劉訓(xùn)智

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

我國民族地區(qū)農(nóng)地污染防治法律問題研究
——以廣西恭城瑤族自治縣為例

劉訓(xùn)智

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

隨著我國民族地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，耕種過程中大量使用農(nóng)藥化肥以及人口日益增長所帶來的影響，農(nóng)業(yè)用地（以下簡稱農(nóng)地）的污染問題日益突出。全國生態(tài)農(nóng)業(yè)示范縣——廣西恭城瑤族自治縣（以下簡稱廣西恭城縣）也出現(xiàn)了農(nóng)地污染問題。民族地區(qū)的農(nóng)地污染防治問題值得重視和關(guān)注，除了技術(shù)性治理之外，完善相關(guān)法律體系是防治農(nóng)地污染的制度保障。該文從農(nóng)地污染防治的法律規(guī)制入手，以廣西恭城縣為例，探索民族地區(qū)農(nóng)地污染防治法律體系的完善。

農(nóng)地污染；環(huán)境保護(hù)；法律保護(hù)；自治法規(guī)

農(nóng)地是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵之一在于保護(hù)農(nóng)用土壤，防治土壤污染[1]。防治農(nóng)地污染是保持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境平衡、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。除了運(yùn)用農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)進(jìn)行防治之外，還應(yīng)當(dāng)通過完善相關(guān)法律法規(guī)提供制度保障。

一、我國農(nóng)地污染防治的立法現(xiàn)狀

現(xiàn)階段我國關(guān)于農(nóng)地污染防治的政策和法律法規(guī)包括中央的相關(guān)政策文件和資源環(huán)境方面的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及自治法規(guī)（地方性法規(guī)）等，這些政策和法律法規(guī)構(gòu)成了全國農(nóng)地污染防治的制度體系，在實踐中發(fā)揮了一定的作用，但是依然存在不少問題。

（一）相關(guān)政策和立法成果

我國目前關(guān)于年度污染防治的立法成果主要有國家和地方兩個層面，國家立法是整個農(nóng)地污染防治法律體系的基本框架，地方立法則是該體系中的組成單元。

1.國家立法層面

到目前為止，我國防治農(nóng)地污染的規(guī)定主要是各級政府的紅頭文件和相關(guān)的宏觀政策，如2008年10月，中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定中要求：按照生態(tài)文明的要求，發(fā)展節(jié)約型農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)[2]。目前只有5部法律、法規(guī)、條例有明確關(guān)于土壤污染防治的法律規(guī)定，具體包括《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》[3]。在其他一些農(nóng)業(yè)法規(guī)中也有相關(guān)條文。在這些法律法規(guī)中，我國現(xiàn)行的《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等都對保護(hù)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境規(guī)定了相應(yīng)的保障機(jī)制；《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《危險化學(xué)品安全管理條例》等也對土壤污染的防治具有一定的作用。從法律結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)地污染防治已經(jīng)初步具備了一個法制框架，這個框架是內(nèi)含于農(nóng)業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法、土地管理法等法律法規(guī)的整體格局之中的。換言之，農(nóng)地污染防治法律體系是國家農(nóng)業(yè)立法、環(huán)境立法的交叉區(qū)域，在法制實踐中處于邊緣地帶。

2.地方立法層面

在地方立法層面，新疆、內(nèi)蒙古、廣西等民族自治地方或多民族地區(qū)都制定了自然環(huán)境保護(hù)和農(nóng)地保護(hù)方面的地方性法規(guī)，如《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》、《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》、《青海省海北藏族自治州土地管理條例》、《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》、《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》、《湖南省耕地質(zhì)量管理條例》、《云南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》等。這些地方法規(guī)在農(nóng)地環(huán)境的保護(hù)改善、農(nóng)地污染的預(yù)防治理、農(nóng)地污染防治的監(jiān)督管理等方面積累了一定經(jīng)驗。這些地方立法包括了各地立法機(jī)關(guān)從本地農(nóng)地污染防治的實際需要出發(fā)進(jìn)行的制度安排。從這些法規(guī)來看，地方立法對農(nóng)地污染防治還沒有引起足夠重視，農(nóng)地污染防治依然存在于農(nóng)業(yè)法規(guī)和環(huán)保法規(guī)的罅隙中，只是簡單地作為這些法規(guī)的一個部分而已。

