◆唐 卓 ◆韓曉琴

早在2004 年，中國(guó)就已啟動(dòng)收入分配改革方案的制定工作。這一歷經(jīng)八年，僅在2012 年就三度推遲的改革方案，終于在2013 年初問(wèn)世。2013 年2 月5 日晚，中國(guó)政府網(wǎng)公布了國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)由發(fā)改委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部制定的《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013]6 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》指出，加大稅收調(diào)節(jié)力度，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅是加快健全再分配調(diào)節(jié)機(jī)制的重要內(nèi)容，其中包括改革個(gè)人所得稅和完善財(cái)產(chǎn)稅等。針對(duì)房地產(chǎn)稅改革，將“完善房產(chǎn)保有、交易等環(huán)節(jié)稅收制度，逐步擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍，細(xì)化住房交易差別化稅收政策，加強(qiáng)存量房交易稅收征管”。

2011 年，房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)正式在我國(guó)上海和重慶推出。人們希望通過(guò)房產(chǎn)稅改革，降低地方財(cái)政對(duì)土地出讓金的依賴，化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并調(diào)控房?jī)r(jià)、調(diào)節(jié)收入分配。對(duì)于這一收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于增值稅、營(yíng)業(yè)稅的小稅種，能否實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，需要對(duì)未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和房產(chǎn)稅發(fā)展道路進(jìn)行研究。

一、房地產(chǎn)稅費(fèi)征收現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅設(shè)立于1986 年，是從原房地產(chǎn)稅中分離出來(lái)的，以城鎮(zhèn)中的房產(chǎn)為課稅對(duì)象，按房產(chǎn)原值（減除一定比例）或租金向房產(chǎn)所有人或經(jīng)營(yíng)者征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，當(dāng)時(shí)設(shè)置該稅的目的是調(diào)節(jié)占有房產(chǎn)所形成的收入差別并約束固定資產(chǎn)投資規(guī)模過(guò)度擴(kuò)張。①財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組：《我國(guó)房產(chǎn)稅稅制改革研究》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2002 年第6 期。目前，除了西藏，其余三十個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均開(kāi)征了房產(chǎn)稅。然而，由于房產(chǎn)稅稅額較少，在地區(qū)的財(cái)政收入中所占比例低于4%，相較于增值稅、營(yíng)業(yè)稅等稅額較大的稅種，難以得到地方的足夠重視。且從全國(guó)房產(chǎn)稅的征收來(lái)看，房產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入的比重逐年降低，從2000 年的3.27%下降至2010 年的2.20%（見(jiàn)表1）。

我國(guó)的稅制體系中，除了房產(chǎn)稅，直接或間接涉及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、建設(shè)和出售環(huán)節(jié)的稅種還有不少，如土地取得環(huán)節(jié)的耕地占用稅，房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、契稅、印花稅、土地使用稅等。近十年來(lái)，雖然房產(chǎn)稅在地方財(cái)政收入中所占的比重持續(xù)下降，但包括房產(chǎn)稅在內(nèi)，城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅等四種與房地產(chǎn)聯(lián)系較為緊密的稅收合計(jì)占地方財(cái)政收入的比重持續(xù)上升，從2000 年的4.96%上升至2010 年的10.01%?？梢?jiàn)，加上營(yíng)業(yè)稅等其他稅種，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和銷售過(guò)程的稅收負(fù)擔(dān)加重。

征稅之外，還有大量收費(fèi)項(xiàng)目。恒大地產(chǎn)集團(tuán)董事局主席許佳印曾在“兩會(huì)”時(shí)披露，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)征收的各類稅費(fèi)高達(dá)100 多項(xiàng)。①李暉：《房產(chǎn)稅改革當(dāng)以“黃宗羲”定律為戒》，《生產(chǎn)力研究》，2010 年第12 期。其中，土地出讓金是最為突出的收費(fèi)項(xiàng)目之一。1994 年分稅制改革以后，由于政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不對(duì)等，造成地方政府財(cái)政支出責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入能力。財(cái)政支出壓力促使地方政府通過(guò)預(yù)算外收入、行政性收費(fèi)等自主性較強(qiáng)的非稅收入創(chuàng)收，特別是通過(guò)出讓土地收取土地出讓金，形成了鮮明的“土地財(cái)政”。2000 年，我國(guó)土地出讓純收入214.41 億元，僅占地方財(cái)政收入的3.35%；至2010 年，土地出讓純收益將近1 萬(wàn)億，占地方財(cái)政收入的24.34%，將近四分之一（見(jiàn)表1）。

