不健全，制約第三產(chǎn)業(yè)尤其是社會服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；三是人力資本積累不充分，制約科技進(jìn)步、勞動者素質(zhì)提升和管理創(chuàng)新。[8]有論者指出，社會事業(yè)的問題包括供給不足、發(fā)展不平衡、質(zhì)量不高，對經(jīng)濟(jì)的支撐力不強(qiáng)、體制機(jī)制改革滯后、活力動力不足。[9]有學(xué)者總結(jié)，社會事業(yè)的現(xiàn)狀和問題表現(xiàn)在四個方面：一是社會事業(yè)全面布點(diǎn)但質(zhì)量不高，重視服務(wù)對象數(shù)量的增加而忽視個性化服務(wù)，重指標(biāo)建設(shè)而輕人文環(huán)境改善，社會事業(yè)在行業(yè)之間、同區(qū)域之間的發(fā)展不平衡；二是社會事業(yè)發(fā)展主體的多元化格局已初步呈現(xiàn)，但政府缺位或越位現(xiàn)象嚴(yán)重；三是社會事業(yè)管理體制的改革取得重大進(jìn)展，但社會事業(yè)發(fā)展的體制性障礙依然嚴(yán)重；四是民間資本在我國社會事業(yè)發(fā)展中的作用逐步加強(qiáng)，但社會事業(yè)的投融資體制還沒有完全理順。[1]

其次，從全局角度總結(jié)出社會事業(yè)發(fā)展新特點(diǎn)。有學(xué)者提出五個方面的新特點(diǎn)：一是社會事業(yè)發(fā)展與擴(kuò)大內(nèi)需長期戰(zhàn)略方針結(jié)合日益緊密，先經(jīng)濟(jì)、后社會、依次發(fā)展的傳統(tǒng)模式已無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的時代要求，推動經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的緊迫性日益增強(qiáng)；二是社會事業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化加速結(jié)合日益緊密，傳統(tǒng)二元體制下的公共服務(wù)格局已無法適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的時代要求，推動公共服務(wù)制度變革的緊迫性日益增強(qiáng)；三是社會事業(yè)發(fā)展與現(xiàn)代科技結(jié)合日益緊密，傳統(tǒng)的發(fā)展業(yè)態(tài)和社會管理體制已無法適應(yīng)創(chuàng)新密集的時代要求，推動社會事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的緊迫性日益增強(qiáng)；四是社會服務(wù)需求層次和結(jié)構(gòu)的多元化傾向日益明顯，單純由政府提供公共服務(wù)的一元化體系已無法適應(yīng)需求日趨個性化的時代要求，推動社會事業(yè)建設(shè)主體多元格局形成的緊迫性日益增強(qiáng)；五是社會事業(yè)發(fā)展重心轉(zhuǎn)向規(guī)范的制度體系建設(shè)，從擴(kuò)面布點(diǎn)日益轉(zhuǎn)向鞏固優(yōu)化，原有的小、散、亂的粗放型發(fā)展方式已無法適應(yīng)集約高效的時代要求，推動社會事業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展建設(shè)模式的緊迫性日益增強(qiáng)。[10]

綜合以上學(xué)者觀點(diǎn)，社會事業(yè)總體特征和問題是發(fā)展滯后和與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，整體和各領(lǐng)域都存在體制機(jī)制、供給水平、活力動力等諸多問題。這些概括無疑切中了要害，但是以現(xiàn)狀與問題為專題的調(diào)查研究和案例分析偏少。

三、關(guān)于社會事業(yè)的改革與發(fā)展思路

社會事業(yè)需要全面改革，學(xué)者們從體制機(jī)制、承擔(dān)主體、治理模式、體系建設(shè)、協(xié)調(diào)發(fā)展、發(fā)展路徑、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、著力點(diǎn)等方面展開論述。

