○馬用浩

官德是指領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員在治理國家、管理社會、服務(wù)人民的過程中必須遵循的道德準(zhǔn)則和行為規(guī)范。官德具有政治性、強制性、示范性和導(dǎo)向性等特點。近年來，執(zhí)政黨和政府對于官德建設(shè)給予了前所未有的關(guān)注。胡錦濤同志在慶祝建黨90周年講話中強調(diào)：“要堅持把干部的德放在首要位置，選拔任用那些政治堅定、有真才實學(xué)、實績突出、群眾公認(rèn)的干部，形成以德修身、以德服眾、以德領(lǐng)才、以德潤才、德才兼?zhèn)涞挠萌藢?dǎo)向?！?011年11月，中組部印發(fā)了《關(guān)于加強對干部德的考核意見》。2011年11月，國家公務(wù)員局制定了《公務(wù)員職業(yè)道德培訓(xùn)大綱》，擬在“十二五”期間對在職公務(wù)員進(jìn)行道德輪訓(xùn)。黨的十八大報告高度重視官德建設(shè)問題，強調(diào)要“堅持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄?，堅持注重實績、群眾公認(rèn)，深化干部人事制度改革”。筆者認(rèn)為，加強官德建設(shè)應(yīng)堅持如下路徑：

一、官德建設(shè)法制化

恩格斯在其著名的《路德維?！べM爾巴哈和德國古典哲學(xué)的終結(jié)》中指出：“實際上，每個階級、甚至每一個行業(yè)，都各有各的道德，而且也破壞這種道德，如果他們能這樣做而不受懲罰的話?！泵绹▽W(xué)家博登海默指出，“那些被視為是社會交往的基本的而又必要的道德正義原則，在一切社會中都被賦予了具有強大力量的強制性質(zhì)。這些道德原則的約束力的增強，是通過將它們轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則而實現(xiàn)的?！蔽覀兛梢园压俚乱暈楣賳T階層的道德，同任何階層的道德一樣，這種道德也有被破壞的可能。鑒于官德對于社會運行和發(fā)展的作用非同于一般意義的道德，法律和制度的作用就是對那些逾越官德界限的行為進(jìn)行約束、懲罰，這種約束和懲罰將起到教化、自律、輿論影響不能起到的作用。

從經(jīng)驗層面上，許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家通過法制化途徑或手段進(jìn)行公務(wù)人員道德建設(shè)取得了顯著成效，形成了比較完善的公務(wù)員職業(yè)道德法律體系,積累了豐富經(jīng)驗，證明法制化對于官德建設(shè)具有普適性意義。公務(wù)人員職業(yè)道德法制化，就是以立法的形式將其道德規(guī)范確定下來，以國家強制力保證它的有效實施，國外關(guān)于公務(wù)員職業(yè)道德立法的內(nèi)容，大體包括：公務(wù)員必須忠于職守，忠于憲法，忠于國家；公務(wù)員必須廉潔奉公，不能以權(quán)謀私；履行職責(zé)、服從命令；公務(wù)員必須嚴(yán)守國家機密；樹立公務(wù)員在公務(wù)內(nèi)外的良好形象；對公務(wù)員違反職業(yè)道德的懲處等內(nèi)容。各國公務(wù)員職業(yè)道德立法的形式大致可以分為“專門行政道德法典”，“憲法、行政法和刑法典中的有關(guān)規(guī)定”以及“職業(yè)守則及法律實施細(xì)則”三種。從總的發(fā)展趨勢看，公務(wù)員道德法規(guī)的形式趨向于專門道德法典，特別是呈現(xiàn)出公務(wù)員道德法規(guī)分層分類的特點。國外公務(wù)員職業(yè)道德立法主要表現(xiàn)為三個特點：一是對違反職業(yè)道德應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任規(guī)定得比較具體明確，易于操作。懲處一般分行政機關(guān)的懲處和司法機關(guān)的懲處，包括警告、記過、減薪、停薪、降職（級）、免職、經(jīng)濟罰款等。如美國《佛羅里達(dá)州公務(wù)員和雇員道德法》除規(guī)定了各種罰款外，僅扣除薪金一項就有扣除數(shù)額和時間的詳細(xì)規(guī)定。二是有專門的道德監(jiān)督機構(gòu)，如美國的道德辦公室、英國的公共生活準(zhǔn)則委員會和加拿大的政府道德咨詢辦公室。三是有嚴(yán)密的懲處程序。由道德監(jiān)督機構(gòu)對公務(wù)員的道德行為進(jìn)行監(jiān)督，在對公務(wù)員違反職業(yè)道德的行為進(jìn)行調(diào)查后，向其上級機關(guān)或司法機關(guān)提出處罰建議。