從以上數(shù)據(jù)不難看出，我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及銷售環(huán)節(jié)涉及的稅費(fèi)總和將達(dá)到地方財(cái)政收入的35%以上，這說(shuō)明我國(guó)地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理，且由于房地產(chǎn)商可在銷售環(huán)節(jié)將稅費(fèi)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移，提高了房地產(chǎn)成本，推動(dòng)了房地產(chǎn)價(jià)格剛性上漲。②當(dāng)然，從供給與需求的角度，房地產(chǎn)價(jià)格主要受這兩者的關(guān)系決定，其中決定房地產(chǎn)需求的因素復(fù)雜，有人口增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程等，本文所提出稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重造成房?jī)r(jià)難以下降的觀點(diǎn)僅從成本角度進(jìn)行解釋。

二、房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革效應(yīng)分析

（一）上海市房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)效應(yīng)分析

2011 年1 月27 日，上海市人民政府印發(fā)了《上海市開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》（滬府發(fā)[2011]3 號(hào)），決定自當(dāng)年1 月28 日起開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)。文件規(guī)定的改革內(nèi)容包括：一是針對(duì)上海市居民家庭新購(gòu)且屬于該居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新購(gòu)的住房征收房產(chǎn)稅；二是將試點(diǎn)期間的房產(chǎn)稅稅基定為應(yīng)稅住房市場(chǎng)交易價(jià)格的70%，基本稅率定為0.6%；第三，針對(duì)本市居民，免稅住房面積定為人均60 平方米，針對(duì)持有本市居住證滿3 年的購(gòu)房人，其購(gòu)買的首套家庭唯一住房可免稅。

試點(diǎn)以來(lái)，2011 年上海市房產(chǎn)稅實(shí)現(xiàn)收入73.66 億元，較2010 年增長(zhǎng)11.36 億元，占當(dāng)年稅收收入的0.77%，2012 年前三季度實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅收入70.25 億元，幾乎與2011 年全年收入持平，預(yù)計(jì)2012 年度將實(shí)現(xiàn)收入101.75 億元，同比增長(zhǎng)38.12%，較2008 至2011 年平均增長(zhǎng)率高出23 個(gè)百分點(diǎn)，占2012 年度財(cái)政收入的1%?？梢?jiàn)，房產(chǎn)稅雖然在總量上提高了，但在稅收收入中所占的比例仍然很低，對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)度不高。①資料來(lái)源于上海市財(cái)政局網(wǎng)站，2012 年數(shù)據(jù)根據(jù)2007—2011 年全年收入與前三季度收入平均比例測(cè)算。

顯然，從目前上海市房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革方案的設(shè)計(jì)來(lái)看，其目標(biāo)主要在于調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，與2011 年1 月31 日頒布的《上海市人民政府辦公廳關(guān)于本市貫徹〈國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問(wèn)題的通知〉實(shí)施意見(jiàn)的通知》（滬府發(fā)[2011]6 號(hào)）形成互相呼應(yīng)的房?jī)r(jià)調(diào)控機(jī)制。該文件對(duì)居民家庭向商業(yè)銀行貸款購(gòu)買第二套住房的，規(guī)定其首付款比例不得低于60%，貸款利率不得低于基準(zhǔn)利率的1.1 倍；同時(shí)對(duì)不符合條件的居民家庭進(jìn)行了限購(gòu)規(guī)定。政府希望通過(guò)增加購(gòu)房成本抑制需求，達(dá)到調(diào)控房?jī)r(jià)、預(yù)防房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫的作用，同時(shí)也是百姓安居工程的一項(xiàng)內(nèi)容。

事實(shí)證明，包括房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革在內(nèi)的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控確實(shí)取得了階段性成績(jī)。上海市住宅的平均銷售價(jià)格自2006 年起，在連續(xù)4 年上漲后，到2011 年，較2010 年下降了764 元/平方米，雖然降幅不大，但對(duì)于持續(xù)升溫的房地產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，已是難得的回落。另一方面，由于不斷上升的住宅造價(jià)，售價(jià)的回落縮小了房地產(chǎn)企業(yè)的利潤(rùn)空間，有利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，同時(shí)也將促進(jìn)行業(yè)間收入分配公平。但與此同時(shí)，由于房產(chǎn)稅總量仍然很低，其優(yōu)化地方財(cái)政結(jié)構(gòu)、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)等作用是非常有限的。