其一，創(chuàng)新社會事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為，為了促進(jìn)社會事業(yè)的健康發(fā)展，必須牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀, 正確處理“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”與“更加注重發(fā)展社會事業(yè)”的關(guān)系；堅(jiān)持把借鑒與創(chuàng)新相結(jié)合, 充分發(fā)揮社會事業(yè)建設(shè)中政府與社會的作用；堅(jiān)持正確的改革導(dǎo)向, 切實(shí)保障我國社會事業(yè)的健康發(fā)展。[11]有學(xué)者指出，解決社會事業(yè)資金問題，必須跳出原有的體制與機(jī)制模式，構(gòu)造一個能夠充分動員社會各個主體資源的、集中財(cái)力辦大事的、政府與市場合理分工的、財(cái)政出資有保有壓的、有效引導(dǎo)與激勵民間資金的、有效平衡地區(qū)差異的、充分挖掘地方政府籌資能力的社會事業(yè)籌資新框架，以滿足社會事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的需求。[12]有學(xué)者提出，在指導(dǎo)思想方面，調(diào)整政府發(fā)展社會事業(yè)的指導(dǎo)思想，把發(fā)展社會事業(yè)作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要組成部分；在主體結(jié)構(gòu)方面，科學(xué)區(qū)分社會事業(yè)的行業(yè)性質(zhì)，全面開放經(jīng)營性社會事業(yè)市場，建立公開、公平的行政審批制度，公示社會事業(yè)領(lǐng)域的投資項(xiàng)目；在管理體制方面，合理規(guī)劃社會事業(yè)的中長期發(fā)展目標(biāo)，完善社會事業(yè)的制度體系，厘清政府與市場之間、不同層級政府之間的責(zé)任邊界，規(guī)范政府行為；在投融資體制改革方面，創(chuàng)新社會事業(yè)投融資體制模式，放寬市場準(zhǔn)入，積極培育多元化投資主體，鼓勵民間團(tuán)體、企業(yè)和私人等投資社會事業(yè)項(xiàng)目，建立投資主體多元化、融資渠道商業(yè)化、政府調(diào)控透明化的投融資體制。在評價(jià)方面，建立社會事業(yè)發(fā)展水平的綜合評價(jià)機(jī)制。[1]有學(xué)者提出社會事業(yè)體制多元化途徑：一是通過供給主體多元化吸引要素進(jìn)入第三產(chǎn)業(yè)，二是通過運(yùn)行機(jī)制多元化增加第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，三是通過融資渠道多元化促進(jìn)金融服務(wù)行業(yè)發(fā)展。社會事業(yè)體制改革中應(yīng)理順行政性、公益性與經(jīng)營性社會事業(yè)的關(guān)系，理順政府引導(dǎo)、市場配置與社會協(xié)同的關(guān)系，理順社會事業(yè)舉辦、管理的中央與地方關(guān)系。社會事業(yè)主要領(lǐng)域的政策取向是發(fā)展面向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的教育和科技事業(yè)，發(fā)展面向多層次社會服務(wù)需求的衛(wèi)生和文化事業(yè)，發(fā)展面向底線公平與全面發(fā)展的人口和民政事業(yè)。[8]

其二，改革社會事業(yè)承擔(dān)主體。有學(xué)者提出，要發(fā)展新型組織來更好地承擔(dān)社會事業(yè)，新型組織包括大型社會活動組織機(jī)構(gòu)，政府項(xiàng)目咨詢評估、招標(biāo)機(jī)構(gòu)，各類專業(yè)、執(zhí)法崗位資格考試認(rèn)定組織，社會事務(wù)和就業(yè)促進(jìn)組織；社會事業(yè)領(lǐng)域新型組織的運(yùn)作模式是責(zé)任明確、多元投資、科學(xué)管理、多元約束；總的發(fā)展思路是政府導(dǎo)向、社會參與、政府購買服務(wù)、法規(guī)政策保障、政府購買服務(wù)合約化。[13]有學(xué)者認(rèn)為，國家和社會應(yīng)該合作擔(dān)當(dāng)社會事業(yè)。在社會事業(yè)中，國家的在場常常是顯性的，但是也不乏隱性的時候。國家在場的方式，既表現(xiàn)為國家作為背景，作為活動環(huán)境、條件，也表現(xiàn)為國家作為參與者、幫手，還突出地表現(xiàn)為國家作為第一責(zé)任方。國家在場的社會事業(yè)訴求的就是具有自主性的社會與國家相互合作，一起落實(shí)個人福祉。[14]

