楊錦炎

（北京市社會科學(xué)院社會治安綜合治理研究所，北京 100101）

論社會管理創(chuàng)新的動力
——基于北京市東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理模式的個案分析

楊錦炎

（北京市社會科學(xué)院社會治安綜合治理研究所，北京 100101）

對社會管理創(chuàng)新動力的研究有利于找準(zhǔn)社會管理創(chuàng)新的發(fā)力點。北京市東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理創(chuàng)新的個案，為我們揭示了政府主導(dǎo)模式下社會管理創(chuàng)新的動力結(jié)構(gòu)。由于對市場動力、社會動力的忽視，未能形成政府、市場、社會之間的互動，網(wǎng)格化社會管理模式未能達(dá)到合作共治的良好狀態(tài)。社會管理創(chuàng)新的動力結(jié)構(gòu)還需要進一步優(yōu)化。

社會管理；網(wǎng)格化模式；動力

社會管理創(chuàng)新的動力在哪里？這是在當(dāng)下轟轟烈烈的社會管理創(chuàng)新大潮中，必須冷靜思考的一個問題。因為改革的經(jīng)驗告訴我們，隨著改革的不斷深入，解決深層次問題困難的增加，往往會出現(xiàn)改革動力衰減、進展緩慢的狀況。研究我國社會管理創(chuàng)新的動力結(jié)構(gòu)，分析當(dāng)前社會管理創(chuàng)新的動力特點，依循我國社會管理創(chuàng)新的動力體系，挖掘新的、持續(xù)的社會管理創(chuàng)新動力泉源，把社會管理創(chuàng)新推向深入具有重要的理論和實踐意義。

北京市東城區(qū)“網(wǎng)格化”社會服務(wù)管理模式是近年來廣受關(guān)注的社會管理創(chuàng)新模式，具有一定代表性。本文將以該模式為個案，對社會管理創(chuàng)新的動力進行研究和考察，探究其動力體系，并對其動力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提出看法，以求教于方家。

一 北京市東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理模式的基本做法

東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理模式，是北京市落實中央關(guān)于社會管理創(chuàng)新決策而確定的3個市級社會管理創(chuàng)新試點之一，其任務(wù)是為北京的社會管理創(chuàng)新積累經(jīng)驗。北京市及東城區(qū)的黨委政府都十分重視該試點，投入大量人力物力，在東城區(qū)2004年創(chuàng)建的萬米單元網(wǎng)格管理法和城市部件網(wǎng)格管理法的基礎(chǔ)上，探索網(wǎng)格化社會管理新模式。

該模式以確立“精細(xì)化管理、人性化服務(wù)、規(guī)范化運行、信息化支撐”網(wǎng)格化社會服務(wù)管理為目標(biāo)，將現(xiàn)代化信息技術(shù)與傳統(tǒng)管理方法融合兼用，將社會大眾的力量與專業(yè)組織的力量協(xié)調(diào)整合，力爭建立一個天上有云（云計算中心）、地上有格（社會管理網(wǎng)格）、中間有網(wǎng)（互聯(lián)網(wǎng)）的新型社會服務(wù)管理信息化支撐體系[1]。

在試點工作中，東城區(qū)堅持“區(qū)委政府領(lǐng)導(dǎo)、街道牽頭統(tǒng)管、各方履行職責(zé)、社區(qū)落地解決、網(wǎng)格無縫銜接、信息聯(lián)通共享”的原則，構(gòu)建了“三級平臺、四級管理”的網(wǎng)格化社會服務(wù)管理框架體系?！叭壠脚_”是指區(qū)級社會服務(wù)管理綜合指揮中心、街道社會服務(wù)管理綜合指揮分中心、社區(qū)社會服務(wù)管理綜合工作站，為社會管理提供信息、技術(shù)、人力等支撐；“四級管理”是指區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格四級管理體系，推進社會管理工作的具體落實。

東城區(qū)網(wǎng)格化社會服務(wù)管理的工作主要圍繞社會管理、社會服務(wù)和社會參與三條主線開展。網(wǎng)格化社會管理主要包括網(wǎng)格化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集和日常更新、社會事件管理、社情民意的了解分析等。網(wǎng)格化社會服務(wù)主要包括商業(yè)便民服務(wù)、社區(qū)為老服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、居民辦事服務(wù)等。網(wǎng)格化社會參與主要是通過居民議事大廳、民情博客、互動微博等技術(shù)手段，建立政府和社會公眾間的信息溝通渠道，通過渠道發(fā)現(xiàn)問題并及時處置，實現(xiàn)社會公眾可以直接參與到社會管理工作[1]。

網(wǎng)格化的具體推進，遵循了下列幾個步驟：一是健全組織體系。在區(qū)、街、社區(qū)掛牌成立社會服務(wù)管理綜合指揮機構(gòu)。二是細(xì)化網(wǎng)格劃分。一般以社區(qū)為基本單元，每個社區(qū)劃分為2至5個網(wǎng)格。三是配置管理力量。實行網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格助理員、網(wǎng)格警員、網(wǎng)格督導(dǎo)員、網(wǎng)格黨支部書記、網(wǎng)格司法力量和網(wǎng)格消防員七種力量進網(wǎng)格。四是加強信息庫建設(shè)。實現(xiàn)“人進戶、戶進房、房進網(wǎng)格、網(wǎng)格進圖”，通過動態(tài)編碼定義網(wǎng)格運行狀態(tài)，實現(xiàn)對網(wǎng)格工作的動態(tài)化管理。

