韓勝昔，葉 露

（復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院公共衛(wèi)生安全教育部重點實驗室，上海 200032）

公共場所是人們娛樂休閑的重要場所，是人群活動相對集中的區(qū)域，其衛(wèi)生狀況的優(yōu)劣對人群健康影響很大。污濁的空氣、不潔的公共用品、水質(zhì)、微小氣候、噪音等，不僅會使人們出現(xiàn)亞健康狀態(tài)，還會造成疾病的傳播流行。所以，公共場所的衛(wèi)生安全一直是衛(wèi)生監(jiān)管工作的重要內(nèi)容，也受到社會各界的普遍關(guān)注。

自1987年《公共場所衛(wèi)生管理條例》（下稱《條例》）實施以來，全國各類公共場所的衛(wèi)生質(zhì)量明顯提高。但是，隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，法制建設(shè)的不斷完善，20多年前頒布的《條例》已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下的衛(wèi)生監(jiān)管工作。特別是2003年“非典”以后，人們對公共場所的清潔程度、空氣質(zhì)量以及可能造成疾病傳播的相關(guān)因素越來越重視，現(xiàn)行法規(guī)條例的不完善、滯后性及與社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)性也日漸顯露出來[1]。

《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細(xì)則》（下稱《細(xì)則》）經(jīng)修訂后，于2011年5月1日起開始實施。新《細(xì)則》進(jìn)一步明確了執(zhí)法主體，強化了經(jīng)營者的責(zé)任，加重了處罰力度等特點，反映出適應(yīng)行政執(zhí)法要求和衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的趨勢，使公共場所衛(wèi)生安全更能得到保證。但在實際執(zhí)法過程中，仍存在問題[2～3]。

1 新《細(xì)則》的主要修訂內(nèi)容

1.1 改變了執(zhí)法主體

新《細(xì)則》將執(zhí)法主體由“衛(wèi)生防疫機構(gòu)”修改為“衛(wèi)生行政部門”，要求衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)承擔(dān)具體監(jiān)督執(zhí)法工作。

1.2 明確了經(jīng)營者責(zé)任

新《細(xì)則》首次提出衛(wèi)生安全的概念。公共場所的法定代表人或者負(fù)責(zé)人是其衛(wèi)生安全的第一責(zé)任人，第二章的15項條款中，共28項全是經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的管理責(zé)任，又具體規(guī)定了對經(jīng)營者的要求，這是與原《細(xì)則》最大的區(qū)別，強化了經(jīng)營者“第一責(zé)任人”的角色。

1.3 新加入禁煙規(guī)定

新《細(xì)則》第十八條明確規(guī)定：室內(nèi)公共場所禁止吸煙。室外公共場所設(shè)置的吸煙區(qū)不得位于行人必經(jīng)通道上。公共場所不得設(shè)置自動售煙機。公共場所經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)設(shè)置醒目的禁煙標(biāo)志。公共場所經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)宣傳吸煙對健康的危害，并配備專(兼)職人員對吸煙者進(jìn)行勸誡。

1.4 強化了衛(wèi)生和安全

新《細(xì)則》對公共場所的衛(wèi)生安全提出了更高要求。新增加了公共場所集中空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)的衛(wèi)生管理要求，明令禁止一次性用品、用具的重復(fù)使用，同時要求經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照標(biāo)準(zhǔn)對本場所的水質(zhì)、空氣、微小氣候、顧客用品用具等進(jìn)行每年不少于一次的衛(wèi)生檢測。若經(jīng)營者不具備檢測能力，可以委托檢測。檢測結(jié)果不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)及時整改。