其三，建構(gòu)社會事業(yè)多元治理模式。有學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)社會事業(yè)發(fā)展的政府管理模式面臨計(jì)劃導(dǎo)向與公眾需求導(dǎo)向的內(nèi)在矛盾、經(jīng)費(fèi)來源單一和“官僚制”的效率困境等問題，社會事業(yè)發(fā)展的市場化模式也存在簡單的政府機(jī)制—市場機(jī)制二分法和過度市場化這兩個理論和實(shí)踐上的誤區(qū)。因此，充分整合政府、市場和社會的力量，構(gòu)建社會事業(yè)發(fā)展多元治理模式已經(jīng)成為大勢所趨。[15]有學(xué)者認(rèn)為，社會事業(yè)具有產(chǎn)業(yè)性,引入市場法則是實(shí)現(xiàn)社會化的基礎(chǔ)，引入市場機(jī)制是發(fā)揮社會事業(yè)產(chǎn)業(yè)性的條件，發(fā)揮社會事業(yè)的產(chǎn)業(yè)性有利于推動市場發(fā)揮資源配置的作用。政府在制訂事業(yè)改革發(fā)展的具體政策時，必須將三者看成是一個有機(jī)的系統(tǒng)整體推進(jìn)。[16]有學(xué)者指出，社會事業(yè)體制改革是由政府供給模式向政府、私人和非營利組織“共擔(dān)”模式轉(zhuǎn)型。政府既不能扮演“社會工程師”的角色，也不能回避重大變革。加強(qiáng)自身執(zhí)政能力的同時推動政治體制創(chuàng)新，是社會事業(yè)供給有序化的必由之路。[17]有學(xué)者認(rèn)為，在社會事業(yè)改革中，政府要轉(zhuǎn)換角色，推進(jìn)社會事業(yè)舉辦的多元化、社會化、市場化，按照管辦分離的原則實(shí)行分類管理，積極引導(dǎo)社會力量參與社會事業(yè)的舉辦。[18]有學(xué)者認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府要改變管辦一體的社會事業(yè)治理模式，對國有社會事業(yè)組織要行使所有者職能，對所有社會事業(yè)組織行使管理者職能。有必要設(shè)立專門的具有較高權(quán)威性的社會事業(yè)治理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對事業(yè)單位的管理。公益性社會事業(yè)組織要建立起以董事會或理事會為架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)，而營利性的事業(yè)單位要逐步實(shí)行改制和公司化治理。[19]

其四，建立以人為本的社會事業(yè)體系。有學(xué)者指出，以人為本發(fā)展社會事業(yè)的主要含義是以滿足人的需要為主、以促進(jìn)社會的全面發(fā)展為目標(biāo)、以培育市民社會為手段。以人為本社會事業(yè)發(fā)展的總體思路：一是大力發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)，為社會事業(yè)發(fā)展提供動力；二是推進(jìn)人力資本優(yōu)先積累，加大人才資源開發(fā)和利用的力度；三是推動政府向治理型或公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)軌；四是觀念轉(zhuǎn)變，促進(jìn)財(cái)政功能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主轉(zhuǎn)向社會公共產(chǎn)品為主；五是構(gòu)建公正的規(guī)則體系，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距以及貧富差距；六是強(qiáng)化社會事業(yè)建設(shè)和發(fā)展的規(guī)劃工作；七是社會事業(yè)管理體制改革中突出市場化、社會化、產(chǎn)業(yè)化的基本取向。[2](P113)有學(xué)者提出，“以人為本”的社會事業(yè)體系的構(gòu)建要緊緊圍繞“維系社會公正、體現(xiàn)社會公益、促進(jìn)人的全面發(fā)展”的目標(biāo)，把握好三個原則，建立健全五大體系。即均衡化原則、布局合理化原則、內(nèi)部結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)化原則，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代國民教育體系、與人民群眾健康需求相適應(yīng)的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)體系、充分就業(yè)與和諧勞動關(guān)系的社會就業(yè)服務(wù)體系、適合我國國情發(fā)展的社會保障體系、不斷滿足人民群眾文化需求的公共文化服務(wù)體系。[20]