（二）存在的問題

目前我國相關(guān)的法律法規(guī)對民族地區(qū)的農(nóng)地污染防治具有一定的保障作用。但是從以上的情況可以看出，專門的農(nóng)地污染立法在法律體系中還是空白，零散的農(nóng)地污染防治法律法規(guī)使得農(nóng)地污染防治的發(fā)展受到掣肘。而民族地區(qū)基于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求和欠發(fā)達(dá)的實際情況，對農(nóng)地污染的防治還存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.防治農(nóng)地污染的制度缺乏系統(tǒng)性

我國現(xiàn)行的法律體系中，已經(jīng)制定了防治大氣污染、水污染、海洋污染的法律，但是防治土壤污染的法律基本上是一項空白[4]。有關(guān)農(nóng)地污染防治的主要有：《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等。這些法律法規(guī)與民族地區(qū)的地方性法規(guī)或自治法規(guī)共同構(gòu)成了農(nóng)地污染防治的制度體系。但是農(nóng)地污染防治的法律體系是分散規(guī)定在農(nóng)業(yè)法律體系和環(huán)境保護(hù)法律體系之中的，缺少制度保障。

2.防治農(nóng)地污染的執(zhí)法效率低下

在我國現(xiàn)行的農(nóng)地污染防治執(zhí)法體系中，一直存在著多頭執(zhí)法的現(xiàn)象，在農(nóng)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，各部門之間的職責(zé)不夠明確、執(zhí)法交叉沖突的現(xiàn)象屢見不鮮，農(nóng)業(yè)主管部門與環(huán)境保護(hù)部門之間及其內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清、關(guān)系不順。在農(nóng)地污染防治上更是如此。由于農(nóng)地污染問題是由多方面原因造成的，而防治措施則是單方面實行的，這對防治農(nóng)地污染來說是低效的。另一方面，執(zhí)法人員的素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法隊伍的整體水平有待提高。

3.缺少防治農(nóng)地污染的預(yù)防措施

農(nóng)地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)重在預(yù)防污染，有效的預(yù)防措施可以降低農(nóng)地污染的幾率，減少技術(shù)治理方面的投入。雖然我國《環(huán)境保護(hù)法》提出了土地環(huán)境保護(hù)的要求，但是如何保護(hù)、未予保護(hù)的后果如何、如何防止破壞性后果的發(fā)生等都沒有明確規(guī)定，而在其他相關(guān)的法律規(guī)范中也沒有具體落實防治污染的預(yù)警機(jī)制[5]。

4.對已經(jīng)被污染的農(nóng)地缺乏有效的治理與監(jiān)督機(jī)制

在農(nóng)業(yè)活動中，一旦出現(xiàn)農(nóng)地被污染的情況就必須及時進(jìn)行治理，否則將對農(nóng)地造成毀滅性影響。但是我國目前關(guān)于防治農(nóng)地污染的法律條文中一般只規(guī)定對農(nóng)地造成污染和破壞的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任，但沒有明確對被污染和被破壞的農(nóng)地沒有進(jìn)行及時有效治理而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任。而且沒有確立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，無法形成有效制約。因此，導(dǎo)致一些有關(guān)防治農(nóng)地污染的法律法規(guī)的規(guī)定在很大程度上無法發(fā)揮實效。

5.防治農(nóng)地污染的法律責(zé)任不夠明確

我國現(xiàn)行環(huán)境法上的法律責(zé)任框架主要包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，這些責(zé)任設(shè)置基本涵蓋了整個環(huán)境保護(hù)的責(zé)任體系。但是，對于防治農(nóng)地污染的需要，這樣的法律責(zé)任框架是不全面的。主要是對農(nóng)地的生態(tài)環(huán)境價值沒有評估，現(xiàn)有懲罰機(jī)制不足以對污染農(nóng)地的行為起到遏制作用；行政責(zé)任是在原有的框架上進(jìn)行操作的，許多規(guī)范過于模糊，處罰極易流于形式；刑事責(zé)任中關(guān)于各種污染農(nóng)地的行為和政府防治農(nóng)地污染失職、瀆職行為的罪名設(shè)置較少，處罰力度過輕。