近年來，我國相繼頒布了一些關(guān)于公務(wù)人員的行為規(guī)范準(zhǔn)則，如《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《中共中央紀(jì)委關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》等，但是與發(fā)達(dá)國家相比，尚未從立法層面上規(guī)范官德。2005年1月，中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，明確提出要“探索制定公務(wù)員從政道德方面的法律法規(guī)”。十八大報告強調(diào)要運用法治思維和法律手段深化改革，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國國情，制定公務(wù)人員從政道德方面的法律法規(guī)。

二、官德考核標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化

要科學(xué)有效地考核官德，構(gòu)建科學(xué)的具有可操作性的官德考核標(biāo)準(zhǔn)和考核體系是前提。著名史學(xué)家黃仁宇先生曾把近代中國不能實現(xiàn)現(xiàn)代化歸因于技術(shù)上不能實現(xiàn)“數(shù)目字管理”。該論斷或許帶有某種絕對性，但是“數(shù)目字管理”不足無疑是中國傳統(tǒng)社會治理的一個重要缺陷。這一特點在當(dāng)下的官德建設(shè)方面亦有所體現(xiàn)，即官德考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性不足。比如，《公務(wù)員法》中有關(guān)官德評價標(biāo)準(zhǔn)的文字，有第十一條“公務(wù)員應(yīng)具備的條件”之（四）“具有良好的品行”，第十二條“公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)”中，“全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督”、“維護(hù)國家的安全、榮譽和利益”、“忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從和執(zhí)行上級依法作出的決定和命令”、“保守國家秘密和工作秘密”、“遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會公德”、“清正廉潔，公道正派”。這些文字表述顯然比較籠統(tǒng)、模糊，難以作為官德考核的具體標(biāo)準(zhǔn)。

就總體而言，在具體實踐中“如何有效考核一直是一個模糊化的問題，有抽象標(biāo)準(zhǔn)卻無具體細(xì)則，可以大言其道但無法操作，有質(zhì)化標(biāo)準(zhǔn)而無量化評定”。近年來，有些地方進(jìn)行了有益的探索，推出“領(lǐng)導(dǎo)干部道德評價體系”，其目的在于“將抽象的德具體化、生動化、顯性化，讓測評者好理解、可把握、易評價，讓德的考評結(jié)果精準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)化、可比較，有效提高評價信息的全面性、準(zhǔn)確性和可信性”。在對于這些探索給予應(yīng)有肯定的同時，還應(yīng)該看到，我國的官德評價指標(biāo)體系相對于美國英國日本等發(fā)達(dá)國家處于比較落后的水平，主要問題有：“試圖建立一種對所有官員都適用的官德評判指標(biāo)體系”；指標(biāo)設(shè)計粗糙且均為質(zhì)化指標(biāo)；標(biāo)準(zhǔn)參照系設(shè)計不盡合理；評價方法鑒別度較低。