在具體工作開展上，東城區(qū)提出了“六步閉環(huán)業(yè)務(wù)協(xié)同法”。根據(jù)網(wǎng)格化社會事件管理特點，東城區(qū)將社會管理工作劃分為流動人口、矛盾調(diào)解、矯正幫教、綜合執(zhí)法、治安防控等5大類事項流程。事件涉及5家牽頭單位，29家相關(guān)委辦局。為實現(xiàn)各辦事機構(gòu)在事件流程的協(xié)同，東城區(qū)提出了社會事件“發(fā)現(xiàn)上報—指揮派遣—處置反饋—任務(wù)核查—評價考核—結(jié)單歸檔”的六步閉環(huán)業(yè)務(wù)協(xié)同法。利用信息技術(shù)，將工作流程數(shù)字化，依托信息系統(tǒng)，動態(tài)調(diào)度分配流程任務(wù)，跟蹤流程執(zhí)行情況，實現(xiàn)跨部門、多流程的業(yè)務(wù)高效協(xié)同。

為了促進工作的落實，網(wǎng)格化模式明確了職責(zé)任務(wù)，規(guī)范流程，以強化工作責(zé)任。網(wǎng)格化社會服務(wù)管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是實際運行。為此，分別從街道、社區(qū)、工作網(wǎng)格三個層面，對職責(zé)任務(wù)進行了明確。先后草擬了各層級工作職責(zé)、四種類型網(wǎng)格工作職責(zé)、網(wǎng)格配置力量工作職責(zé)和例會制度、專題工作協(xié)調(diào)會制度、聯(lián)席會議制度等制度、機制，其中包括黨支部建在網(wǎng)格上制度。同時，還對工程流程進行了梳理和規(guī)范。在街道層面，參照街道綜合治理維穩(wěn)工作中心工作流程實施。受理平臺能夠解決的，由受理平臺負(fù)責(zé)解決；不能解決的，根據(jù)問題類型分別分流給綜合執(zhí)法、治安防范、訴求服務(wù)和社會服務(wù)進行處置。同時對問題的處理難易程度進行等級劃分，作為督查和考核評價的依據(jù)。在社區(qū)和網(wǎng)格層面，對“身邊事”等一般性問題，由網(wǎng)格解決。解決不了的，報工作站或分中心。社區(qū)解決不了的問題，由工作站報分中心。分中心受理平臺根據(jù)情況進行協(xié)調(diào)解決或分流解決①。

二 北京市東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理模式的動力結(jié)構(gòu)分析

（一）分析的理論基礎(chǔ)

社會管理創(chuàng)新的動力，可以從不同的角度觀察。如果從內(nèi)部和外部的視角上看，可以分為內(nèi)在動力和外在動力。國家和人民對良性社會管理的需求是內(nèi)在動力，全球化、開放性、現(xiàn)代化的國際發(fā)展水平對社會管理水平的要求是外在動力。從源和流的角度看，可以分為源動力和流動力。國家利益和人民群眾的利益訴求是源動力，社會管理主體往復(fù)互動的具體實踐是流動力。

對于社會管理創(chuàng)新動力的研究，已有一些現(xiàn)成的研究成果，但角度各不相同。有學(xué)者從社會學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為“隨著社會轉(zhuǎn)型的不斷深入，我國社會內(nèi)部正在發(fā)展著深刻的變化，逐步由傳統(tǒng)整體化社會向多元化社會過渡，極大增強了社會自身發(fā)展的主動性和積極性的同時，也對傳統(tǒng)社會管理不斷提出了新的要求和挑戰(zhàn)，成為推進當(dāng)代社會管理創(chuàng)新的內(nèi)在動力”，并認(rèn)為，“社會的再組織化、公民社會的興起、和諧社會的倡導(dǎo)，分別從組織制度、主體力量、價值支撐三個層面，推動著社會管理創(chuàng)新的不斷深入”[2]。也有學(xué)者從公共管理的角度出發(fā)，認(rèn)為社會管理創(chuàng)新的動力機制由經(jīng)濟動力、政治動力、文化動力、社會動力等各種動力要素所構(gòu)成，其中經(jīng)濟動力機制是根本，政治動力機制是主導(dǎo)，文化動力機制是支撐，社會動力機制是依托[3]。這些研究成果，都從宏觀層面入手，為社會管理創(chuàng)新動力的研究提供了很好的參考。但是，也正是因為其研究過于宏觀，往往只起到開拓思路的作用，而對于具體的制度構(gòu)建卻難以提出創(chuàng)造性的參考。我們知道，社會管理和社會建設(shè)，都要“尊重人民的主體地位，發(fā)揮人民的首創(chuàng)精神”[4]，對社會管理創(chuàng)新動力的研究，很有必要將社會管理創(chuàng)新動力的分析單位細(xì)化為結(jié)構(gòu)清晰、行為動機明確的行為者，這樣才能提升對問題的描述、分析和預(yù)測能力。