二、廣西恭城縣農(nóng)地污染概況及成因

廣西恭城縣是全國生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)示范基地，在生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)過程中形成了三位一體的模式。據(jù)統(tǒng)計，全縣6.3萬座沼氣池年可節(jié)柴16.4萬多噸，相當(dāng)于少砍伐森林5.46萬畝，森林覆蓋率從1984年的47%上升到現(xiàn)在的80.09%，水土流失得到有效控制[6]。目前，恭城縣的生態(tài)農(nóng)業(yè)取得了階段性的重大突破和實踐成果，得到聯(lián)合國的高度評價，還先后榮獲多項國家獎勵，成為全國生態(tài)農(nóng)業(yè)的典型。但是隨著人口的增多、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程導(dǎo)致農(nóng)地污染問題出現(xiàn)，這些問題亟待解決，同時解決這些問題可為生態(tài)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供保障。

（一）恭城縣農(nóng)地污染的現(xiàn)狀

恭城縣出現(xiàn)的農(nóng)地污染主要表現(xiàn)在地表污染和深層污染這兩個方面。

1.地表污染

在恭城縣的農(nóng)地污染中，地表污染最普遍，也是最常見的，主要是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用農(nóng)藥化肥以及生活垃圾和污水的排放對農(nóng)地造成淺層次的污染。隨著恭城縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的發(fā)展，特別是水果種植業(yè)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，需要大量農(nóng)藥化肥來種植和防治病蟲害，農(nóng)藥化肥的污染也就隨之而來。人口的增長使生活垃圾和污水排放增加，但是農(nóng)村缺少相應(yīng)的處理設(shè)施，垃圾和污水一般都是直接排入農(nóng)地或溝渠，在一定程度上造成對農(nóng)地的污染。該縣一些農(nóng)戶一直用煤作為能源，煤燃燒后的煤灰一般都是用來混合農(nóng)家肥。長期施用含有煤灰的農(nóng)家肥，會降低畜肥的營養(yǎng)成分，造成土壤嚴(yán)重砂化。該縣的畜牧養(yǎng)殖業(yè)也有一定規(guī)模，能生產(chǎn)大量畜牧糞肥。但是這樣的肥料大部分都是未經(jīng)處理的，農(nóng)民將其施用到地里，里面摻雜的有害物質(zhì)都會對土壤造成不同程度的污染，給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來危害。

2.深層污染

農(nóng)地的深層次污染主要是工業(yè)生產(chǎn)排放的工業(yè)廢水、廢棄物，礦區(qū)采礦排放的廢水等造成的污染。近年來，恭城縣引進(jìn)南方水泥、龍星電鋅等一批工業(yè)企業(yè)在該縣建廠生產(chǎn)，以發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。但是目前這些工業(yè)企業(yè)都是征用農(nóng)地進(jìn)行建設(shè)的，生產(chǎn)廠房周邊都是農(nóng)地。這些企業(yè)的污染防治和處理設(shè)施并不完善，導(dǎo)致工業(yè)排放的廢水、廢棄物污染了附近的農(nóng)地。恭城縣分布有錳礦、鉛鋅礦、錫礦、鐵礦等礦產(chǎn)資源，開采礦石排放的廢水一般都是直接流入河流或溝渠之中。這樣的污染源對農(nóng)地的破壞最大，工業(yè)廢水、采礦排除的廢水含有重金屬等污染源滲入底層難以降解，屬于深層污染。另外，農(nóng)藥化肥的使用對農(nóng)地造成地表污染之后，仍然有一部分無法自然凈化，會隨著整個生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)如水循環(huán)一樣進(jìn)入地下形成深層污染。