（二）重慶市房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)效應(yīng)分析

2011 年1 月28 日，重慶市人民政府頒布了《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)行對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法和重慶市個(gè)人住房房產(chǎn)稅征收管理實(shí)施細(xì)則》（重慶市人民政府令第247號(hào)）。文件的主要內(nèi)容包括：首批納入征收對(duì)象的住房為個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅、個(gè)人新購(gòu)的高檔住房以及“三無(wú)”人員購(gòu)買的第二套（含第二套）以上普通住房；將房產(chǎn)交易價(jià)作為房產(chǎn)稅計(jì)稅價(jià)值；除了交易單價(jià)在上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價(jià)3 倍以上的住房，其余應(yīng)稅住房均采用了0.5%的稅率；并規(guī)定所繳納稅款全部用于公共租賃房的建設(shè)和維護(hù)。

按照方案，2011 年10 月起，重慶市進(jìn)入對(duì)存量獨(dú)棟別墅的征收期，有3500 多套獨(dú)棟別墅收到了征稅通知，要求在2011 年10 月31 日之前繳納稅款。②何楊：《存量房房產(chǎn)稅征收的效應(yīng)分析與影響測(cè)算》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012 年第3 期。至2011 年年底，重慶市共實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅收入20.89 億元，占稅收總收入819.78 億元的2.55%。雖然較2010 年房產(chǎn)稅收入增加了近8 億，但占稅收收入的比例仍然很低，基本上與2010 年2.51%持平，而早在2006 年，這一比例曾高達(dá)4%。③數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒。

重慶市房產(chǎn)稅改革方案的規(guī)定使其目前存量房的征稅范圍非常有限，稅基過(guò)窄；同時(shí)按照成交價(jià)格計(jì)稅，使得存量房房產(chǎn)稅含有一些流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)消費(fèi)稅的特征。這樣將無(wú)法使房產(chǎn)稅收入成為地方政府的穩(wěn)定稅源。同時(shí)，由于稅率較低，且2005－2009 年重慶別墅和高檔公寓的平均建筑面積為140－158 平方米，能夠達(dá)到180 平方米起征點(diǎn)的僅占很小一部分，方案對(duì)調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)和調(diào)節(jié)收入二次分配的作用有限。

如圖1 所示，2007 至2011 年，重慶市商品房、住宅及存量房等房屋平均銷售價(jià)格和竣工住宅的平均造價(jià)一直保持上升趨勢(shì)。其中，2011 年漲幅最大，住宅的平均銷售價(jià)格同比上升1000 元，達(dá)5839 元/平方米，與當(dāng)年竣工住宅平均造價(jià)2662 元/平方米間的差值，即銷售利潤(rùn)也是歷年來(lái)最高的，為3177 元/平方米?？梢?jiàn)，重慶市房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革并未能有效調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，對(duì)房屋交易價(jià)格影響甚微。

圖1 2007—2011 年重慶市房屋平均銷售價(jià)格及造價(jià)（單位：元/平方米）

（三）上海、重慶兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)情況簡(jiǎn)要評(píng)析

上海、重慶兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革雖然對(duì)促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的健康發(fā)展起了一定的作用，但由于試點(diǎn)改革中存在以下一些問(wèn)題，使得兩地的房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革未能有效調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)。

1.計(jì)稅依據(jù)不合理

上海重慶兩市均以房屋成交價(jià)格作為房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)，會(huì)產(chǎn)生稅負(fù)的不公平。因?yàn)橥瑯拥姆课菰讷@得時(shí)間和方式上的不同，將導(dǎo)致很大的價(jià)格差異，尤其是對(duì)存量房，交易價(jià)格更難以衡量房屋的現(xiàn)有價(jià)值。房產(chǎn)作為一種資本性貨物，它的價(jià)值隨時(shí)間的變化而不斷變化，所以，房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)應(yīng)是其不斷變化的評(píng)估價(jià)而不是靜止不變的交易價(jià)格。①?gòu)埡殂?、張宗益、陳文梅：《房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)效應(yīng)分析》，《稅務(wù)研究》，2011 年第4 期。這無(wú)疑將增加稅收的征管成本，也是我國(guó)房產(chǎn)稅改革難以在全國(guó)深入和推廣的主要原因之一。雖然我國(guó)自主研發(fā)的CAMA 系統(tǒng)可以勝任房地產(chǎn)批量評(píng)估需要，但目前房產(chǎn)稅評(píng)估數(shù)據(jù)涉及不同部門的數(shù)據(jù)支撐，同時(shí)還需要補(bǔ)充市場(chǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)——“大數(shù)據(jù)”共享平臺(tái)的建設(shè)將是房產(chǎn)稅改革成敗的關(guān)鍵。