如果從制度的層面思考，社會管理創(chuàng)新其實可以理解為社會管理制度的創(chuàng)新。社會管理創(chuàng)新本質(zhì)上是社會管理制度的改革，這一改革過程就是一個制度變遷過程。關(guān)于制度變遷的動力研究，有從心理、文化等不同方面進行的研究，但最具說服力的是經(jīng)濟學(xué)（特別是制度經(jīng)濟學(xué)）的研究成果。經(jīng)濟學(xué)提出了“理性人”的假設(shè)，認(rèn)為人的行為是受利益訴求驅(qū)動的。馬克思說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵5]列寧也曾指出：“物質(zhì)利益問題是馬克思主義整個世界觀的基礎(chǔ)?！盵6]可以說，人們對自身需求的滿足是其參加社會活動的內(nèi)在動力。新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，人們對潛在利益的追求是制度變遷的根源，任何制度的產(chǎn)生和選擇都是人們對其成本和收益進行比較的結(jié)果，人們選擇的依據(jù)是某種制度安排所能帶來的凈收益。“如果預(yù)期的凈收益超過預(yù)期的成本,一項制度安排就會被創(chuàng)新。”[7]制度變遷的內(nèi)在動力是制度變遷主體推動制度變遷的動因或動機，無論個人、政府還是社會其他利益集團，都是從自身利益出發(fā)推動制度變遷的。當(dāng)認(rèn)為制度變遷對自己有利，即創(chuàng)新的預(yù)期收益大于預(yù)期成本時，就會積極推動制度變遷[8]。

（二）北京市東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理模式的動力結(jié)構(gòu)

上述制度變遷理論的觀點，可以用來解釋北京市東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理創(chuàng)新的動力問題。要分析社會管理創(chuàng)新的動力結(jié)構(gòu)，很有必要從參與創(chuàng)新的行動者出發(fā)，因為正是主體的需求和利益偏好驅(qū)動著制度變遷。從大的方面分析，東城區(qū)網(wǎng)格化的行動者大體可以分為三類：政府部門、市場主體和社會主體。但必須對各類主體中的具體行動者進行深入分析，才能看到其對制度變遷的驅(qū)動作用。

1.政府動力的主導(dǎo)性。新公共管理理論將經(jīng)濟學(xué)理論納入到了公共管理理論體系之中，認(rèn)為即使是在公共領(lǐng)域，公務(wù)人員的行為也是受利益驅(qū)動的，公務(wù)人員與其他任何人一樣都是理性經(jīng)濟人，會進行成本收益計算[9]。公共管理學(xué)普遍認(rèn)同的判斷是，國家（政府）不是“鐵板一塊”，“國家是一個龐大的、多樣的、復(fù)雜的組織……國家內(nèi)部的這些單位本身就是分離的、自治的組織。這些組織受到更高層單位的有效領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，并且相互之間展開競爭，或者互相之間結(jié)成聯(lián)盟以避免和抵制更高單位對他們實施的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督活動”[10]。在東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理創(chuàng)新模式中，區(qū)、街道兩級政府機關(guān)是東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理的主導(dǎo)者，“網(wǎng)格七員”也主要是來自政府的主體。根據(jù)其在網(wǎng)格化模式中的職能分工不同，我們可以將其分為決策層和執(zhí)行層。區(qū)委區(qū)政府屬于決策層，街道、社區(qū)、網(wǎng)格中的政府部門、人員都可以歸為執(zhí)行層。決策層、執(zhí)行層有著各自不同的目標(biāo)函數(shù)，因此，其動機和行為結(jié)果將會各有不同。

決策層是制度變遷的重要推動者。政府機關(guān)作為經(jīng)濟理性人，進行社會管理創(chuàng)新的動力在于其成本與收益計算，當(dāng)預(yù)期收益大于成本的時候，就會產(chǎn)生社會管理創(chuàng)新的需求和動力。東城區(qū)被列為北京市社會管理創(chuàng)新試點單位，決策層對社會管理創(chuàng)新的預(yù)期收益無疑發(fā)生了變化：其一，社會管理創(chuàng)新具有了政治上的雙重預(yù)期收益。一是做好社會管理創(chuàng)新試點工作，不僅關(guān)系到將來是否能得到上級領(lǐng)導(dǎo)的政治支持，也關(guān)系到東城區(qū)在全市社會管理創(chuàng)新工作中的地位；二是社會管理創(chuàng)新是在全市乃至全國范圍內(nèi)廣泛開展的重要活動，東城區(qū)作為試點，有利于取得先發(fā)優(yōu)勢，避免地區(qū)間制度競爭帶來的政治壓力。其二，社會管理創(chuàng)新試點工作也具有經(jīng)濟上的預(yù)期收益。一是試點工作能夠得到市委市政府的大力支持，承擔(dān)的改革成本就會相對減少；二是在社會管理創(chuàng)新工作中先行一步，在以后的發(fā)展中將會顯示出潛在的制度收益；三是作為試點單位，在財政支持和擴大預(yù)算方面也會有較高的預(yù)期收益。其三，從官員個人的角度看，社會管理創(chuàng)新試點工作受關(guān)注度高，一旦做出成績，也將成為官員個人的政績，在績效考評和個人晉升中有望得到肯定。其四，從社會管理事務(wù)的開展上看，通過試點工作，將社會管理事務(wù)做好，也有利于地區(qū)的經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