其五，抓住社會事業(yè)發(fā)展的著力點(diǎn)。有學(xué)者提出七個方面的著力點(diǎn)：一是強(qiáng)化人力資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略支撐作用；二是進(jìn)一步發(fā)揮社會事業(yè)和社會服務(wù)產(chǎn)業(yè)對加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支撐作用；三是加快推進(jìn)基本公共服務(wù)制度變革；四是探索利用科技手段促進(jìn)社會事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的有效形式；五是研究促進(jìn)民間資本參與社會事業(yè)、社會服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，加快推進(jìn)政事分開、管辦分開等事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革，探索通過獎勵、貼息、政府購買的設(shè)施租賃給民辦機(jī)構(gòu)使用、政府提供土地實(shí)現(xiàn)控股等方法加大對民辦社會事業(yè)的支持和傾斜；六是加快社會事業(yè)發(fā)展建設(shè)模式的轉(zhuǎn)型；七是加快推進(jìn)人口較少民族社會事業(yè)發(fā)展。[10]有學(xué)者認(rèn)為，加強(qiáng)社會事業(yè)發(fā)展，必須著力發(fā)展基本公共服務(wù)，切實(shí)改善民生；大力發(fā)展科技事業(yè)，提高科技對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)率；統(tǒng)籌推進(jìn)社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；深化社會事業(yè)體制改革，完善社會事業(yè)發(fā)展的制度體制機(jī)制，促進(jìn)社會事業(yè)健康發(fā)展。[7]有學(xué)者提出，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持把發(fā)展經(jīng)濟(jì)與改善民生結(jié)合起來，注重經(jīng)濟(jì)政策與社會政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系作為首要任務(wù)，以解決社會事業(yè)中群眾反映最突出的問題為著力點(diǎn)，繼續(xù)加強(qiáng)重大民生政策的實(shí)施，加大民族地區(qū)和貧困落后地區(qū)支持力度，穩(wěn)步推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革，加速推動基本公共服務(wù)均等化，大力發(fā)展社會服務(wù)業(yè)，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。[9]有學(xué)者提出必須大力發(fā)展社會事業(yè)，解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。大力發(fā)展教育事業(yè)，切實(shí)解決“上學(xué)難”和教育不公平問題；積極擴(kuò)大就業(yè)，解決好就業(yè)再就業(yè)問題；深化分配制度改革，增加城鄉(xiāng)居民收入；加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，為人民群眾提供可靠的安全網(wǎng)；大力發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，切實(shí)解決“看病難看病貴”的問題；大力發(fā)展文化事業(yè)，滿足人民群眾的精神文化需求；大力發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，促進(jìn)人與自然和諧。[21]

其六，發(fā)展社會事業(yè)的方法。學(xué)者提出發(fā)展社會事業(yè)的方法：一是明確社會事業(yè)的提供主體和責(zé)任主體是政府，資金的來源是公共財(cái)政；二是創(chuàng)新供給路徑，在屬性上實(shí)行分類指導(dǎo)，在分工上合理界定各級政府職責(zé)，在優(yōu)先順序上突出重點(diǎn)，在標(biāo)準(zhǔn)上適時建立公共服務(wù)國家和地方標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)費(fèi)上建立分項(xiàng)目、按比例的投資分擔(dān)機(jī)制；三是改革供給機(jī)制，引入多元主體和市場機(jī)制，鼓勵和保護(hù)基層政府的首創(chuàng)精神；四是開展公共服務(wù)供給績效評價(jià)和問責(zé)，構(gòu)建公共服務(wù)評價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)行責(zé)任和責(zé)任追究制，推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，提高政府服務(wù)透明度。[3]