2.稅基過(guò)窄、稅率過(guò)低

兩市房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象僅涉及新購(gòu)商品房和少量存量房（獨(dú)棟別墅和高檔商品房），稅基過(guò)窄，不符合“寬稅基”的稅改原則。同時(shí)，除了重慶將成交價(jià)高于均價(jià)3 倍以上住房的房產(chǎn)稅稅率定在1%至1.2%外，兩地的房產(chǎn)稅稅率均在0.5%和0.6%的幅度。統(tǒng)計(jì)顯示，過(guò)去30 年，OECD 國(guó)家的實(shí)際房產(chǎn)稅率呈增加趨勢(shì)，除丹麥、希臘和瑞典外，20 個(gè)OECD 國(guó)家1980—1989 年、1990—1999年和2000—2009 年均值分別為1.54%、2.64%和3.48%。其中，只有日本、韓國(guó)、冰島、挪威、瑞典和丹麥的實(shí)際房產(chǎn)稅率小于1%。②況偉大、朱勇、劉江濤：《房產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)的影響：來(lái)自O(shè)ECD 國(guó)家的證據(jù)》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2012 年第5 期。

可見(jiàn)，稅基過(guò)窄、稅率過(guò)低，是導(dǎo)致目前上海、重慶兩地房產(chǎn)稅總量偏低的主要原因，也導(dǎo)致了房產(chǎn)稅改革力度薄弱、收效甚微。兩地改革成效喜憂參半。

此次進(jìn)行房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，其目的一是抑制房?jī)r(jià)過(guò)熱、預(yù)防房地產(chǎn)泡沫，二是進(jìn)行稅改試點(diǎn)、探討通過(guò)房產(chǎn)稅改革優(yōu)化地方財(cái)政結(jié)構(gòu)的可行性。

從兩地房?jī)r(jià)上看，自2011 年開(kāi)始試點(diǎn)以來(lái)，上海市2011 年住宅的平均銷售價(jià)格出現(xiàn)了回落，其商品房的平均售價(jià)雖然仍然上漲，但上漲幅度非常小，基本與2010 年持平。雖然沒(méi)有證據(jù)證明上海市房?jī)r(jià)回落的直接原因是房產(chǎn)稅改革，但值得肯定的是，包括房產(chǎn)稅改革在內(nèi)的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控已初顯成效，是房地產(chǎn)投資回歸理性的跡象，改革值得進(jìn)一步深入。重慶市的情況則有所不同：雖然2011 年住宅和商品房平均售價(jià)的同比增長(zhǎng)率較2010 年有所下降，但住宅的下降幅度是有限的，同時(shí)存量房均價(jià)較去年同比增長(zhǎng)將近50%，不僅沒(méi)有下降，反而上升更加迅猛。在抑制房?jī)r(jià)上，重慶市房產(chǎn)稅改革的作用是有限的。

從地方財(cái)政結(jié)構(gòu)上看，近來(lái)呼聲最高的莫過(guò)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的不斷膨脹，形成“土地財(cái)政”現(xiàn)象。房產(chǎn)稅改革的目標(biāo)之一便是規(guī)范地方通過(guò)土地取得收入的行為，降低地方財(cái)政對(duì)土地出讓金的依賴。雖然2011 年上海市土地出讓收入較2010 年減少了452 億，但卻是建立在2010年比2009 年翻了3 番的基礎(chǔ)上，土地出讓收入的回落具有必然性，難以說(shuō)明房產(chǎn)稅改革在降低地方“土地財(cái)政”上的作用。另外，2009 至2011 年，重慶市土地出讓金連續(xù)上漲，2010 年與2011年的增長(zhǎng)率分別為109.65%和47.21%?？梢?jiàn)，重慶房產(chǎn)稅改革難以撼動(dòng)財(cái)政對(duì)土地出讓金的依賴。從這一角度上看，沒(méi)有直接證據(jù)表明兩地房產(chǎn)稅改革在調(diào)節(jié)地方財(cái)稅結(jié)構(gòu)上具有明顯的積極作用。