既然社會管理創(chuàng)新試點具有較高的收益，關(guān)鍵就是如何降低成本，一旦成本低于收益，那么社會管理創(chuàng)新就會付諸行動。2004年東城區(qū)的網(wǎng)格化城市管理模式（萬米單元網(wǎng)格管理法和城市部件網(wǎng)格管理法），已經(jīng)取得較好的成效和較高的社會認(rèn)同度。將網(wǎng)格化模式列為社會管理創(chuàng)新的突破口，無疑有利于降低成本，確保取得較大成績：第一，從技術(shù)資源上講，原有的城市管理網(wǎng)格化已經(jīng)有比較現(xiàn)成的技術(shù)支撐，奠定了較好的技術(shù)基礎(chǔ)。第二，從經(jīng)驗積累上講，先前網(wǎng)格化城市管理的運行模式已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗，人才儲備、體制機制等方面的條件準(zhǔn)備也比較充分。第三，從路徑選擇上看，選擇網(wǎng)格化社會管理模式，實際上是將原來網(wǎng)格化城市管理模式進行一定程度的改造，將原來對“物”的管理，擴展到現(xiàn)在的對“人”的管理上，無需路徑轉(zhuǎn)換，難度較小。第四，從社會管理的內(nèi)容上，選擇社會管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和流動人口、矛盾調(diào)解、矯正幫教、綜合執(zhí)法、治安防控等五類事項作為工作內(nèi)容，一方面是滿足政府當(dāng)前管理社會的迫切需求，也比較容易衡量成果，且相較于社會服務(wù)而言，不需要太多額外的財政投入，能更好地做出成績。在上述相關(guān)變量的作用下，既降低了成本，又提高了收益，社會管理的凈收益較高，必然構(gòu)成對決策層的驅(qū)動力，能有效推動網(wǎng)格化社會管理模式的出臺。

就執(zhí)行層而言，基于其理性人特征，也有著其自身目標(biāo)函數(shù)最大化的需求，會根據(jù)具體情景對決策層的決策采取相應(yīng)的執(zhí)行策略。一方面執(zhí)行部門要維護其自身的部門利益，例如執(zhí)行成本的降低和執(zhí)行收益的提高等，另一方面也想尋求決策部門的政治支持，因而落實決策者政策的積極性也是存在的。因此，擺在決策層面前的重要課題就是如何促使執(zhí)行層有效落實相關(guān)決策，形成社會管理創(chuàng)新的集體行動。決策層必須增加執(zhí)行層收益的確定性，同時也要減少制度創(chuàng)新因政府組織內(nèi)部抵制而增加的成本。這個過程包含著權(quán)力的博弈。

東城區(qū)網(wǎng)格化管理促進決策落實的做法主要有以下幾方面：一是，通過技術(shù)手段，將各項工作流程透明化，可以在信息化系統(tǒng)中一目了然地了解每個事項的進程，減少了執(zhí)行部門利用信息不對稱而增加權(quán)力博弈空間的可能，便于監(jiān)督，也有利于提高工作效率。二是，創(chuàng)造“六步閉環(huán)工作法”，將執(zhí)行部門明確分工，各司其職，相互督促。所謂“六步閉環(huán)工作法”就是對網(wǎng)格化社會管理事務(wù)的工作流程分為“發(fā)現(xiàn)上報、指揮派遣、處置反饋、任務(wù)核查、評價考核、結(jié)單歸檔”六個步驟，實現(xiàn)問題發(fā)現(xiàn)與有效解決終結(jié)。這一工作法中，問題發(fā)現(xiàn)部門、任務(wù)分配部門、任務(wù)處理部門、評估考核部門相互制約，促進工作的落實。三是，通過宣傳和獎懲激勵等傳統(tǒng)政治動員手段，運用有選擇的獎勵、懲罰、晉升等手段，激發(fā)執(zhí)行部門的積極性。四是，通過行政責(zé)任、績效體系向執(zhí)行層施加壓力，促進工作的落實。通過這些手段，較好地推動了執(zhí)行部門的工作落實。

2.社會動力的輔助性。社會組織和公眾的協(xié)同參與，是社會管理的重要力量，向來受到社會管理理論與實踐的重視。公眾是社會管理的對象，同時也是社會管理的需求主體、過程參與主體、更是對社會管理工作的評價主體[11]。政府作為制度供給者，應(yīng)該向社會提供什么樣的社會管理服務(wù)，歸根到底是由老百姓的需求決定的，政府該管什么、不該管什么，應(yīng)當(dāng)由民眾說了算；社會管理的過程也應(yīng)該有民眾參與；社會管理的效果如何，應(yīng)該由廣大民眾來評判。