其七，轉(zhuǎn)變社會事業(yè)發(fā)展方式。有學(xué)者提出，社會事業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是指對社會事業(yè)發(fā)展的基本理念、管理體制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行調(diào)整和改革，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要。社會事業(yè)發(fā)展滯后的根本原因是社會事業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變不到位，具體表現(xiàn)在五個方面：一是在發(fā)展理念上將社會事業(yè)理解為“花錢”領(lǐng)域，忽視社會事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互促共進(jìn)作用；二是在供給模式上將社會公共服務(wù)片面理解為必須由政府直接提供，忽視非營利組織、企業(yè)和個人參與提供社會公共服務(wù)的功能發(fā)揮；三是在資源配置上行政部門色彩過濃，忽視社會事業(yè)發(fā)展資源的共享與優(yōu)化；四是在資源投入上過度強(qiáng)調(diào)增量擴(kuò)大，忽視存量的盤活利用；五是效益評估上過分追求社會效益和形象建設(shè)，忽視經(jīng)濟(jì)成本和實(shí)用性。社會事業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變觀念、明確思路、厘清責(zé)任、整合資源、優(yōu)化機(jī)制、使社會事業(yè)發(fā)展由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)與社會參與相結(jié)合，社會公共服務(wù)提供由總量擴(kuò)大轉(zhuǎn)變?yōu)樵黾涌偭亢吞岣叽媪肯嘟Y(jié)合，社會事業(yè)效益評估由專注產(chǎn)出轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀竞怂愫彤a(chǎn)出效益相結(jié)合。轉(zhuǎn)變的原則是社會事業(yè)必須擺在更加突出的位置，必須堅(jiān)持基本公共服務(wù)均等化，事業(yè)發(fā)展的參與主體多元化，社會公共服務(wù)水平多層次化，社會事業(yè)發(fā)展要兼顧總體一致性和部門特殊性。在政策上，要建立社會事業(yè)發(fā)展投入的穩(wěn)定增長機(jī)制，要完善社會事業(yè)發(fā)展調(diào)控體系，要制定基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)體系，要優(yōu)化社會事業(yè)發(fā)展的資源配置，要進(jìn)行社會事業(yè)管理體制改革。[22]

以上關(guān)于社會事業(yè)的改革與發(fā)展思路的探討，分別從七個不同的角度切入，以某個方面為主展開，綜合起來看涉及了社會事業(yè)發(fā)展的主要內(nèi)容和問題。社會事業(yè)的改革和發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各方面相互聯(lián)系，相互制約，相輔相成。因此，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，穿透術(shù)語外殼，對實(shí)質(zhì)的思路加以整合，形成內(nèi)容齊全、層次清楚、步驟分明的整套思路。

綜上所述，關(guān)于社會事業(yè)改革與發(fā)展的研究，還有幾個需要加強(qiáng)的領(lǐng)域或方面。一是雖然有學(xué)者界定和辨析社會事業(yè)的概念，但是還沒有形成共識，有的學(xué)者同時或交替使用社會事業(yè)和公共服務(wù)概念，產(chǎn)生概念上的混亂。因此，對社會事業(yè)及其相關(guān)概念仍需從不同學(xué)科進(jìn)行探究，盡快形成統(tǒng)一的概念。二是對社會事業(yè)的現(xiàn)狀、問題及其原因的研究相對薄弱，尤其是對各領(lǐng)域的問題及其成因的調(diào)查研究不足。加強(qiáng)調(diào)查，廣泛收集一手材料，了解群眾的看法和要求，透視問題的形成過程和根源，是深化社會事業(yè)研究的必由之路。三是發(fā)展社會事業(yè)的思路和方法仍集中在抽象層面，不夠系統(tǒng)和具體，也缺乏充分了解和吸收已有研究之上的逐層推進(jìn)。推進(jìn)思路和方法研究的具體化和系統(tǒng)化也是下一步的重要課題。四是社會事業(yè)在發(fā)展變化中，跟蹤研究社會事業(yè)發(fā)展動態(tài)和各種改革嘗試的效應(yīng)，十分必要。五是黨的十八大關(guān)于加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系的思想，為研究社會事業(yè)提供了新視野，研究社會事業(yè)在基本公共服務(wù)體系中的地位、作用等成為新選題。

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責(zé)任編輯：侯德彤

Commentary on Research of Social Undertakings Reform and Development

WANG Guang-rong
( Tianjin Academy of Social Sciences, Tianjin 300191, China )

Social undertakings reform and development is a subject needing urgent study in current times. Researchers have made many discussions in defining the concept, clarifying the problems and advancing measures, but there are still many problems needing further research. The first is to discuss the concept and reach a consensus; the second is to investigate the reasons for development of social undertakings; the third is to integrate the various viewpoints while proposing new ideas; and the fourth is to track reform practice of social undertakings.

social undertaking; real problem; development mode; idea of reform

C911

A

1005-7110（2013）01-0035-06

本文為國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國民生問題中的結(jié)構(gòu)性矛盾與社會事業(yè)發(fā)展”（10AZD021）的階段性成果。

王光榮（1975-），男，甘肅人，天津社會科學(xué)院社會學(xué)所副研究員，社會學(xué)博士，主要研究城市社會學(xué)。