趙曉芳

內(nèi)容摘要：社會保障的經(jīng)濟本質(zhì)是財富再分配，社會保障的內(nèi)在價值是維護人的尊嚴，社會保障的根本宗旨是實現(xiàn)公共利益。財富分配的結(jié)果公正與否難以用客觀標準衡量，需要通過決策程序的正當性得以保障。程序正義是通過政策過程的參與，避免個人消極被動地接受關(guān)于個人利益的決策，其內(nèi)在價值也是維護人的尊嚴。公共利益本身難以界定，需要通過程序才可能在具體的公共政策中得以實現(xiàn)?？梢?，社會保障追求程序正義是其經(jīng)濟本質(zhì)、內(nèi)在價值與根本宗旨的客觀要求。程序正義遵循兩個基本原則：任何人都不能成為自己案件的法官，當事人有陳述和被傾聽的權(quán)利。這兩個原則蘊含的價值精神是權(quán)力制約和公開聽證。社會保障程序正義需要在立法和行政中實現(xiàn)權(quán)力制約和公開聽證。

關(guān)鍵詞：社會保障 程序正義 權(quán)力制約 公共利益

社會保障的經(jīng)濟本質(zhì)是社會財富再分配，以實現(xiàn)縮小收入分配差距和維護社會穩(wěn)定的目的。從實體角度評判財富再分配的正當與否難有最優(yōu)答案。讓缺乏客觀判斷標準的決策為公眾接受，需要通過決策程序的正當性使決策獲得正當性。正如哈貝馬斯（Hurgen Habermas）所說的，結(jié)果的正義源自其程序，如果沒有程序作為前提，人類社會很難就實質(zhì)性價值達成任何真正共識。正義原則是利益相關(guān)者通過公平的對話程序制定規(guī)則，形成相互理解，進而達成關(guān)于正義的共識。在程序主義者看來，“公共利益的建構(gòu)與實現(xiàn)在本質(zhì)上是一種社會契約過程，它以肯定私人的意思自治為前提，以承認私權(quán)為起點，在法律的框架內(nèi)依照法定的程序，在各種不同利益博弈的基礎(chǔ)上而形成”（楊寅，2004）。程序正義理論認為，政府提供社會保障政策時是強制的，還是考慮了企業(yè)、利益集團和民眾的態(tài)度和偏好，對社會保障政策的效率和公平影響深遠（Estelle James，1997）。

公共政策程序正義的價值

公共政策的本質(zhì)和功能要求公共政策遵循程序正義。公共政策的本質(zhì)即國家運用公共權(quán)力協(xié)調(diào)社會各種利益主體的利益，以維護公共利益、增進公共利益和分配公共利益。公共政策存在的問題是，“公共利益”的界定是一個世界性難題，在政府公共決策中，什么是公共利益，政府在多大程度上體現(xiàn)了公共利益，以國家利益為主體的公共利益的實現(xiàn)在多大程度上影響了個人利益和群體利益等，都難以界定清楚。正如哈貝馬斯（Jurgen Habermas）所說的，沒有程序作為前提，人類社會很難就實質(zhì)性價值達成任何真正的共識。公共利益是如此抽象的一個概念，因此國際上鮮有對“公共利益”本身進行的界定，而是將重點放在設立認定公共利益的程序上，即“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)”，只有通過公正的程序安排，尋求在自主性前提下的相互理解和承認，才可能找到公共利益的實質(zhì)所在，即公共利益通過程序才可能在具體的公共政策中得以體現(xiàn)和實現(xiàn)。公共利益源于公共意志，政府不能憑自己的意志創(chuàng)造公共利益。公共政策需要體現(xiàn)公眾的要求，其所有環(huán)節(jié)都應該允許公眾參與其中，他們的意見也應該受到平等重視，只有實現(xiàn)了公眾的平等參與和表達以及被傾聽的公共政策才是正義的，才有可能實現(xiàn)結(jié)果正義。

公共政策的基本功能要求遵循程序正義。在計劃經(jīng)濟背景下，公共利益以國家為核心，整個社會的利益結(jié)構(gòu)本質(zhì)上要求個體利益服從整體利益，在國家利益為代表的社會整體利益的協(xié)調(diào)和控制下，實現(xiàn)個體之間和局部之間利益的平均化。這種以公共利益為由，要求個人服從的泛道德價值觀，成為計劃經(jīng)濟時代的政府決策基礎(chǔ)，導致某些政府部門借公共利益的名義謀部門利益。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，現(xiàn)代社會價值多元化的趨勢要求公共政策不僅承擔系統(tǒng)整合功能，為社會提供有效的秩序控制，還要求公共政策承擔社會整合功能，形成為社會大多數(shù)公民認可的價值規(guī)范，以整合不同的價值訴求。在一定條件下，把價值問題轉(zhuǎn)換為程序問題處理是一個明智的選擇，正如Robert B. Denhardt，Janet V.Denhardt（2000）在《新公共服務：服務，而不是掌舵》中指出：“公務員的首要職責是幫助公民清楚明白地表達并實現(xiàn)他們的共同利益，而不是試圖控制或者掌握社會。新公共服務建立在與公民對話的基礎(chǔ)上。應當從我們能夠提供或不能提供某種服務轉(zhuǎn)為‘讓我們一起判斷下一步將要做什么，然后使它實現(xiàn)吧”。公共政策整合社會公共價值的功能需要程序正義的保障，要完善政策過程中的意見表達機制、決策參與機制和輿論監(jiān)督機制。