公眾參與社會管理的動因大體上可以分為責(zé)任動因、權(quán)利動因和利益動因[12]。責(zé)任動因是公眾或社會組織出于自身責(zé)任的考慮，自發(fā)自愿地參與社會管理活動。例如居委會成員作為社區(qū)成員的代表對網(wǎng)格化管理的參與，可以認(rèn)為是基于自身責(zé)任的驅(qū)動。權(quán)利動因是民眾基于自身權(quán)利的考慮，參與社會管理、接觸公共事務(wù)、監(jiān)督政府行為。例如民眾行使其知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)而對政府社會管理行為進行的了解和監(jiān)督。利益動因是民眾或社會組織基于維護自身利益的需要，而參與社會管理工作，表達(dá)和維護自身訴求。這三種動因中，利益動因由于與主體切身利益關(guān)系最密切，對行動的驅(qū)動力最強，其次是權(quán)利動因，再次是責(zé)任動因。三種動因其實都可以歸結(jié)為廣義的利益動因，因為利益可以包括物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益，責(zé)任訴求、權(quán)利訴求屬于非物質(zhì)利益的內(nèi)容。那么，公眾參與社會管理創(chuàng)新的動力可以概括為利益驅(qū)動。只有當(dāng)公眾感到社會管理與其利益相關(guān)，能有效實現(xiàn)或維護其自身利益，他們才會萌生參與社會管理的動機與期望，并付諸行動，促進社會管理創(chuàng)新。否則，他們會對參與表現(xiàn)出漠然，或放棄參與或假性參與。當(dāng)前，我國公眾對社會管理創(chuàng)新的參與度不高、積極性有限，絕不是因為公眾不積極追求自身利益，而是因為公眾參與的成本與收益不對稱所致。

東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理創(chuàng)新模式中，社會力量的參與是有限的，社會動力的發(fā)揮未能得到充分體現(xiàn)，處于從屬地位。這體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，從參與主體上看，民眾對網(wǎng)格化的參與主體十分有限，主要的直接參與者是社區(qū)居委會代表和樓門院長等志愿者，間接參與者是指接受幸福感、社會安全感隨機調(diào)查的民眾（因為幸福感、社會安全感指數(shù)被列為評價網(wǎng)格化工作效果的指標(biāo)之一）。第二，從參與的動因上分析，體現(xiàn)的是有限的責(zé)任動因。居委會、志愿者的參與，體現(xiàn)了社區(qū)自治組織的責(zé)任感和志愿精神等責(zé)任動因要素。但同時也要看到的是，由于居委會的行政化、志愿者的政府主導(dǎo)等因素，居委會和志愿者的參與也包含了接受政府機關(guān)任務(wù)分派的色彩。因此，居委會和志愿者的參與，不完全是責(zé)任動因使然。第三，從參與的內(nèi)容上看，主要是負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)基礎(chǔ)信息的收集以及社會管理事件的發(fā)現(xiàn)與報送等信息工作，或者通過居民議事大廳、民情博客、互動微博等技術(shù)手段，與政府溝通信息。這些內(nèi)容基本上是服務(wù)于政府的，而很少是直接向社會公眾負(fù)責(zé)、體現(xiàn)公眾需求的事項。有限的公眾參與并未發(fā)揮社會管理過程參與、效果評價、監(jiān)督督促等作用。第四，從其他動因上看，民眾利益驅(qū)動基本是缺位的。因為，網(wǎng)格化社會管理創(chuàng)新模式并不直接接受民眾的利益訴求，而是采取“代理”的方式，由信息采集部門將民眾訴求和需求采集到網(wǎng)格化信息系統(tǒng)之中。因此，有利益需求的民眾，并不能直接參與到網(wǎng)格化體系之中。利益驅(qū)動是被隔斷的。網(wǎng)格化社會管理模式中的社會參與是十分有限的、從屬性的，對政府的社會管理行為不具有約束性，未能體現(xiàn)政府與社會之間的動力互動。

3.市場動力的從屬性。市場主體在網(wǎng)格化社會管理模式中，是作為背景出現(xiàn)的，主要是提供技術(shù)支持，其基本動力是對經(jīng)濟利益的追求，通過不斷推出新技術(shù)，并尋求機會應(yīng)用到政府的社會管理之中去。東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理模式創(chuàng)建了云—網(wǎng)—格相連的社會服務(wù)管理信息化支撐體系。互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)公司、移動通信服務(wù)公司以及相關(guān)的軟件研發(fā)公司，為網(wǎng)格數(shù)據(jù)庫、技術(shù)平臺、云中心的建設(shè)提供了技術(shù)支撐。沒有市場主體的參與，網(wǎng)格化社會管理的信息化支撐是難以實現(xiàn)的。而市場主體的參與，推動了新技術(shù)的應(yīng)用，體現(xiàn)了經(jīng)濟利益對網(wǎng)格化社會管理模式的驅(qū)動作用。

