董 君

隨著工業(yè)化、城填化的推進，我國的城鄉(xiāng)人口比重發(fā)生了重大變化，總體呈現出城鎮(zhèn)人口比重不斷上升，鄉(xiāng)村人口比重不斷下降的趨勢，但總體而言，我國仍是一個農村人口多于城鎮(zhèn)人口的國家。近年來人口老齡化問題逐漸引起學術界關注，隨即養(yǎng)老保障問題也成為學者們研究的熱點，作為養(yǎng)老保障體系重要內容的農村養(yǎng)老保障問題意義更為重要。人口老齡化進程加快，農村家庭規(guī)模縮小，農村勞動力向城鎮(zhèn)遷移以及年輕人養(yǎng)老意識淡薄等因素使得原來主要依靠家庭養(yǎng)老、個人養(yǎng)老、土地養(yǎng)老和集體養(yǎng)老的傳統農村養(yǎng)老保障模式不能適應當前農村養(yǎng)老的需求，因此改革和完善農村養(yǎng)老保障制度勢在必行。

一、農村養(yǎng)老保障模式概述

（一）個人養(yǎng)老模式

農村中有個人固定收入的人群，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、種植或養(yǎng)殖專業(yè)戶或其它農村手工業(yè)者，不依靠子女，憑其個人收入實現自養(yǎng)。隨著農村經濟發(fā)展，自我養(yǎng)老比重不斷增大，但個人養(yǎng)老受到收入情況和身體情況限制，有能力自我養(yǎng)老的農村人口比重不高，個人養(yǎng)老不能成為我國農村主要養(yǎng)老模式。

（二）家庭養(yǎng)老模式

以家庭為單位，由家庭成員，主要是子女贍養(yǎng)老人。家庭養(yǎng)老是我國農村最普遍、最主要的養(yǎng)老方式，也是當前各種養(yǎng)老模式中的主導模式，特別在經濟不發(fā)達地區(qū)，家庭養(yǎng)老不可替代。然而計劃生育政策使傳統大家庭逐漸分化為核心小家庭，受農村勞動力向城鎮(zhèn)遷移的影響，家庭養(yǎng)老功能日趨弱化，農村空巢老人不斷增加。

（三）土地養(yǎng)老模式

通過耕種土地或出租土地收入滿足個人養(yǎng)老。土地是農村家庭生活基礎，對農民而言土地是就業(yè)、生活和養(yǎng)老保障，直接或間接土地收入占農民收入35%左右，對于只耕種土地的純農民，其收入絕大部分來自土地。隨著城鎮(zhèn)化推進，我國農民人均耕地面積不斷縮小，人地矛盾凸顯，土地分散化經營不能為農民提供較好的生活保障，土地收入還易受自然災害、耕地成本和農產品價格等多重因素影響，其保障能力具有不確定性。

（四）集體養(yǎng)老模式

20世紀50年代，我國建立起以“五保”為主要內容的農村集體養(yǎng)老保障制度，即以家庭和土地保障為主，以農業(yè)生產合作社保障為輔的集體養(yǎng)老模式，其特點是針對特定人群，如無勞動能力、無生活來源、無依無靠的老人和殘疾人，覆蓋面小。家庭聯產承包責任制推廣后，該種集體養(yǎng)老保障功能弱化。目前集體養(yǎng)老模式在經濟發(fā)達、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展好的地區(qū)較快發(fā)展，但受限于農村經濟發(fā)展水平，難以滿足老齡化趨勢下的普遍養(yǎng)老需求。

（五）社會養(yǎng)老保險

1992年我國頒布實施《農村社會養(yǎng)老保險基本方案》，開始實行“以個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持”的農村養(yǎng)老保障制度，參保人數不斷上升。1999年由于農村社會保險運行機制問題暫停整頓，2006年“新農?！痹圏c并推廣。雖然社會養(yǎng)老保險使絕大多數或全部農民都享受基本養(yǎng)老金，但前提是農民個體必須有足夠收入滿足強制繳納的社會養(yǎng)老保險費用，否則社會養(yǎng)老保險模式難以推行。

（六）商業(yè)性養(yǎng)老保險

商業(yè)保險特別是人壽保險、健康保險是以市場化手段化解老年人生活風險的重要形式，但是商業(yè)性保險的特點決定其只能對農村居民中那些具備投保條件，能夠支付保險費用的人提供養(yǎng)老保障，而將低收入者排除在外。農村商業(yè)養(yǎng)老保險由于受到農村文化與傳統觀念、社會經濟環(huán)境、經濟發(fā)展水平、保險市場價格以及保險人服務質量等因素影響，發(fā)展受到很大限制。

二、農村養(yǎng)老保障模式選擇的非均衡背景

（一）城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平不平衡

在高度集中的計劃經濟體制下，以犧牲農民利益為代價支持經濟建設，從而形成城鄉(xiāng)二元經濟結構，隨之形成城鄉(xiāng)二元社會保障體系，一方面城鎮(zhèn)企事業(yè)單位就業(yè)人員享受相對完善、水平較高的社會保障服務，另一方面中國農村居民則主要依靠家庭和土地保障，處于社會保障邊緣。在社會保障法制建設上，涉及城市社會保障的行政法規(guī)明顯多于農村，城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障社會化程度存在巨大差距。