1.5 加大懲處力度

原《細(xì)則》對違規(guī)者的罰款為20元～2萬元，新《細(xì)則》將罰款額度提高到500元～3萬元。

1.6 衛(wèi)生監(jiān)督責(zé)任更具體明晰

新《細(xì)則》指出，應(yīng)當(dāng)對公共場所衛(wèi)生監(jiān)督實施量化分級管理，并根據(jù)評價結(jié)果確定公共場所的日常監(jiān)管頻次和衛(wèi)生信譽度，以增強監(jiān)管信息的透明度，促進(jìn)公共場所自我管理。在結(jié)束了13個城市公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理試點工作之后，衛(wèi)生部自2009年起在全國推進(jìn)該制度的實施，對洗浴、住宿、游泳、美容美發(fā)四類場所進(jìn)行量化分級管理，公共場所的衛(wèi)生狀況顯著提高，經(jīng)營責(zé)任人的自律意識明顯增強，促進(jìn)了公共場所經(jīng)營單位的誠信體系建設(shè)[4]。

1.7 提高公眾的監(jiān)督權(quán)力

新《細(xì)則》明確規(guī)定，任何單位或個人有權(quán)舉報違反本細(xì)則的行為，衛(wèi)生行政部門接到舉報后應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查處理，并予以答復(fù)。

1.8 增加衛(wèi)生監(jiān)督管理人員的法律責(zé)任

新《細(xì)則》提出: 縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、收受賄賂的，由有關(guān)部門對單位負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)人和其他責(zé)任人員依法給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。

2 存在的問題

2.1 適用范圍不能適應(yīng)公共場所發(fā)展

《條例》第二條規(guī)定了適用范圍有7類28種公共場所，但隨著經(jīng)濟開放和生活水平的提高，許多新興的服務(wù)行業(yè)應(yīng)運而生，如：網(wǎng)吧、影樓、健身房、足療館、證券交易所等等，這些都不是《條例》中所涉及的場所，衛(wèi)生部門對這些新興場所的監(jiān)管也是空白，但這些地方具有公共場所的特點，極易造成疾病的傳播流行，這就迫切需要對相應(yīng)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，使監(jiān)管工作有法可依。

2.2 衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)不能滿足實際工作需要

1996年發(fā)布的旅店業(yè)、公共浴室等12類公共場所的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)不能滿足衛(wèi)生監(jiān)督工作的實際需要，一些標(biāo)準(zhǔn)值需要修改，要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行調(diào)整。近年來，建筑裝修材料損害人體健康的事件越來越多，如：來自于裝修材料的揮發(fā)性有機物、來自于建筑材料的氡及氡子體等。但國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)主要指標(biāo)中沒有這方面的內(nèi)容。原有指標(biāo)，如：“工作人員操作時穿工作服、顧客用具及時更換”，“禁止性病、傳染病、皮膚病顧客就浴”等形同虛設(shè)[5]。

2.3 預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督工作不能真正落實到位

《條例》第十二條規(guī)定，衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)“對新建、擴建、改建的公共場所的選址和設(shè)計進(jìn)行衛(wèi)生審查，并參加峻工驗收”。但現(xiàn)實情況往往是衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在工程已準(zhǔn)備投付使用，經(jīng)營者前來辦理“衛(wèi)生許可證”時才知曉，而此時再對“已成事實”的衛(wèi)生設(shè)施進(jìn)行改造的難度很大，甚至根本行不通，如：賓館、酒店消毒間和通風(fēng)系統(tǒng)的設(shè)計、游泳池循環(huán)凈水系統(tǒng)的設(shè)計等。

2.4 有些衛(wèi)生檢查的現(xiàn)場可操作性不強

在實施具體監(jiān)督執(zhí)法時，常常遇到某些主要衛(wèi)生指標(biāo)不好現(xiàn)場判定。比如賓館中“顧客用具消毒”一項，靠肉眼是無法鑒定的，唯一科學(xué)有效的方法就是監(jiān)測，而監(jiān)測又要受監(jiān)測周期、時限、費用等因素的影響，這在很大程度上制約了日常衛(wèi)生監(jiān)督工作的開展，嚴(yán)格執(zhí)法更無從談起。此類問題在美發(fā)行業(yè)較為突出，理發(fā)用具都要求消毒，并不得檢出大腸桿菌和金黃色葡萄球菌，而這兩項都不能現(xiàn)場鑒定，增加了執(zhí)法難度。