社會保障程序正義的內(nèi)在價值

作為一項公共政策，社會保障制度追求程序正義具有其內(nèi)在價值。社會保障的內(nèi)在價值與程序正義的內(nèi)在價值是相契合的，即保障公民作為人的尊嚴的價值?，F(xiàn)代社會保障制度的起源國——德國在其基本法中將保障人的尊嚴與維護社會公正并列為國家的基本義務，因為人的尊嚴是一種類似本能的需求，維護人的尊嚴就保護了作為一個人的起碼權(quán)利，而實現(xiàn)維護人的尊嚴的重要手段就是社會保障。社會保障的內(nèi)在價值是保護人的尊嚴，社會保障權(quán)是民眾向國家要求物質(zhì)幫助以免于匱乏并有尊嚴地生活的權(quán)利，其實質(zhì)意義在于確認符合人的尊嚴的文明生活的底線，以及國家在提供此種基本生存條件中應盡的義務，社會保障權(quán)是經(jīng)濟社會權(quán)的一種，是實現(xiàn)其他人權(quán)的重要基礎(chǔ)。

程序正義的內(nèi)在價值也是讓人真正擁有人的尊嚴，使得個體避免消極被動地接受有關(guān)于個人利益的決策，而是以一個對話者和協(xié)商者的身份主動地參與涉及自己利益的政策，這體現(xiàn)了人應該成為目的的自由主義哲學價值觀。自羅爾斯（John Rawls）發(fā)表經(jīng)典的《正義論》一書以來，程序正義理論研究開始興盛。20世紀70年代以后，薩默斯（Robert S.Summers）提出的“程序價值”理論和馬修（Jerry L.Mashaw）提出的“尊嚴理論”使得程序本身的內(nèi)在價值得到廣泛關(guān)注。馬修在《行政性正當法律程序：對尊嚴理論的探討》中，對程序正義價值的理論基礎(chǔ)進行了深入思考，從程序正義對維護人的尊嚴的直覺意義出發(fā)，提出了程序正義的尊嚴價值理論，強調(diào)在法律程序的設計和運作中，應該使那些利益受到直接影響的人獲得基本的公正對待，從而具有人的尊嚴。這是必須通過程序本身得到實現(xiàn)的價值目標，也是衡量一項法律程序公正與否的基本標準。馬修的研究表明，參與、平等、理性等程序價值的正當性從不同角度維護了當事者作為人的尊嚴，使他們真正成為積極參與政策制定的過程以及主動影響政策結(jié)果的程序主體，從而具有自主地決定個人命運的選擇機會（陳瑞華，2000）。

社會保障程序正義的必要性

第一，社會保障是專業(yè)性極強的公共政策，比如社會保險的繳費率計算、社會保險待遇水平確定、社會保險基金投資運營、社會救助的情況調(diào)查及待遇水平確定等環(huán)節(jié)都需要非常專業(yè)的知識，社會保障行政人員并非都是相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員，所以在實體規(guī)范相對公正的前提下，如何在程序上保證實體價值的實現(xiàn)，就成了衡量社會保障是否合乎正義的一項重要指標。

第二，社會保障涉及到養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)保險、社會救助和社會福利等多項內(nèi)容，世界上很多國家關(guān)于社會保障的行政訴求案件都是龐大的，為了提高社會保障的行政效率，設計與實施公正的行政程序至關(guān)重要。

第三，社會保障的對象主要是遭遇特定社會風險的公眾，從一定意義上來說，這些人大部分都是較為弱勢的群體。同時，社會保障制度又與金錢和實物給付密切相關(guān)，行政主體掌握著較大權(quán)力，程序正義作為控制和監(jiān)督權(quán)力的方法自然應該受到特別重視。

第四，社會保障領(lǐng)域涉及到公民的生存權(quán)和勞動權(quán)等實體權(quán)利，社會保障又較多地涉及到財政限制和行政專長，難以對其進行實體性控制，因此程序性保障就必不可少（秦高偉，2005）。

第五，社會保障是事關(guān)國家長治久安和社會穩(wěn)定的最基本公共政策，是特別需要公眾共同參與建設的制度安排，尤其需要保障民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，公眾參與是程序正義的基本要求之一。