（二）農(nóng)地污染的主要原因

隨著恭城縣經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，人口不斷增多，水果種植規(guī)模不斷擴(kuò)大，生態(tài)農(nóng)業(yè)的建設(shè)過程中出現(xiàn)了農(nóng)地污染問題，近幾年的柑橘黃龍病就是佐證。該縣的農(nóng)地污染主要源于農(nóng)藥化肥廢棄物的不當(dāng)處理，生活垃圾和污水的不當(dāng)排放，農(nóng)業(yè)和工業(yè)建設(shè)生產(chǎn)中的污染，當(dāng)?shù)鼐用癍h(huán)保意識缺失、政府缺少有效的監(jiān)管措施防治。以下對這些問題進(jìn)行詳細(xì)分析。

1.農(nóng)藥化肥和廢棄物造成的污染

根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展要求，對農(nóng)藥化肥的施用應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)條件和適用技術(shù)。但是恭城縣的農(nóng)民由于相關(guān)技術(shù)和器械不完備，加之缺乏科學(xué)使用農(nóng)藥、化肥的知識，造成農(nóng)藥化肥大量浪費(fèi)并直接污染環(huán)境。另外，一些果農(nóng)缺乏環(huán)境保護(hù)意識，隨意丟棄農(nóng)藥化肥的包裝袋、塑料瓶等，農(nóng)藥化肥的殘余隨農(nóng)業(yè)灌溉用水滲入地下，污染了農(nóng)地。恭城縣每年進(jìn)行水果交易的時候，都會有許多用塑料袋包裝的壞果需要處理。但是當(dāng)?shù)毓r(nóng)一般是將其直接倒入河流或溝渠，這些壞果被塑料袋包裝，很難進(jìn)行自然降解和凈化，往往堵塞河流，不但不利于農(nóng)業(yè)灌溉而且污染河水和農(nóng)地，更為嚴(yán)重的是，這些受污染的河水或溪水最終都會通過水流的循環(huán)渠道進(jìn)入人類的飲用水區(qū)域，從而進(jìn)入生活循環(huán)系統(tǒng)，并得以逐漸積累，危害人類身體健康和生存環(huán)境。另外，恭城縣的人口增長導(dǎo)致該縣生活垃圾和生活污水增多，成為該縣垃圾的主要來源。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的很多生活垃圾都是堆放在農(nóng)田旁邊、河塘里，導(dǎo)致農(nóng)地被污染。城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的建筑垃圾也不斷增多，很多建筑垃圾被丟棄在農(nóng)田附近，其中含有化學(xué)成分的原料就會造成污染。

2.礦產(chǎn)開采和工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)排污造成的污染

恭城縣境內(nèi)分布著豐富的錳、錫、鉛、鋅、鐵等礦產(chǎn)資源，開采礦產(chǎn)是該縣一項重要的經(jīng)濟(jì)來源。目前該縣具有恭城鎮(zhèn)的錳礦區(qū)、栗木鎮(zhèn)的錫礦區(qū)、西嶺鄉(xiāng)的鉛鋅礦區(qū)等礦產(chǎn)開采作業(yè)區(qū)。這些礦產(chǎn)都蘊(yùn)藏在山區(qū)里，采礦作業(yè)區(qū)都建在山上，而山下一般都是耕地，其灌溉用水甚至生活用水的水源都來自山區(qū)。礦區(qū)的排污設(shè)施十分簡陋，許多廢水直接排向河流，污染了農(nóng)地和生活用水。同時，恭城縣大力發(fā)展一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并且引進(jìn)了外來工業(yè)企業(yè)如南方水泥、龍星電鋅等，以解決當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)問題，增加財政收入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)場所都是征用農(nóng)地進(jìn)行建設(shè)的，其排放的工業(yè)廢水等污染物會污染廠房周邊的農(nóng)地。礦產(chǎn)開采和工業(yè)企業(yè)的排污帶來的生態(tài)環(huán)境破壞是最為嚴(yán)重的，也是最難治理的。農(nóng)地一旦被這些污染源污染，其損失難以估量。