表2 2008—2011 年上海市住房均價(jià)同比增長(zhǎng)率及土地出讓金收入

表 3 2008—2011 年重慶市住房均價(jià)同比增長(zhǎng)率及土地出讓金收入

三、房產(chǎn)稅深入改革的必要性

上海、重慶兩市房產(chǎn)稅改革雖然仍欠缺調(diào)控力度，但在抑制房?jī)r(jià)上已初見(jiàn)成效，否定了“房產(chǎn)稅不能調(diào)控房?jī)r(jià)”的論點(diǎn)。然而，調(diào)控房?jī)r(jià)應(yīng)只是房產(chǎn)稅改革的階段性目標(biāo)，完善房地產(chǎn)稅制，為地方政府創(chuàng)造穩(wěn)定、豐富的稅源，使之?dāng)[脫“土地財(cái)政”的依賴，才是長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，并且符合國(guó)際發(fā)展規(guī)律。

（一）當(dāng)前房產(chǎn)稅改革的必要性

目前，我國(guó)深入房產(chǎn)稅改革，特別是在房?jī)r(jià)畸高的城市深入改革，非常必要。

1.大城市房地產(chǎn)市場(chǎng)存在泡沫

2011 年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭平均每戶就業(yè)人口為1.48 人，平均每人全部年收入為23979.20元，即每戶平均年收入為35489.22 元，按當(dāng)年美元對(duì)人民幣平均匯率6.4588 計(jì)算，每戶平均年收入為5494.71 美元。統(tǒng)計(jì)顯示家庭收入水平在4000—5999 美元的12 個(gè)樣本國(guó)家中，住房市場(chǎng)價(jià)格的平均數(shù)與家庭平均年收入之比的均值為5.4，即平均一套住房的價(jià)格是一個(gè)家庭年收入的5.4 倍。1998 年住房改革以來(lái)，我國(guó)房?jī)r(jià)收入比最高值為10.8 倍，最低值為7.9 倍；14 年均值為9.15 倍，2011 年這一比值降至8.0。但這一比例仍遠(yuǎn)高于其他相同收入國(guó)家的平均水平，高于房?jī)r(jià)收入比“4至6 倍”的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，說(shuō)明我國(guó)房?jī)r(jià)已超出居民負(fù)擔(dān)能力。但由于我國(guó)人均年收入增長(zhǎng)速度高于房?jī)r(jià)年均增長(zhǎng)速度，目前全國(guó)城鎮(zhèn)新建商品房的銷售均價(jià)是有收入水平支撐的，房?jī)r(jià)總體水平雖然偏高，但尚處于合理范圍之內(nèi)，而無(wú)法得出目前全國(guó)城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)存在全局性泡沫的結(jié)論。①鄧郁松：《如何判斷房?jī)r(jià)的合理水平》，http://www.rmlt.com.cn/ News/201206/201206261902215069.html,2012-06-26。

雖然全國(guó)房?jī)r(jià)水平尚處于合理水平，但由于房地產(chǎn)市場(chǎng)是典型的區(qū)域性市場(chǎng)，而我國(guó)地區(qū)、行業(yè)、城鄉(xiāng)發(fā)展都存在明顯的不均等，進(jìn)一步研究表明，北京、上海等地的房?jī)r(jià)收入比顯著高于合理水平，房地產(chǎn)泡沫明顯。35 個(gè)大中型城市的商品房平均銷售價(jià)格為7618 元/平方米，超萬(wàn)元的就有北京、上海、杭州、寧波、福州、廈門、廣州、深圳等8 個(gè)城市，其中深圳房?jī)r(jià)最高，達(dá)21350 元/平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)商品房平均銷售價(jià)格5357 元/平方米①資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2012）》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2013 年版。的水平。

以北京、上海為例，房?jī)r(jià)收入比已嚴(yán)重超過(guò)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)水平。從北京來(lái)看，2001—2006 年房?jī)r(jià)收入比均值為11.88 倍，2007—2011 年均值為18.11 倍，顯著高于前6 年平均水平，且2010 年這一指標(biāo)達(dá)到2000 年以來(lái)最高水平21 倍（見(jiàn)圖2）。就上海而言，2001—2008 年房?jī)r(jià)收入比均值為10.68 倍，2009—2011 年均值為14.43 倍，明顯高于以往水平。可見(jiàn)，北京、上海等地房?jī)r(jià)收入比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，且嚴(yán)重超過(guò)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，存在房地產(chǎn)泡沫（見(jiàn)圖3）。

圖2 2000 ～2011 年北京新建商品住宅銷售均價(jià)與房?jī)r(jià)收入比

圖3 2001 ～2011 年上海市新建商品住宅銷售均價(jià)與房?jī)r(jià)收入比

2.大中型城市住房剛性需求、改善性需求及投資投機(jī)性需求推高房?jī)r(jià)