2.5 監(jiān)管手段落后

目前，對公共場所的衛(wèi)生監(jiān)管主要是對衛(wèi)生許可證、衛(wèi)生設(shè)施以及在崗人員健康證情況進(jìn)行檢查，而對影響人類健康的相關(guān)因素，如空氣質(zhì)量(包括微生物和有害化學(xué)物質(zhì))、公共物品的消毒情況則較少檢測。由于經(jīng)費有限，人力和物力短缺，所以缺乏對健康危險因素的監(jiān)測與評價?，F(xiàn)有的儀器設(shè)備不能滿足實際工作需要，影響了監(jiān)測質(zhì)量和監(jiān)測進(jìn)度。

《條例》有些規(guī)定相對死板且處罰種類單一、處罰力度低，衛(wèi)生監(jiān)督員就不愿意去進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法。部分監(jiān)督員的監(jiān)督文書的書寫、操作技能不熟練，業(yè)務(wù)知識、專業(yè)法律法規(guī)不足，一定程度上影響了衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測效果。

2.6 行業(yè)內(nèi)部交叉法規(guī)規(guī)定不明確

大型公共場所中包含餐飲行業(yè)，容易與《食品安全法》的實施出現(xiàn)交叉管理。《條例》對其規(guī)定不明確，出現(xiàn)監(jiān)督監(jiān)測的缺位、錯位、不到位等現(xiàn)象。對于有些大型超市，多注重食品安全問題，而忽視了對空氣和環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督管理。

2.7 運行機制的弊端

衛(wèi)生監(jiān)督部門屬于事業(yè)單位，依靠財政撥款，許多檢查屬于無償服務(wù)或只收取成本費用。由于人員增加，財政撥款卻沒有相應(yīng)的增加，致使衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)只能通過開展有償服務(wù)來解決職工工資、設(shè)備更新等問題。因此某些地方財政部門采取自收自支、以收代投等政策，使得監(jiān)督執(zhí)法收費已成為衛(wèi)生防疫部門的主要經(jīng)濟來源，出現(xiàn)了執(zhí)法過程中重經(jīng)濟收益、輕社會效益的現(xiàn)象。

2.8 分級管理的沖突

分級管理是做好監(jiān)督執(zhí)法工作的有效手段。然而，各級監(jiān)督機構(gòu)間對相關(guān)職能的認(rèn)識模糊，出現(xiàn)上下級機構(gòu)之間搶地盤、爭創(chuàng)收的局面。如果個別經(jīng)營單位同時持有省、市、區(qū)三級衛(wèi)生部門發(fā)放的衛(wèi)生許可，就會出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)督或遺漏監(jiān)督，嚴(yán)重影響了執(zhí)法部門的形象。

2.9 從業(yè)人員法制觀念薄弱

大部分經(jīng)營者缺乏衛(wèi)生常識和法律知識，對從業(yè)人員“持證上崗”的重要性認(rèn)識不足，人員錄用比較隨意，致使中途更換或臨時上崗人員的體檢辦證率低。相當(dāng)一部分經(jīng)營者和從業(yè)人員由于不愿繳費而逃避體檢，抱僥幸心理應(yīng)對衛(wèi)生監(jiān)督。凡查出“無健康證上崗人員”，經(jīng)營者的借口一律是“剛來正在試用”或“在試用期”，始終認(rèn)為應(yīng)該“先試用、后辦證”,甚至把“試用”當(dāng)作不辦證的正當(dāng)理由。

2.10 監(jiān)督意識不強

為避免重復(fù)執(zhí)法，基層衛(wèi)生監(jiān)督多已采用綜合監(jiān)督執(zhí)法。重食品監(jiān)督、輕場所監(jiān)督的現(xiàn)象普遍存在。究其原因，應(yīng)該是食品不安全帶來的危害是直接的，可能突如其來。如大型食物中毒，造成的社會影響也是惡劣的。而公共場所不衛(wèi)生所造成的傷害往往時間短、不明顯。如對一個酒店的監(jiān)督，餐具采樣檢驗非常普遍，但對帶集中空調(diào)的場所的監(jiān)測幾乎沒有，而恰恰由于近年來裝修材料的問題，空調(diào)房不通風(fēng)帶來的毒害作用是極其嚴(yán)重的。