（二）區(qū)域經濟發(fā)展不平衡

改革開放以來，區(qū)域經濟發(fā)展不平衡加劇，東部沿海地區(qū)經濟發(fā)展相對發(fā)達，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)相對滯后。區(qū)域經濟發(fā)展不平衡導致區(qū)域內部農民收入不平衡，進而引發(fā)不同養(yǎng)老模式選擇。東部地區(qū)農村居民收入整體較高，集體經濟發(fā)達區(qū)可享受集體養(yǎng)老，經濟富余者可選擇社會養(yǎng)老和商業(yè)養(yǎng)老。而西部地區(qū)，特別是一些偏遠山區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)，農村居民收入較低，滿足基本消費需求外，可支配收入有限，生產落后使農村養(yǎng)老保障停留在自我養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的低級水平，難以選擇其他多種養(yǎng)老保障模式。

（三）農民收入水平不平衡

經濟發(fā)展使農村居民人均收入水平逐年增加，但高收入水平家庭收入增加的絕對量和相對量均快于低收入水平家庭，高低收入水平之比亦有逐年拉大趨勢，因此農村養(yǎng)老模式的選擇不僅要考慮區(qū)域經濟發(fā)展差異，還要考慮到農民收入差異的影響，既便在同一地區(qū)，農村居民收入水平不同，養(yǎng)老承受能力和需求也不同，應當設計實施多層次養(yǎng)老模式，以供不同經濟能力的農村居民自行選擇。

（四）農民養(yǎng)老需求不平衡

隨著農村經濟體制改革深化，農村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化推進，農民群體出現明顯社會分化，部分農民保留土地，從事專業(yè)的農業(yè)生產；部分農民放棄耕種土地，從農村轉向城鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工；部分農民土地被征用，成為失地農民；部分農民進城打工，靠手藝或從事各種服務業(yè)維持生計。留地農民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農民工、征地農民和農村流動人口面對不同的經濟環(huán)境和生活來源，有著不同的養(yǎng)老保障需求、繳費能力和心理預期。

三、非均衡背景下農村養(yǎng)老保障模式選擇的政策建議

（一）大力發(fā)展生產力，夯實農村養(yǎng)老保障經濟基礎

解決養(yǎng)老問題離不開經濟基礎性支持，大力發(fā)展社會生產力，提高社會經濟綜合實力是提高社會保障水平的根本所在。各地區(qū)應結合當地實際，充分合理利用資源，提高生產技術水平，促進產業(yè)結構優(yōu)化升級，將經濟增長收益與人民福利相結合，以強大的經濟實力為農村養(yǎng)老保障提供財政支持。特別是經濟相對落后的中西部地區(qū)，要切實整合區(qū)域內農村經濟資源與發(fā)展優(yōu)勢，為農民創(chuàng)造增產增收的經濟環(huán)境，增加農民可支配收入，提高家庭養(yǎng)老與個人養(yǎng)老承受力。

（二）加強制度建設，規(guī)范農村養(yǎng)老保障運行

農村養(yǎng)老保障制度缺失及缺乏連續(xù)性，是影響農村養(yǎng)老保障效果的重要因素之一，因此要加強農村養(yǎng)老保障的立法保障。當前我國農村養(yǎng)老保障制度中，只有農村“五保”供養(yǎng)制度形成條例，而農村最低生活保障和社會養(yǎng)老保險還不是行政法規(guī)，當務之急是進一步探索完善這兩項制度，逐步促進其規(guī)范化和持續(xù)化，隨著制度建立健全，向法律法規(guī)過渡。

（三）結合區(qū)域性經濟發(fā)展水平，選擇適應的農村養(yǎng)老保障模式

選擇農村養(yǎng)老保障模式最終受經濟發(fā)展水平限制，我國東部地區(qū)，農民收入較高，農民對社會養(yǎng)老保險可支付能力強，在家庭養(yǎng)老、個人養(yǎng)老基礎上，大力開展社會養(yǎng)老保險制度，積極推行商業(yè)養(yǎng)老保險。我國西部地區(qū)，農民收入水平較低，受傳統文化觀念影響，對商業(yè)養(yǎng)老保險接受能力差，因此個人養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老還是主導模式，但收入低弱化了個人養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老保障功能，為此東中西部應制定不同等級的社會養(yǎng)老保險參保標準，使低收入農民，也能通過繳納相對較少的養(yǎng)老金而享受基本養(yǎng)老保障。

（四）結合農民群體分化特點，提供多層次的養(yǎng)老保障模式

對于耕地純農民，應通過促進農業(yè)結構調整，提高農業(yè)產業(yè)化經營水平，提高農產品價格競爭強化土地養(yǎng)老保障功能；政府要加大對農業(yè)基礎設施、農業(yè)科技和農產品銷售等方面的支持；還要鼓勵土地流轉制度創(chuàng)新，將土地合理有償流轉起來，從土地上獲得更多養(yǎng)老支持。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農民工，應通過政策引導企業(yè)對職工養(yǎng)老提供補貼，發(fā)揮集體養(yǎng)老模式的優(yōu)越性。對于征地農民，可將其納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系。對于農村流動人口，應在加強其個人養(yǎng)老、社會養(yǎng)老和土地養(yǎng)老能力前提下，支持其參加社會養(yǎng)老保險。

此外，隨著農村居民流動性日益頻繁，農民進城務工選擇參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險、返鄉(xiāng)農民工參加新農保、被征地農民轉換到新農保等問題將日益常態(tài)化，要進一步規(guī)范完善不同制度之間轉換、接續(xù)的具體辦法，妥善解決農村養(yǎng)老保障制度與其他社保政策之間的銜接問題。

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