社會保障程序正義的實現(xiàn)路徑

我國計劃經(jīng)濟時期的封閉式?jīng)Q策體制和依靠單方面的自上而下的決策實施方式，造成了社會保障體系的碎片化狀態(tài)，難以在市場經(jīng)濟環(huán)境下有效運行，社會保障實現(xiàn)程序正義具有特殊和緊迫的意義。程序正義遵循兩個主要原則：任何人都不能成為自己案件的法官，當事人有陳述和被傾聽的權(quán)利。這兩個原則所蘊含的價值精神就是權(quán)力制約和公開聽證。

一方面，要實現(xiàn)社會保障立法的程序正義，保障公民的表達權(quán)和參與權(quán)，并實現(xiàn)對決策權(quán)力的有效監(jiān)督。為了實現(xiàn)社會保障維護人的尊嚴和追求公共利益的本質(zhì)要求，社會保障政策在需求、生成和供給的過程中應該廣泛地吸納公眾的參與。

第一，建立公平開放的社會利益表達渠道，為不同群體提供公平的利益表達制度平臺。程序正義理論認為，在公共政策制定程序的前端，增加了解公眾態(tài)度的環(huán)節(jié)，既能提高政策解決問題的針對性，又能提高政策的可接受性。第十一屆全國人大三次會議通過了修改后的《選舉法》，明確了實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的原則。在此基礎(chǔ)上，逐步推動人大代表專職化和專業(yè)化，使不同群體在社會保障立法提案和起草階段以理性合法的方式表達各自的社會保障訴求。

第二，完善社會保障立法聽證制度，將立法調(diào)研、立法座談會、立法論證會、征求全民意見等形式制度化。在立法聽證過程中，規(guī)范各部門、各階層、專家學者以及公民個人參與立法活動的程序，讓不同群體對擬制定社會保障決策的合理性和可行性發(fā)表意見，并在立法審議階段針對不同意見進行辯論。擴大相關(guān)利益者的參與，不僅有利于將社會保障決策建立在全面和準確的信息基礎(chǔ)之上，有助于作出客觀合理的決策，而且能夠形成對決策權(quán)力的監(jiān)督和制約，增強社會保障立法的透明度和公正度。

另一方面，要實現(xiàn)社會保障行政的程序正義，保障公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。社會保障行政的特點是，給付主體與受領(lǐng)人之間的給付關(guān)系多是通過行政行為單方面形成的，這種關(guān)系建立后還要受到行政的廣泛干預，因此，有效地規(guī)制行政權(quán)力就非常重要。社會保障行政程序正義要求社會保障依法行政，通過規(guī)范行政權(quán)力保障相對人的權(quán)利。

第一，建立理性的追責體系，基于權(quán)責一致原則規(guī)范社會保障行政權(quán)力。我國當前社會保險統(tǒng)籌層次過低，導致社?；痤l頻被挪用、占用的主要原因之一是，勞資雙方承擔著制度主體的繳費責任，卻并不享有參與基金運營和監(jiān)督管理的權(quán)利，權(quán)責失衡導致制度主體無法對地方政府權(quán)力形成制衡，損害了相關(guān)者的利益并嚴重危及制度的長期安全。對此，可以借鑒德國社會保險制度的勞資共治模式，設立勞資雙方代表直接參與社會保險基金管理運營的機制，并對違規(guī)使用社會保險基金的行為進行嚴格的監(jiān)督和追責。

第二，建立社會保障行政聽證制度，基于中立性原則規(guī)范社會保障行政權(quán)力。當前我國基本養(yǎng)老保險異地轉(zhuǎn)移接續(xù)、異地就醫(yī)結(jié)算以及工傷認定和保險給付等都存在大量的行政爭議，可以借鑒美國的經(jīng)驗，建立專業(yè)化的、獨立的社會保障行政法官制度，社會保障行政法官以中立的身份，根據(jù)相關(guān)法律和法規(guī)，對社會保障爭議案件進行聽證并作出初始決定，提高社會保障行政決定的公正性。

綜上所述，隨著我國社會主義民主政治建設的不斷推進，公共政策的程序結(jié)構(gòu)將會進一步放開。一個理性的政府是不會拒絕程序建設的，因為不遵循程序雖然可能會帶來一時的便利，但是解決不了根本問題。政府要實現(xiàn)善治，最根本的是要承認自己智慧的局限和權(quán)力的邊界，始終堅持程序正義。

參考文獻：

1.楊寅.公共利益的程序主義考量[J].法學，2004（10）

2.Estelle James.Pension Reform：Is There An Efficiency-Equity Trade-off？ World Bank Policy Research Working Paper，No.1767，1997

3.Robert B.Denhardt， Janet Vinzant Denhardt.The New Public Service： Serving Rather than Steering[J].Public Administration Review，2000，Vol.60，No.6

4.陳瑞華.程序正義的理論基礎(chǔ)—評馬修的“尊嚴價值理論”[J].中國法學，2000（3）

5.秦高偉.論社會保障行政中的正當程序[J].比較法研究，2005（4）