市場主體可以成為社會管理產(chǎn)品的提供者，充分的市場競爭，可以降低社會管理的成本，提高社會管理的收益。“政府的公共政策只是一種在市場、企業(yè)解決問題時社會成本過高的情況下所做出的替代選擇”[13]，政府和市場的作用可以互補的，如果市場提供的社會管理產(chǎn)品成本低于政府，那么，政府完全可以將這些社會管理事務(wù)交由市場主體去辦。東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理模式中，市場主體的參與僅僅只限于提供信息技術(shù)的支持，沒有在社會管理的相關(guān)事務(wù)方面獲得更多的參與空間。市場動力在東城區(qū)社會管理模式的動力結(jié)構(gòu)中處于協(xié)助、從屬地位，市場與政府之間未能實現(xiàn)在社會管理事務(wù)上的有效互動。

三 北京市東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理創(chuàng)新模式動力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

（一）北京市東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理模式動力結(jié)構(gòu)的效果

網(wǎng)格化社會管理模式，以行政動力為主導(dǎo)，部分發(fā)揮了市場動力和社會動力的作用，推動社會管理創(chuàng)新。一是，通過將政府各部門合理分工與合作，形成社會管理的合力，采用“六步閉環(huán)工作法”等措施優(yōu)化了辦事流程，降低了辦事成本，提高了政府社會管理的能力。二是，通過網(wǎng)格化的信息平臺，打破了政府內(nèi)部各部門對公共信息的壟斷，減少了政府內(nèi)部信息不對稱帶來的不利影響，辦事任務(wù)、辦事流程和辦事結(jié)果相對公開，便于相互督促和監(jiān)督，促進了社會管理等公共事務(wù)的具體落實，提高了政府社會管理工作的效率和質(zhì)量。三是，通過對民眾社會管理需求信息的采集，部分促進了行政意圖與公眾公共服務(wù)需求的對接，初步體現(xiàn)了民眾需求的導(dǎo)向性作用，有利于優(yōu)化社會管理資源的配置。四是，對社會管理效果的評價，引入了幸福感、社會安全指數(shù)等社會評價機制，有利于改變社會管理事務(wù)的體制內(nèi)循環(huán)問題，推動了社會管理機制的開放化。

（二）網(wǎng)格化社會管理模式動力結(jié)構(gòu)的不足及其優(yōu)化

學(xué)者周志忍指出，西方行政改革的動力源于社會，我國行政改革的動力主要源于政府。在體制轉(zhuǎn)換的過程中，政府扮演著變革推動者、制度設(shè)計者、資源調(diào)動者、利益協(xié)調(diào)者等多重角色，因而帶來許多難以解決的矛盾：政府既是改革的主體，同時又是改革的客體；改革的目標(biāo)是克服社會萎縮，但社會的強化卻依賴政府的自我克制；市場經(jīng)濟的本質(zhì)是“看不見的手”，而看不見的手卻要靠政府這只“看得見的手”去創(chuàng)造。也有學(xué)者對制度變遷的動力進行了深入研究，認(rèn)為：“國家與民眾之間目標(biāo)的沖突，以及政府內(nèi)部人控制的存在將導(dǎo)致政府的制度變遷缺乏動力。”[14]網(wǎng)格化社會管理模式雖然取得了一定成效，但是改革動力主要來自于政府，政府是制度的設(shè)計者、變革的推動者、改革效果的評價者，社會管理的動力結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)出強政府、弱社會、輕市場的特點，會產(chǎn)生一系列問題，需要進一步完善。

1.促進政府社會管理的開放化，構(gòu)建政府回應(yīng)型的動力機制。網(wǎng)格化是政府主導(dǎo)的社會管理創(chuàng)新模式，其運行體系具有封閉化特點。第一，在需求的滿足上，更多是以滿足政府的社會管理需求為主，社會需求未能得到有效體現(xiàn)。政府提供公共服務(wù)的根本目標(biāo)是為了滿足公眾的需求，公眾的需求決定了政府應(yīng)該對制度的哪些內(nèi)容進行改革。但是，網(wǎng)格化社會管理創(chuàng)新中，由于政府一家獨大，對哪些內(nèi)容進行制度創(chuàng)新，基本上由政府說了算，例如流動人口、矛盾調(diào)解、矯正幫教、綜合執(zhí)法、治安防控及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等都是與政府管控社會的需求密切相關(guān)，社會公眾對制度變遷的需求基本沒有得到體現(xiàn)。第二，政府社會管理工作執(zhí)行，以及工作效果的評價，也基本由政府自身負(fù)責(zé)，不考慮公眾的意見，政府不需要對公眾直接負(fù)責(zé)，而只對規(guī)章制度負(fù)責(zé)，自然也就缺乏對公眾偏好的把握，無法形成對公眾需求和意見及時回應(yīng)的動力機制。