在官德考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性方面，需要注意對于不同門類、不同層級的人員應(yīng)有不同的道德要求。廣義上的官包涵了所有財政供養(yǎng)人員，可細(xì)分為黨政機關(guān)、企業(yè)單位與事業(yè)單位三種門類，制定官德標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該考慮不同門類的區(qū)別；此外，官員還有層級和崗位的區(qū)別，在官德要求方面應(yīng)有不同要求?！皩Ω刹康碌目己?，要在全面考核的基礎(chǔ)上，根據(jù)干部不同層級和崗位，分級分類提出德的考核重點。對中高級干部要突出考核理想信念、政治立場、與黨中央保持一致和貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀等方面的情況，對高級干部還要按照政治家的標(biāo)準(zhǔn)來要求。對基層領(lǐng)導(dǎo)干部特別是縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部，要突出考核宗旨意識、群眾觀念、辦事公道和工作作風(fēng)等方面的情況。對黨政正職，要按照關(guān)鍵崗位重點管理的要求，突出考核黨性和貫徹黨的路線方針政策、執(zhí)行民主集中制、堅持原則、履行廉政職責(zé)等方面的情況。要注意根據(jù)不同地區(qū)、部門和行業(yè)干部隊伍的實際，確定和建立各有側(cè)重、各具特色的德的考核項目，突出重點和針對性?！痹诰唧w指標(biāo)設(shè)計方面，需要借鑒國外的有益經(jīng)驗并結(jié)合我國實際，細(xì)化考核指標(biāo)，增強考核指標(biāo)的適用性和針對性，減少模糊性和隨意性，努力構(gòu)建科學(xué)的可操作性強的官德考核評價指標(biāo)體系。

三、官德監(jiān)督社會化

阿克頓有句名言，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。”孟德斯鳩指出，“一切有權(quán)力的人都會濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！睂?quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督是現(xiàn)代政治的重要特點之一，將握有權(quán)力的官員置于廣泛的監(jiān)督之下是保障良好官德的重要保障，沒有監(jiān)督，就沒有官德。

目前我國已經(jīng)形成了包括中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督在內(nèi)的對官員的權(quán)力制約和監(jiān)督體系，這些構(gòu)成了具有中國特色的監(jiān)督體系。在肯定已有監(jiān)督體系作用和成效的同時，還應(yīng)該看到不足和問題。作為國家權(quán)力機關(guān)，人大在制約和監(jiān)督權(quán)力運行、規(guī)范官員行為、防止權(quán)力濫用方面尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用；由于同體監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)缺乏必要的權(quán)威性和獨立性，過去30多年，幾乎沒有一個黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問題是由同級紀(jì)委監(jiān)督出來的；在輿論監(jiān)督方面，媒體監(jiān)督有時受到干擾，未能發(fā)揮應(yīng)有作用；自下而上的監(jiān)督機制不完善，人民群眾的監(jiān)督積極性未能充分調(diào)動起來。有人將目前監(jiān)督方面存在的問題概括為，“上級監(jiān)督下級太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督同級太軟，下級監(jiān)督上級太難，組織監(jiān)督時間太短，紀(jì)委監(jiān)督為時太晚”。良好官德形成要求進(jìn)一步完善對官員的制約和監(jiān)督體系，強化各級人大的監(jiān)督，加強專門監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督力度和權(quán)威，創(chuàng)新人民政協(xié)的民主監(jiān)督機制，加強司法監(jiān)督的力度，完善監(jiān)督運行方式，提高廣大人民群眾的監(jiān)督意識和參與熱情，充分發(fā)揮公民輿論監(jiān)督的作用。

四、官德教育實效化

康德曾經(jīng)說：“人是惟一必須受教育的被造物”，“人只有通過教育才能成為人。除了教育從他身上所造就出的東西外，他什么也不是?！闭材匪埂げ剪斔乖陉P(guān)于南美的著作中寫道：“教育如不能使人成為好公民，至少能使他們更易于成為好公民。”威爾·杜蘭特則指出，“美德是種藝術(shù)，非經(jīng)訓(xùn)練或習(xí)慣不能掌握?！苯瓭擅裢驹?jīng)指出，嚴(yán)重的問題在于教育干部。毫無疑問，官德教育是官德建設(shè)中不能忽視的一個重要環(huán)節(jié)。

首先應(yīng)充分認(rèn)識官德教育的重要性，改變“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的狀況；其次，官德教育要講究科學(xué)性、時代性，解決學(xué)什么的問題。我們以為大致可以包括三方面的內(nèi)容：我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中有關(guān)官德修養(yǎng)和官德建設(shè)的精華內(nèi)容，中國共產(chǎn)黨立黨為公、服務(wù)人民的宗旨理念以及有關(guān)規(guī)定和制度，國外在官德建設(shè)方面的成功經(jīng)驗和做法。第三，官德教育重在長效機制，避免運動式的、應(yīng)景式的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)活動。

（責(zé)任編輯 矯海霞）