3.環(huán)保意識缺失、政府監(jiān)管不力

生態(tài)破壞和環(huán)境污染的一個主要因素就是許多農(nóng)民缺少環(huán)保意識。在渴望提高經(jīng)濟(jì)收入和環(huán)境意識不足的雙重壓力下，農(nóng)民為了提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，就會大量使用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等，至于是否會造成環(huán)境污染則缺乏必要的認(rèn)識。恭城縣的生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)解決了農(nóng)村能源問題，但沼氣建設(shè)不是萬能的，農(nóng)藥化肥污染、人口增長帶來的生活垃圾、污水處理等問題必須采取其他技術(shù)手段予以解決。如今恭城縣的農(nóng)民甚至政府過分依賴沼氣建設(shè)的作用，忽視了在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行垃圾和污水處理的相關(guān)保障機(jī)制和配套設(shè)施的建設(shè)，導(dǎo)致農(nóng)村居民無法及時得到垃圾和污水處理的技術(shù)支持和設(shè)施建設(shè)，造成農(nóng)地污染問題的出現(xiàn)，影響了生態(tài)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。恭城縣政府在提高農(nóng)民收入過程中堅持生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，取得了較好的成果，但是忽視了對農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)地污染的防治工作，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、礦產(chǎn)開采以及工業(yè)發(fā)展的污染防治沒有進(jìn)行有效監(jiān)管，而且沒有完整的法制體系進(jìn)行保障，污染防治工作難以有效展開。

三、廣西恭城縣農(nóng)地污染防治法律體系的完善

目前，提高廣大農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識，并制定自治法規(guī)保障恭城縣生態(tài)農(nóng)業(yè)，構(gòu)建農(nóng)地污染防治工作的自治法規(guī)體系，是有效防治農(nóng)地污染，實現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項重要任務(wù)。

（一）提高農(nóng)民生態(tài)保護(hù)意識

現(xiàn)階段農(nóng)民的意識里只注意到農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)資源而忽視了環(huán)境保護(hù)，必須在農(nóng)民的思想觀念中灌輸農(nóng)業(yè)環(huán)保意識。要做到這一點，應(yīng)該培養(yǎng)農(nóng)民的生態(tài)道德，提高農(nóng)民的環(huán)保意識。農(nóng)民生態(tài)道德是指其在生活生產(chǎn)中樹立起來的尊重自然、自覺建設(shè)和改善生態(tài)環(huán)境，與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展、共存共榮的道德觀念[7]。恭城縣作為少數(shù)民族自治地方，當(dāng)?shù)馗髅褡宥加嘘P(guān)于保護(hù)山林、湖泊、河流的習(xí)慣法，具有環(huán)境保護(hù)的法文化內(nèi)涵，雖然很多帶有自然崇拜的迷信色彩，但這對保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境起到了重要作用，也是該縣生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要文化支撐。因此，要加強(qiáng)農(nóng)民的生態(tài)道德培育，引導(dǎo)農(nóng)民樹立對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識，形成適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的生態(tài)道德價值觀，貫徹落實環(huán)保政策和法律法規(guī)。提高農(nóng)民對農(nóng)地污染防治的思想認(rèn)識，增進(jìn)農(nóng)民的生態(tài)道德和環(huán)境保護(hù)意識，有利于農(nóng)地污染防治法律法規(guī)的實施和執(zhí)行，只有處于農(nóng)地污染防治第一線的農(nóng)民認(rèn)真貫徹執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，才能及時有效地防治農(nóng)地污染。