由于社會力量對網(wǎng)格化管理模式參與的不足，群眾的社會管理需求，未能有效反映到網(wǎng)格化社會管理系統(tǒng)之中；群眾對社會管理效果的評價，對社會管理者沒有約束力；群眾對社會管理過程的參與渠道也不暢通。這就導(dǎo)致網(wǎng)格化社會管理系統(tǒng)由政府主導(dǎo)，系統(tǒng)的入口（需求）、過程和出口（管理結(jié)果）都處于相對封閉狀態(tài)，未對社會充分開放，社會動力未能有效納入到網(wǎng)格化體系之中。這會造成網(wǎng)格化社會管理系統(tǒng)可能只是在體制內(nèi)空轉(zhuǎn)：管什么政府說了算，怎么管政府說了算，管的效果如何還是政府說了算，整個網(wǎng)格化社會管理體系與社會分離，政策目標(biāo)與社會公益偏離。

在這種封閉化的運行模式下，如果政府代表了民眾和社會的利益，那么政府的權(quán)力越大，所做的工作越多，政府收益越多，社會也就獲益越大。但是，由于政府權(quán)力一家獨大，社會無法約束政府，政府的目標(biāo)可能跟社會需求偏移，政府收益的最大化，可能并不能帶來社會收益的擴大，甚至還可能導(dǎo)致對社會利益的損害。同時，以政府推動力為主的社會管理創(chuàng)新機制，在政府利益最大化達(dá)到之后，政府的動力就會消退，或者因為改革的成本增加、收益減少，就會出現(xiàn)推動社會管理創(chuàng)新的動力難以為繼的被動局面。

因此，應(yīng)該促進政府社會管理的開放化，樹立以民眾需求為導(dǎo)向的社會管理模式，社會管理管什么由老百姓說了算，社會管理怎么管有老百姓參與，社會管理管得怎么樣由老百姓評判，從而構(gòu)建回應(yīng)型的社會管理動力機制。這需要政府敞開胸懷，拓展各種渠道，吸納社會各界對社會管理事務(wù)的參與。

2.還權(quán)于社會，培育廣泛的社會空間，積蓄社會力量。即使政府大門敞開，如果沒有強大的社會，充足的社會能量，充分參與能力的儲備，也難以促進社會各界對社會管理的參與，難以形成與政府權(quán)力的互動。因此，應(yīng)該培育社會空間，“社會管理創(chuàng)新應(yīng)該是一個還權(quán)于社會的過程”[15]。現(xiàn)代化的社會管理應(yīng)該是一個多元治理的格局，這就離不開大量社會自治組織的參與。當(dāng)前我國政府社會管理權(quán)力過大，擠壓了社會組織生長的空間，社會組織發(fā)育不良，而“原子化”的公眾，即使有社會管理的需求，也會因為參與社會管理的成本過高而收益過低，無法實現(xiàn)有效參與。這種成本與收益的不對稱，往往容易產(chǎn)生奧爾森所說的集體行動困境。在民間組織發(fā)育較好的國家和地區(qū)，民眾通常會通過自愿合作的方式來分?jǐn)傂袆拥某杀荆纬衫婕瘓F對政府施加壓力，推動制度變遷。社會空間的擴大，社會力量的成長，將會給社會管理制度變遷注入強大的推動力。網(wǎng)格化社會管理模式，應(yīng)該注意對社會組織的培育，并給社會組織提供參與社會管理的空間。通過社會組織發(fā)揮自發(fā)行動團體的作用，促進民眾對社會管理的參與，將社會管理中存在的問題轉(zhuǎn)化為具體的制度需求，形成對社會管理制度變遷的驅(qū)動力。

政府約束自身的權(quán)力，還權(quán)于社會應(yīng)采取如下措施。第一，要將社會管理內(nèi)容的決定權(quán)交給社會。政府不應(yīng)該單方?jīng)Q定社會管理的內(nèi)容，這實際上是由政府決定社會需求，應(yīng)該回到由社會來決定社會管理應(yīng)該做什么的軌道上來。就網(wǎng)格化社會管理模式而言，應(yīng)該做好政府中的問題收集層與社會對接，將社會需求反映到網(wǎng)格化社會管理體系中去。這就需要做好對問題發(fā)現(xiàn)部門信息收集的考核工作，保證相關(guān)信息的更新速度和更新質(zhì)量，及時反映民眾的需求。甚至將信息收集層直接向公眾開放，直接反映公眾需求。第二，要將社會管理過程的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)交給社會。通過各種措施促進社會對社會管理過程的參與，發(fā)揮社會自治管理和監(jiān)督政府的作用，降低社會管理的成本，提升社會管理的效率和收益。包括網(wǎng)格對政府各部門的考核，以督促各部門工作中心落到網(wǎng)格上。第三，要將社會管理結(jié)果的評價權(quán)還給社會。社會管理效果的好壞，不能由政府說了算，而應(yīng)該由社會進行評判。其中政府社會管理績效考核的民眾參與具有突出的意義，通過民眾參與，促進政府績效考核制度的科學(xué)化，促使政府更好地為民服務(wù)。

