游春

今年3月5日，當(dāng)時的國務(wù)院總理溫家寶在全國人大十二屆一次會議上作政府工作報告，系統(tǒng)回顧了政府過去五年來的主要工作，同時對今年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體要求、主要預(yù)期目標(biāo)和宏觀經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行了闡述，對今年政府工作提出了具體建議。因為本次政府工作報告是當(dāng)屆政府任內(nèi)所作的最后一次政府工作報告，所以總結(jié)過去五年來的工作明顯居多，也較有承前啟后的意味。通讀全文約有1.6萬余字的政府工作報告(以下簡稱“報告”)，其對當(dāng)前形勢的判斷、經(jīng)濟(jì)預(yù)測目標(biāo)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的確定運用都基本符合社會的預(yù)期。本文對報告的解讀主要側(cè)重經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展方面。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求合理增長，更加重視增長質(zhì)量與效益

今年經(jīng)濟(jì)工作的重點是確保經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效率以及改善經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)，正如報告所述要“引導(dǎo)各方面把工作重心放到加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，放到提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益上，推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”，而不是追求短期的經(jīng)濟(jì)高速增長，這一點與以往政府工作報告所表述的“平穩(wěn)較快發(fā)展”不同，這也表明了政府現(xiàn)在更加尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，更加注重效益與質(zhì)量。由此看來，未來“調(diào)結(jié)構(gòu)”可能將是我國宏觀經(jīng)濟(jì)管理工作中的一項長期任務(wù)。

GDP增長率設(shè)定為7.5%的目標(biāo)值也突出了政府希望能保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，防止經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱的苗頭。同時，7.5%的中速增長，為增加就業(yè)、改善民生提供必要條件，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)創(chuàng)造了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境；另一方面轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益也需要經(jīng)濟(jì)增長速度適當(dāng)下調(diào)。

圖1 歷年政府工作報告提出的M2目標(biāo)值與實際值情況（%）

二、CPI設(shè)定目標(biāo)值值得關(guān)注，警惕較高的通脹風(fēng)險

保持物價總水平基本穩(wěn)定始終是宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)。過去，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，對于通貨膨脹的容忍度較高。現(xiàn)在進(jìn)入到中速增長階段，特別是自2010年下半年CPI連續(xù)超預(yù)期以來，央行逐漸將通脹水平作為調(diào)控的首要目標(biāo)。2011年CPI全年5.4%，明顯超出預(yù)期目標(biāo)，于是在連續(xù)強(qiáng)有力的貨幣緊縮之后，回落到2012年全年2.6%的水平。

今年的通貨膨脹目標(biāo)3.5%，比去年4%的目標(biāo)更為嚴(yán)格，報告中提到“今年通貨膨脹壓力仍然較大”。主要原因在于我國土地、勞動力等要素價格，農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)類價格都存在上漲壓力；主要發(fā)達(dá)國家實行競爭性貨幣寬松政策，輸入性通貨膨脹壓力不容忽視；理順能源資源價格需要留出一定空間；去年價格上漲的翹尾因素約有1個百分點。這為新漲價因素預(yù)留了2.5%的空間。從2012年二季度央行發(fā)布的《貨幣政策執(zhí)行報告》開始，央行就多次表述了對于通貨膨脹水平上升的隱憂。由于我國CPI指標(biāo)構(gòu)成中食品價格占比較大，短期內(nèi)CPI指數(shù)的波動多取決于蔬菜和豬肉等食品價格季節(jié)性波動，長期的通脹壓力則體現(xiàn)在資產(chǎn)價格之中。因此今年對房地產(chǎn)市場價格的控制將成為控制通脹的有力措施，但也要注意到新的調(diào)控政策在抑制房產(chǎn)交易量的同時，可能帶來新一輪的房租上漲；同時當(dāng)前也處于經(jīng)濟(jì)溫和復(fù)蘇階段，因此未來的通脹壓力也更多地來自政府投資活動的興起。今年的通脹控制目標(biāo)比較嚴(yán)苛，也意味著對政府投資活動將得到進(jìn)一步的有效控制。

三、貨幣政策回歸中性，但流動性依然充裕

2013年M 2的目標(biāo)值定為13%，較上年14%的目標(biāo)值有所下調(diào)，也低于去年13.8%的實際增速。今年房地產(chǎn)調(diào)控以及防止通脹的擔(dān)憂均不可能在信貸政策上有大的寬松。但并不意味著市場流動性就偏緊。相反，筆者認(rèn)為2013年的市場流動性將相對去年有較大的充裕。報告中也提出要“保持貨幣信貸合理增長，適當(dāng)擴(kuò)大社會融資規(guī)?！?。社會融資規(guī)模的擴(kuò)大，這也意味著今年將著力非信貸渠道的發(fā)展。非信貸融資渠道的發(fā)展，在起到支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，對M 2的擴(kuò)張能力卻要小很多，從這個意義上來說M 2與GDP增速的聯(lián)動性將進(jìn)一步下降。同時銀行信貸融資在社會融資總規(guī)模中的比重將進(jìn)一步下降，這也有利于改善和優(yōu)化社會融資結(jié)構(gòu)。這意味著直接融資渠道將有大的發(fā)展空間，融資渠道的多元化也有利于降低企業(yè)的融資成本。