2.11 宣傳力度不夠

衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)與健康教育機構(gòu)的合作甚少，由于缺乏必要的衛(wèi)生宣傳，大部分消費者缺乏自我保護意識，不具備相關(guān)的衛(wèi)生知識，對公共場所的違法行為和危害性認(rèn)識不足，不能發(fā)揮社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督的積極作用，從而使違法行為長期存在。

3 對策及建議

3.1 相關(guān)法律急需進(jìn)一步修改并完善

《公共場所衛(wèi)生管理條例》和《公共場所衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》已實施二十余年，不應(yīng)該再局限于具體的場所種類，而應(yīng)以行業(yè)類別、經(jīng)營方式、人群聚集程度為規(guī)范對象，許多衛(wèi)生指標(biāo)還需補充和修改，如增加裝修材料中甲醛、氨、苯和揮發(fā)性有機物等檢測指標(biāo)。

3.2 人員素質(zhì)還有待提高

加強對衛(wèi)生監(jiān)督員自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)，建立順應(yīng)時代要求、能夠高效執(zhí)法的監(jiān)督隊伍，使公共場所衛(wèi)生監(jiān)管工作科學(xué)化、規(guī)范化。

3.3 全面量化、科學(xué)分級、動態(tài)監(jiān)管

根據(jù)衛(wèi)生部《公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理指南》的要求，結(jié)合本地實際情況，研究制定具體的實施方案和量化標(biāo)準(zhǔn)，在所有公共場所實行量化分級管理，并通過媒體向社會公示。

3.4 重視部門間的協(xié)調(diào)合作

公共場所種類多，服務(wù)內(nèi)容多，涉及的部門自然就多。要做好與工商、疾控、公安、文化等部門的密切配合，聯(lián)合檢查，這樣做也能增強執(zhí)法的力度，提高執(zhí)法效果。

3.5 加大宣傳力度，呼吁全社會監(jiān)督

加強宣傳，使經(jīng)營者和廣大消費者進(jìn)一步了解公共場所的衛(wèi)生知識和法律法規(guī)，增強守法意識和自我保護意識，逐步形成一種行政監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督模式，真正有效保護消費者的合法權(quán)益不受侵害。

3.6 發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自治作用

衛(wèi)生部門應(yīng)借助餐飲、洗浴、美容美發(fā)等行業(yè)協(xié)會的力量，充分發(fā)揮行業(yè)自律作用，通過增進(jìn)衛(wèi)生部門與各行業(yè)協(xié)會的合作來幫助公共場所經(jīng)營者樹立品牌觀念和誠信意識，并以此來提高公共場所的整體衛(wèi)生面貌。

總之，健全合理的監(jiān)管組織機構(gòu)，科學(xué)完善的公共場所衛(wèi)生監(jiān)管法，素質(zhì)高且數(shù)量足的監(jiān)管人員，國家和各級政府的重視，相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)配合，廣泛而堅實的群眾基礎(chǔ)才能保證公共場所衛(wèi)生監(jiān)督工作的順利開展并向更深更廣的方向發(fā)展。

[1]中華人民共和國國務(wù)院.公共場所衛(wèi)生管理條例[Z].北京,1987.

[2]中華人民共和國衛(wèi)生部.公共場所衛(wèi)生管理條例實施細(xì)則[Z].北京,2011.

[3]王春寧.《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細(xì)則》解讀[J].疾病監(jiān)測與控制,2011,5(9):584.

[4]中華人民共和國衛(wèi)生部.衛(wèi)生部關(guān)于推行公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度的通知[Z].北京,2009.

[5]沙 藝.公共場所衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中的幾點體會[J].預(yù)防醫(yī)學(xué)論壇,2011,17(5):473-475.