3.培育社會管理市場，實現(xiàn)政府、市場、社會的互動。社會管理是一項十分復(fù)雜的工程，不但要重視社會參與的作用，而且也應(yīng)該重視市場主體的作用發(fā)揮。市場可以成為社會管理產(chǎn)品的提供者。政府應(yīng)該注意社會管理創(chuàng)新市場的開放，而不應(yīng)該將這個領(lǐng)域視為政府一家的事，事實上造成了社會管理產(chǎn)品的政府壟斷，不利于效率的提高和產(chǎn)出的最大化。市場主體追逐利潤的動因，可以驅(qū)動市場主體相互競爭，降低社會管理產(chǎn)品的成本、提高社會管理產(chǎn)品的質(zhì)量，增進社會管理的收益。因此，網(wǎng)格化社會管理創(chuàng)新模式要向允許市場主體進入社會管理領(lǐng)域，為市場動力的發(fā)揮提供渠道。

國家公共事務(wù)的管理，需要政府部門、市場部門和第三部門相互協(xié)作、相互配合、互補互利，共同承擔(dān)起公共管理的重任。治理理論認(rèn)為：“必須受到管制的市場、必須受到監(jiān)督的政府、必須得到協(xié)調(diào)的社會，三者的有機結(jié)合而非分裂的三者或三者的簡單加和，才能解決公共領(lǐng)域的危機?！盵16]社會管理領(lǐng)域也是如此，應(yīng)當(dāng)是“多元權(quán)力主體并存，多向度權(quán)力運作結(jié)構(gòu)，以平等、互信、對話、協(xié)商、共識、合作”[17]的方式，才能切實推進社會管理的創(chuàng)新。因此，權(quán)力運行的向度應(yīng)該是多元的。正如上述分析所言，單靠政府一家的動力，可能產(chǎn)生政府目標(biāo)與社會需求的偏移，政府利益的最大化，不一定會實現(xiàn)社會公益的最大化。社會管理創(chuàng)新應(yīng)該實現(xiàn)政府、市場、社會的互動。因此，除了發(fā)揮政府驅(qū)動力作用外，還要將市場動力、社會動力納入社會管理創(chuàng)新的動力系統(tǒng)，推動社會管理創(chuàng)新動力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

注釋：

①根據(jù)北京市東城區(qū)“網(wǎng)格化”社會管理創(chuàng)新綜合試點系列材料整理。

[1] 北京市東城區(qū)信息化工作辦公室.北京東城區(qū)網(wǎng)格化的工作模式精細(xì)化的城市管理[J].信息化建設(shè),2011（9）：10-12.

[2] 朱孝紅，趙鐵鎖.當(dāng)代我國社會管理創(chuàng)新的內(nèi)在動力及其運行路徑探析[J].學(xué)術(shù)論壇，2012（6）：33-36.

[3] 潘信林，彭丹，朱麗.農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的動力結(jié)構(gòu)與機制分析[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2012（3）：33-37.

[4] 王義，李青.以人為本：社會主義和諧社會的首要道德原則[J].武陵學(xué)刊，2010（2）：10-14.

[5] 馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995：82.

[6] 列寧.列寧全集；第27卷[M].北京：人民出版社，1986：339.

[7] [美]科斯，等.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷[M].上海：上海人民出版社，1994：274.

[8] 鎖利銘.基于制度變遷的政府轉(zhuǎn)型動力與實施機制研究[D].西南交通大學(xué)，2004：10.

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[10] [美]賈恩弗朗哥·波齊.國家：本質(zhì)、發(fā)展與前[M].上海：上海世紀(jì)出版社，2007：122.

[11] 周少來.社會管理中的主導(dǎo)和主體[J].杭州(我們)，2011（8）：21-23.

[12] 郭慶松.政府績效評估與公民參與的動力機制[J].中共中央黨校學(xué)報，2009（3）：93-95.

[13] 吳鳴.公共政策的經(jīng)濟學(xué)分析[J].經(jīng)濟問題，2004（5）：12-14.

[14] 蔡德林.以新制度經(jīng)濟學(xué)的視角看政府改革[J].公共行政，2006（6）：11-13.

[15] 襲亮.服務(wù)型政府視閾下公眾參與的動力分析[J].山東行政學(xué)院學(xué)報，2011（6）：9-12.

[16] 王詩宗.治理理論及其中國適用性[D].浙江大學(xué)，2009：47.

[17] 俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社2000：2-3.

（責(zé)任編輯：張群喜）

On the Driving Force of Social Management Innovation——A Case Study of the Grid Management Model Applied in Dongcheng District of Beijing

YANG Jin-yan
（Public Security Comprehensive Management Research Institute,Beijing Academy of Social Science,Beijing 100101,China）

Study of the driving force of social management innovation can help us to find the acting point for social management innovation.A case study of the grid management model in Dongcheng District of Beijing reveals the driving force structure of social management innovation guided by the government.Due to neglect of market driving force and social driving force,there is a lack of interaction between government,market and society and thus the grid management model fails to reach the state of cooperation management.Therefore,it is necessary to improve the driving force structure of social management innovation.

social management;the grid management model;driving force

C916.2

A

1674-9014（2013）01-0050-07

2012-10-16

楊錦炎，男，廣西桂平人，北京市社會科學(xué)院社會治安綜合治理研究所助理研究員，博士，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所與最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所聯(lián)合培養(yǎng)博士后，研究方向為訴訟法學(xué)和司法制度。