城鎮(zhèn)化率、人口增長(zhǎng)及家庭結(jié)構(gòu)是住房剛性需求的幾個(gè)重要因素。2011 年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口共有6.91 億人，首次超過(guò)農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27%，比2010 年增加了近3000 萬(wàn)人。根據(jù)社科院人口所蔡昉的研究，②蔡昉：《被世界關(guān)注的中國(guó)農(nóng)民工—論中國(guó)特色的深度城鎮(zhèn)化》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2010 年第2 期。到2030 年我國(guó)總?cè)丝趯⑼Ｖ乖鲩L(zhǎng)，達(dá)到14.04 億的峰值。按“十一五”期末我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的速度推算，估計(jì)2030 年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%，城市人口將達(dá)98792 萬(wàn)人。③REICO 工作室：《未來(lái)20 年我國(guó)城鎮(zhèn)住宅建設(shè)發(fā)展空間》，http://news.dichansina.com.cn,2011-01-25。在此之前，城鎮(zhèn)人口的增加將對(duì)城市住房產(chǎn)生巨的大剛性需求。同時(shí)，由于大量進(jìn)城務(wù)工人員、學(xué)生向北京、上海、廣州等大中型城市的遷移，將增加這些城市的住房需求，房?jī)r(jià)上漲具有必然性。

另外，我國(guó)城鎮(zhèn)家庭人口的結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，家庭結(jié)構(gòu)逐漸小型化，必然對(duì)人均住房面積和住房套數(shù)提出更高要求。2011 年，我國(guó)城鎮(zhèn)人均住房建筑面積32.7 平方米。根據(jù)全國(guó)工商聯(lián)REICO 工作室預(yù)測(cè)，2030 年將增加到43.4 平方米；城鎮(zhèn)住宅存量面積將達(dá)到429 億平方米左右，比2010 年累計(jì)凈增233 億平方米（見(jiàn)圖4）。雖然目前我國(guó)戶均住房套數(shù)在1 左右，但發(fā)達(dá)地區(qū)收入水平較高，出于升學(xué)、工作、休閑度假等需要，人們具有購(gòu)買第2 套甚至第3 套住房的強(qiáng)烈愿望和支付能力。統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)戶均住房套數(shù)2020 年將達(dá)到1.035，2030 將達(dá)到1.05?？梢?jiàn)，富人對(duì)住房的改善性需求將是大中型城市房地產(chǎn)價(jià)格的有力推手。

圖4 2010—2030 年城鎮(zhèn)住宅存量變動(dòng)及人均住宅面積預(yù)測(cè)

北京、上海兩市畸高的房?jī)r(jià)收入比反映出，大中型城市的房?jī)r(jià)除了由剛性需求和改善性需求決定外，還顯現(xiàn)出了潛在的投資投機(jī)性需求。房地產(chǎn)作為可保值、增值的固定資產(chǎn)，除了其居住、休閑的基本功能以外，越來(lái)越多的人將其作為一種投資工具，“炒房生財(cái)”。根據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)白彥鋒（2012）的研究，目前許多一線城市的住房供給基本可滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?，但房?jī)r(jià)仍持續(xù)飆升，更大程度上就是取決于投資投機(jī)需求的膨脹。①白彥鋒：《房產(chǎn)稅未來(lái)能成為我國(guó)地方財(cái)政收入的可靠來(lái)源嗎》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》，2012 年第5 期。當(dāng)房地產(chǎn)投機(jī)造成房?jī)r(jià)虛高，失去了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入水平提高的支撐，形成房地產(chǎn)泡沫時(shí)，將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生威脅。

（二）長(zhǎng)期改革必要性

1.地方政府財(cái)政支出缺口擴(kuò)大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增加，急需新稅源

自1994 年分稅制改革以來(lái)，中央與地方財(cái)政收入的比例基本上保持在55:45 的水平上，但是支出比例由1994 年的30:70，上升至2011 年的20:80。也就是說(shuō)，到2011 年，地方財(cái)政收入占全國(guó)總收入的50.6%，卻承擔(dān)著84.9%的支出責(zé)任，地方財(cái)政赤字達(dá)4 萬(wàn)億?？梢?jiàn)，地方財(cái)政支出缺口不斷擴(kuò)大，地方財(cái)政承擔(dān)巨大壓力。