（二）制定相關(guān)單行條例保障生態(tài)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

目前，恭城縣防治農(nóng)地污染、保證生態(tài)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要任務(wù)是通過制定單行條例把生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展成果以自治法規(guī)的形式鞏固下來，形成防治農(nóng)地污染和環(huán)境污染的長效機(jī)制，為合理開發(fā)利用農(nóng)業(yè)自然資源，保障人體健康和農(nóng)、畜、水產(chǎn)品質(zhì)量，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供有力的法制保障。恭城縣是我國的民族自治地方，縣人大具有《憲法》和《民族區(qū)域自治法》賦予的自治立法權(quán)。在解決有關(guān)農(nóng)地污染的問題上，應(yīng)當(dāng)充分行使民族自治地方立法權(quán)，發(fā)揮自治法規(guī)解決本地方實際問題的地緣優(yōu)勢，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)制定單行條例?？梢钥紤]制定一部《恭城瑤族自治縣農(nóng)地污染防治條例》，對居民生活垃圾、生活污水、農(nóng)業(yè)廢棄物、農(nóng)藥化肥殘余、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排污等可能造成農(nóng)地污染的各種垃圾、污水的處理做出明確規(guī)定，關(guān)鍵是以自治法規(guī)的形式把相關(guān)部門防治農(nóng)地環(huán)境污染的職責(zé)明確下來，規(guī)定相關(guān)的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。并將當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)自然環(huán)境的習(xí)慣法中合理的成分納入制定法的范疇，這樣可以更好地調(diào)整農(nóng)地污染防治過程中的法律關(guān)系，有利于該縣農(nóng)地污染防治法規(guī)體系的構(gòu)建和完善，也有助于生態(tài)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)法制宣傳、貫徹實施相關(guān)法律法規(guī)

民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)法律意識的提高需要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的法律宣傳。自治法規(guī)的有效實施在于人的主觀能動性，恭城縣政府以及有關(guān)部門應(yīng)該加大普法宣傳力度，積極引導(dǎo)農(nóng)民遵循生態(tài)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，自覺遵守相關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)真對待農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的農(nóng)地污染、農(nóng)業(yè)污染源問題，配合有關(guān)部門對農(nóng)地污染進(jìn)行科學(xué)、及時的防治，實現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，為全國農(nóng)地污染防治提供實踐經(jīng)驗。要加大農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力度以及環(huán)保法規(guī)的宣傳和執(zhí)行力度，包括加大執(zhí)法頻次和處罰力度，恭城縣雖然是生態(tài)農(nóng)業(yè)的典型示范基地，但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞，而農(nóng)地污染防治法律制度的不健全無法有效保障農(nóng)地污染防治工作的順利開展；另外還要將環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管與建設(shè)項目審批結(jié)合起來，對違法排污的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)堅決整頓、關(guān)停，遏制農(nóng)地污染的發(fā)展；同時應(yīng)該擴(kuò)大民眾的參與。廣大民眾是防治農(nóng)地污染，保障生態(tài)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主力軍，應(yīng)當(dāng)堅持從群眾中來、到群眾中去的方針政策，依法保障民眾的參與權(quán)和環(huán)境權(quán)，在農(nóng)地污染防治的公共事務(wù)中應(yīng)當(dāng)保障各方主體的共同參與、平等協(xié)商，促進(jìn)利益關(guān)系的和諧，為農(nóng)地污染的防治和生態(tài)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)農(nóng)地污染防治的行政監(jiān)管

對農(nóng)地的生態(tài)保護(hù)和污染防治主要依靠行政執(zhí)法層面的監(jiān)督管理，在農(nóng)地污染防治的執(zhí)法層面，具有行政監(jiān)管執(zhí)法權(quán)的部門有很多。根據(jù)《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》及現(xiàn)行各環(huán)境單行法的規(guī)定，環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要有：國務(wù)院和地方各級人民政府、國家環(huán)境保護(hù)總局、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部及國務(wù)院其他具有環(huán)境資源監(jiān)督管理權(quán)的部門如交通、衛(wèi)生、氣象、旅游等部門[8]。我國在農(nóng)地污染防治方面存在交叉執(zhí)法、多頭監(jiān)管的現(xiàn)象。有學(xué)者認(rèn)為這是由于我國環(huán)境管理體制立法缺乏一部完整統(tǒng)一的“環(huán)境行政組織法”，立法形式失之散亂，立法內(nèi)容失之粗疏，立法授權(quán)不盡科學(xué)所致[9]。這樣的執(zhí)法體系不利于農(nóng)地污染防治工作的有效開展，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以環(huán)保行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管，其他有關(guān)主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對農(nóng)地污染防治實施相應(yīng)監(jiān)管的執(zhí)法體制，同時突出農(nóng)業(yè)行政主管部門對農(nóng)地污染防治的職責(zé)和權(quán)限。具體權(quán)限分工為：農(nóng)業(yè)行政主管部門制定農(nóng)地污染防治規(guī)劃，組織開展高效低毒、低殘留或無殘留的農(nóng)藥化肥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的引進(jìn)和使用；環(huán)保部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門對農(nóng)地污染進(jìn)行定期監(jiān)測和檢查；企業(yè)排污造成農(nóng)地污染的，農(nóng)業(yè)行政主管部門和環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)報請本級人民政府采取防治措施，限期內(nèi)不能達(dá)標(biāo)的，建議當(dāng)?shù)厝嗣裾P(guān)停；對于造成農(nóng)地污染的責(zé)任人，由環(huán)保部門進(jìn)行處罰。政府應(yīng)當(dāng)做好農(nóng)地污染防治監(jiān)管的協(xié)調(diào)工作，避免推諉扯皮等情況出現(xiàn)。另外，必須對農(nóng)地污染防治的執(zhí)法部門出現(xiàn)的失職、瀆職等違法行為做出規(guī)制，防止執(zhí)法人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，影響農(nóng)地污染防治工作的進(jìn)行。