四、積極財政意在保民生促增長

報告指出今年將“繼續(xù)實施積極的財政政策，更好地發(fā)揮積極財政政策在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生中的作用”。積極的財政政策主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.適當(dāng)增加財政赤字和國債規(guī)模。2013年擬安排財政赤字1.2萬億元，比2012年預(yù)算增加4000億元，其中中央財政赤字8500億元，代地方發(fā)債3500億元。目前我國債務(wù)負(fù)擔(dān)率相對較低，2012年赤字率在2%左右，仍處于安全水平；但赤字也屬于歷史高位，凸顯了政府保增長的決心，另一方面高赤字水平實際上也有助于中央為地方政府的融資缺口提供幫助，增大中央政府在經(jīng)濟(jì)活動的作用，即中央事權(quán)的擴(kuò)大；中央代發(fā)地方政府債務(wù)，有利于緩解地方政府土地財政不可持續(xù)的狀況，也有利于形成對地方經(jīng)濟(jì)的有效支撐。

圖2 歷年財政赤字規(guī)模以及赤字率

2.加快推進(jìn)營改增試點，適時擴(kuò)大試點地區(qū)和行業(yè)范圍；營改增試點從前期在上海等地區(qū)試點的情況來看，還需要進(jìn)一步調(diào)動地方政府的積極性，需要厘清中央和地方政府的財權(quán)與事權(quán)，做到兩者的匹配。

3.著力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)；報告提出了“優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，向民生傾斜，預(yù)算內(nèi)投資主要投向保障性安居工程，農(nóng)業(yè)、水利、城市管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，社會事業(yè)等民生工程，節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域”。2013年財政支出將在醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障方面加大支出力度。

4.繼續(xù)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。在報告中，溫家寶提出“合理控制地方政府性債務(wù)水平”，而非去年“嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)”的提法，這顯示出有意疏導(dǎo)地方政府債務(wù)的態(tài)度。

另外在預(yù)算收入方面，計劃稅收收入增長8.5%，較上年下降1.1個百分點，也體現(xiàn)出政府將繼續(xù)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅的實施。

五、城鎮(zhèn)化的核心在于人的城鎮(zhèn)化

報告認(rèn)為城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。要遵循城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，積極穩(wěn)妥推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。堅持科學(xué)規(guī)劃、合理布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約用地、因地制宜、提高質(zhì)量。報告也指出城鎮(zhèn)化過程中，特大城市和大城市要合理控制規(guī)模，充分發(fā)揮輻射帶動作用；中小城市和小城鎮(zhèn)要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。從這點來說城鎮(zhèn)化必然伴隨一系列的制度變革，在土地城鎮(zhèn)化的同時實現(xiàn)人口市民化，改革戶籍制度，改變城鄉(xiāng)二元、城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)狀況，要讓進(jìn)城的人能夠在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，這就要求政府一切的出發(fā)點必須基于“人”的因素來考慮而不是短期的政績，從這個點上來考慮城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)布局和升級安排，規(guī)劃服務(wù)業(yè)的發(fā)展舉措，讓不同的人群都能夠在城鎮(zhèn)找到夢想實現(xiàn)夢想，同時大力推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村土地集約化經(jīng)營，真正能夠讓人們進(jìn)得了城，也能夠讓城鎮(zhèn)的人也下得了鄉(xiāng)，真正實現(xiàn)報告中首次提出的“自由遷徙”這一偉大目標(biāo)。

六、生育政策有望做出重大調(diào)整

報告雖然明確表示要“堅持計劃生育基本國策”，據(jù)此很多學(xué)者認(rèn)為生育政策短期不可能有調(diào)整。但筆者對此意見并不認(rèn)同，根據(jù)中國政府網(wǎng)公布的歷年政府工作報告來看，從2003年以來歷年的政府工作報告中關(guān)于生育政策的段落均有“穩(wěn)定低生育水平”的表述。今年的政府工作報告中首次沒有了“穩(wěn)定低生育水平”的表述，顯然這一點變化是不可忽視的。同時筆者認(rèn)為堅持計劃生育政策并不等同于堅持一胎化的獨生子女政策，這是很明顯的區(qū)別。同時今年的報告也指出要適應(yīng)我國人口總量和結(jié)構(gòu)變動趨勢，統(tǒng)籌解決好人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和分布問題，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。