表 4 2007—2011 年我國(guó)地方政府財(cái)政收入與支出 （單位：億元）

為籌措發(fā)展資金，地方財(cái)政將土地、舉債作為融資重要手段。針對(duì)土地出讓金，前文已述及2010 年占地方財(cái)政收入的比例達(dá)24.34%，將近四分之一。高額的土地出讓金不僅使地方過(guò)于依賴“土地財(cái)政”，造成不合理的財(cái)政結(jié)構(gòu)，且違規(guī)批地用地、土地出讓收入管理不嚴(yán)等問(wèn)題更為突出。審計(jì)署在第十一屆全國(guó)人大上發(fā)表的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2011 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出：2009—2010 年，審計(jì)重點(diǎn)抽查的24 個(gè)市縣中，有14 個(gè)未批先用、以租代征等違規(guī)用地22.35 萬(wàn)畝，相當(dāng)于相關(guān)地方同期新增建設(shè)用地指標(biāo)的17%；有9 個(gè)違規(guī)協(xié)議出讓或違反招拍掛制度出讓土地9200 多畝，占抽查出讓土地總量的9%；有4 個(gè)2010 年供應(yīng)“三類住房”（保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型普通商品住房）用地未達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。此外，還發(fā)現(xiàn)少征、滯留和違規(guī)使用土地出讓收入等問(wèn)題金額198.41億元，未納入預(yù)算管理的土地出讓收入97.19億元（占同期實(shí)際征繳總額的9%）。

我國(guó)1994 年通過(guò)并實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28 條明確規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，然而地方政府性債務(wù)自1979 年就產(chǎn)生了，至1996 年全國(guó)所有省 級(jí)政府、90.05%的市級(jí)政府和86.54%的縣級(jí)政府都舉借了債務(wù)，且規(guī)模越來(lái)越龐大。截至2010 年底，除54 個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.71 萬(wàn)億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的為6.7 萬(wàn)億元，占62.62%；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的為2.3 萬(wàn)億元，占21.80%；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的為1.6 萬(wàn)億元，占15.58%。①資料來(lái)源：《國(guó)務(wù)院關(guān)于2010 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1121/2011-07/01/content_1662570_4.htm。

由于不納入預(yù)算，地方債管理混亂。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2010 年部分省、市、縣政府及所屬部門中，在國(guó)務(wù)院命令禁止政府擔(dān)保的情況下，違規(guī)為464.75 億元債務(wù)提供擔(dān)保；部分融資平臺(tái)公司違規(guī)取得債務(wù)資金731.53 億元。同時(shí)，債務(wù)規(guī)模過(guò)大，加重了財(cái)政償債負(fù)擔(dān)，存在償債風(fēng)險(xiǎn)。從地區(qū)看，有78 個(gè)市級(jí)和99 個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。而且，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴較大，至2010 年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為2.55 萬(wàn)億元。可見(jiàn)，形成了土地與債務(wù)相互牽連、制約的關(guān)系，地方財(cái)政結(jié)構(gòu)脆弱。

因此，為地方尋找穩(wěn)定、充足的稅源，才能從根本上幫助地方走出發(fā)展困局。國(guó)際上，房產(chǎn)稅作為地方主體稅種的經(jīng)驗(yàn)有很多，并且將房產(chǎn)稅改革作為土地出讓制度改革的突破口是合理的，也是打破土地與地方債之間鏈條的節(jié)點(diǎn)。

2.緩解貧富差距、調(diào)節(jié)收入二次分配的另一財(cái)政手段

繼2000 年官方停止對(duì)外發(fā)布基尼系數(shù)后，2011 年年末國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在《中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告（2011）》中指出，“2010 年基尼系數(shù)略高于2000 年的0.412，實(shí)現(xiàn)程度為79.8%”，再次將視線拉回到這一指標(biāo)上。2012 年12 月9 日，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心發(fā)布報(bào)告稱，2010 年中國(guó)家庭收入的基尼系數(shù)為0.61，城鎮(zhèn)家庭內(nèi)部的基尼系數(shù)為0.56，農(nóng)村家庭內(nèi)部的基尼系數(shù)為0.60；我國(guó)東部地區(qū)基尼系數(shù)為0.59，中部地區(qū)為0.57，西部地區(qū)為0.55。②西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心：《中國(guó)家庭金融調(diào)查報(bào)告》，成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2012 年版。可見(jiàn)，我國(guó)無(wú)論從全國(guó)、城鄉(xiāng)來(lái)看，還是從地區(qū)來(lái)看，都存在明顯的貧富差距。