農(nóng)地污染的局域性特點強(qiáng)，治理難度高，修復(fù)成本大，對依靠土地為生的農(nóng)民的損害更是根本的、致命的。農(nóng)地一旦被污染將會影響耕作質(zhì)量造成直接經(jīng)濟(jì)損失，并造成有害物質(zhì)在農(nóng)作物中累積，通過食物鏈進(jìn)入人體，引發(fā)各種疾病，最終影響食品安全，危害人體健康。目前全國受污染的耕地多數(shù)集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)相對較少，而且時間不長，若及時治理將可以有效遏制農(nóng)地污染的蔓延。所以，我們應(yīng)當(dāng)高度重視民族地區(qū)的農(nóng)地污染問題，國家應(yīng)當(dāng)加大對民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)投入，保證民族地區(qū)防治農(nóng)地污染的政策、資金和技術(shù)支持，并且加快國家農(nóng)地污染防治的相關(guān)立法，完善農(nóng)地污染防治法律體系，為全國農(nóng)地污染防治工作提供制度保障。民族自治地方也應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身實際情況制定農(nóng)地污染防治方面的自治法規(guī)，配合國家立法，形成具有地方特色和防治實效的農(nóng)地污染防治法規(guī)體系，為防治農(nóng)地污染、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境提供相應(yīng)的法律機(jī)制和制度平臺。

[1]曹明德，趙爽.略論我國農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治立法的現(xiàn)狀、問題與進(jìn)路[A]//環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會——2007年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集.2007:761.

[2]中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[EB/OL].[2008.10.19].http://www.xinhuanet.com.

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[4]周珂.環(huán)境法學(xué)研究[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2008: 283.

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Analysis of Laws of Preventing and Removing Farm land Pollution in the Ethnic M inority Areas of Our Country——taking theCaseofGongcheng Yao AutonomousCounty ofGuangxi

Liu Xunzhi
(School of Law,Zhongnan University of Econom ics and Law,Wuhan430073,China)

With the agricultural development in the ethnicminority areas of our country,a lot of pesticides and chemical fertilizers during cultivation and the influence of population growthmake pollution of agricultural land(i.e.farmland)become increasingly worse.Our country’s demonstration county of ecological agriculture,Gongcheng Yao Autonomous County of Guangxi(hereinafter called Guangxi’s Gongcheng County),also suffers from farm land pollution,to which much attention should be paid.Farm land pollution in ethnic minority areas should be controlled technologically.Besides,to perfect relevant law system is a systematic assurance for preventing and removing the pollution.From the perspective of laws and regulations,taking the case of Guangxi’s Gongcheng County,this papermakes an analysis of how to perfect the law system to prevent and remove farm land pollution in the ethnicminority areas of our country.

farmland pollution;environment protection;legal protection;autonomous laws and regulations

D922.32

A

1673-8535(2013)02-0051-07

劉訓(xùn)智（1983-），男，瑤族，廣西桂林人，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向:民商法。

（責(zé)任編輯：覃華巧）

2013-01-06