為調(diào)節(jié)貧富差距、緩解社會(huì)矛盾，財(cái)政部門加大了轉(zhuǎn)移支付力度、進(jìn)行了個(gè)人所得稅改革、開(kāi)啟了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等。房地產(chǎn)作為保值、升值能力強(qiáng)的資產(chǎn)，其投資作用越來(lái)越凸顯。房產(chǎn)稅作為房地產(chǎn)的保有成本，改革房產(chǎn)稅無(wú)疑將促使投資者增加投資成本，起到調(diào)節(jié)收入二次分配的作用，也是縮小貧富差距的又一財(cái)政手段。

四、房產(chǎn)稅進(jìn)一步改革的實(shí)施建議

（一）擴(kuò)大稅基，提高稅率

上海、重慶兩市的改革試點(diǎn)表明，稅基過(guò)窄、稅率過(guò)低是房產(chǎn)稅稅收總量不足、影響力小的主要原因。逐漸將房產(chǎn)稅稅基擴(kuò)大到所有房屋，采用累進(jìn)稅率，并提高第一檔稅率，是增加房產(chǎn)稅總量的唯一辦法。

（二）允許制定地方性房產(chǎn)稅征稅規(guī)定

房地產(chǎn)是典型的區(qū)域性市場(chǎng)，其供求關(guān)系受到地區(qū)資源稟賦的限制。由于我國(guó)東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，房地產(chǎn)價(jià)值、人均收入水平等影響房產(chǎn)稅稅負(fù)的指標(biāo)差別較大，對(duì)房產(chǎn)稅免征額、優(yōu)惠辦法等的制定，不適宜全國(guó)一刀切。另外，由于房產(chǎn)稅屬于地方性稅種，稅基固定，地方政府對(duì)自身經(jīng)濟(jì)水平、人民支付能力和房地產(chǎn)市場(chǎng)情況更為了解，應(yīng)給予地方政府更大的自主權(quán)。因此，房產(chǎn)稅應(yīng)采用基本制度與地方性規(guī)定相結(jié)合的形式，中央制定房產(chǎn)稅的全國(guó)性基本制度，允許地方在此基礎(chǔ)上制定地方性附加制度。這樣一來(lái)，既可適應(yīng)我國(guó)地區(qū)發(fā)展不均衡的特點(diǎn)，也可令地方政府在中央規(guī)定的框架內(nèi)因地制宜，充分利用房產(chǎn)稅籌集財(cái)政資金，同時(shí)發(fā)揮房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)功能。

（三）建設(shè)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，解決技術(shù)難題

房產(chǎn)稅征收的主要難點(diǎn)在于其稅率和稅基都要由政府來(lái)確定，而由于通貨膨脹、房產(chǎn)周邊配套設(shè)施的完善等，房產(chǎn)價(jià)值是不斷變化的，如何動(dòng)態(tài)評(píng)估房產(chǎn)價(jià)值成為房產(chǎn)稅改革中的主要技術(shù)難題，同時(shí)也是解決房產(chǎn)稅公平征收的重點(diǎn)內(nèi)容。

目前，要對(duì)房產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估，財(cái)稅部門自身所掌握的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，例如土地登記、房屋登記等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，財(cái)稅部門便無(wú)法掌握。可見(jiàn)，建立統(tǒng)一的部門數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，采用“大數(shù)據(jù)”管理模式，是房產(chǎn)稅改革的關(guān)鍵。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，數(shù)據(jù)共享不僅是房產(chǎn)稅的改革訴求，更是未來(lái)更準(zhǔn)確評(píng)估我國(guó)經(jīng)濟(jì)、民生、資源環(huán)境的需要，是建設(shè)透明政府、促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督的有效途徑。

（四）其他配套改革

除了創(chuàng)收、優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)以外，房產(chǎn)稅改革的另一個(gè)目標(biāo)應(yīng)是規(guī)范地方政府的土地管理。要提高房產(chǎn)稅收入，同時(shí)要考慮人民負(fù)擔(dān)能力，就必須捋順從土地出讓、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、銷售到存量房轉(zhuǎn)讓整個(gè)環(huán)節(jié)中與房地產(chǎn)有關(guān)的稅費(fèi)征收，特別是針對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目的精簡(jiǎn)、規(guī)范和制約。這些收費(fèi)，特別是土地出讓金，增加了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的建造成本，也是房?jī)r(jià)難以下降的原因之一。只有簡(jiǎn)化收費(fèi)，將收入來(lái)源轉(zhuǎn)移到有預(yù)算約束的稅收上，才能提高房產(chǎn)稅總量，發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用。

[1]財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組.我國(guó)房產(chǎn)稅稅制改革研究[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2002,(6).

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