專家/羅昌平 采訪/徐一聰

學(xué)界動(dòng)態(tài)

社會(huì)管理創(chuàng)新與法治保障

專家/羅昌平 采訪/徐一聰

法治是社會(huì)管理的重要組成部分，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的制度基礎(chǔ)。如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，充分發(fā)揮法治在社會(huì)管理中的職能作用，顯得尤為重要。現(xiàn)就有關(guān)問題請(qǐng)教全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專家羅昌平。

羅昌平：上海市靜安區(qū)人民檢察院原黨組書記、檢察長(zhǎng)

記者：與過(guò)去的“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”相比，十八大報(bào)告中的表述中加入了“法治保障”，如何理解這一表述？

羅昌平：明確提出“法治保障”具有十分獨(dú)特的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)社會(huì)管理工作的科學(xué)把握和高度重視，注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用。

社會(huì)管理是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局中社會(huì)建設(shè)的重要組成部分。近年來(lái)，我國(guó)一直在力推社會(huì)管理創(chuàng)新工作，社會(huì)管理的核心目標(biāo)是公平正義的社會(huì)管理，要實(shí)現(xiàn)這目標(biāo)的關(guān)鍵在于進(jìn)行制度建設(shè)。而從人類社會(huì)發(fā)展歷史來(lái)看，最有效的制度規(guī)則就是法治。當(dāng)今社會(huì)是利益多元化時(shí)代，要調(diào)解社會(huì)糾紛和社會(huì)矛盾，也必須強(qiáng)調(diào)法治。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)大局穩(wěn)定，社會(huì)形勢(shì)總體是好的。同時(shí)也應(yīng)看到，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾復(fù)雜，社會(huì)管理面臨著一些新情況新問題，現(xiàn)行社會(huì)管理模式已不能完全適應(yīng)社會(huì)管理的需要，亟需改進(jìn)和加強(qiáng)社會(huì)管理理念、體制、機(jī)制、制度、方法和手段等方面問題，建立一個(gè)民主、文明、公正、和諧的法治社會(huì)，這也是社會(huì)管理的核心目標(biāo)。所以，社會(huì)管理創(chuàng)新的方向是走向法治化。只有充分發(fā)揮法治保障的作用，立法先行，才能為依法管理社會(huì)奠定制度基礎(chǔ)。

記者：您能具體談一下，為什么社會(huì)管理創(chuàng)新的方向是法治化嗎？

羅昌平：第一，法治是人類社會(huì)最先進(jìn)的社會(huì)治理模式。歷史和學(xué)術(shù)研究證明，現(xiàn)代社會(huì)的治理，必須要與老百姓的內(nèi)心認(rèn)同結(jié)合起來(lái)，取得絕大多數(shù)民眾的支持。而能夠得到絕大多數(shù)人內(nèi)心高度認(rèn)同的治理方式，只能是法治的方式。只有法治，才能成為長(zhǎng)久凝聚社會(huì)團(tuán)結(jié)力量的最大精神紐帶。某種程度上說(shuō)，人類社會(huì)的歷史，就是一個(gè)從人治邁向法治的歷史，實(shí)行法治是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和最優(yōu)選擇。在法治成為全球多數(shù)國(guó)家的主要治理模式的發(fā)展趨勢(shì)下，在依法治國(guó)成為我國(guó)的治國(guó)方略的大背景下，在民眾逐漸學(xué)會(huì)運(yùn)用法律來(lái)維護(hù)自己合法權(quán)益的社會(huì)背景下，國(guó)家對(duì)于社會(huì)的治理必須并且也只能夠通過(guò)法治的方式而不是其他任何方式來(lái)完成。雖然法治不是萬(wàn)能的，但由于法治始終與民主政治緊密相連，因此它是目前人類社會(huì)能夠找到的一種最可行的治國(guó)方略。

第二，法治保障是社會(huì)管理的制度性前提和重要保障。前面我們講了社會(huì)管理的核心目標(biāo)，而這一目標(biāo)正是法治的自身稟賦和固有功能。法治意味著一個(gè)社會(huì)基本實(shí)現(xiàn)了理性、公平、正義、自由等基本法律價(jià)值。“法治保障”在建立社會(huì)管理體制中并不是一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域和事項(xiàng)，是貫穿于社會(huì)管理整個(gè)過(guò)程的，是與“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”并行存在的。并且，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”都需要在法治軌道上來(lái)運(yùn)行才能做到和諧有序。所以“法治保障”是基礎(chǔ)性的，為社會(huì)管理創(chuàng)造一個(gè)制度性的前提條件。

“法治保障”作為社會(huì)管理的重要保障，主要體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)管理整個(gè)過(guò)程的置入性影響。首先，規(guī)范立法，使將制度層面的內(nèi)容上升為法律規(guī)定的立法活動(dòng)在法治的框架中進(jìn)行，這是預(yù)防性保障。其次，規(guī)范行為，使黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)管理行為都在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，這是過(guò)程性保障。另外，懲戒破壞和嚴(yán)重干擾社會(huì)管理活動(dòng)的違法犯罪行為，以保障社會(huì)管理的活動(dòng)正常有序運(yùn)行，這是強(qiáng)制性保障。

第三，當(dāng)代中國(guó)最大的社會(huì)管理創(chuàng)新就是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和法治社會(huì)。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)主要是一個(gè)宗法等級(jí)社會(huì)，是一個(gè)主要依靠德治、禮治來(lái)治理的人治社會(huì)，社會(huì)的穩(wěn)定和延續(xù)主要依靠的是傳統(tǒng)力量。中國(guó)封建社會(huì)的法律雖然取得了較高的成就，但社會(huì)治理總體上來(lái)看是一種人治的治理模式。新中國(guó)成立以后，我們長(zhǎng)期依靠政策來(lái)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理。直到黨的十五大，中央明確提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，并把它寫入1999年的憲法修正案中。近年來(lái)，中央從建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家全局的高度，解決了建設(shè)什么樣的法治國(guó)家、如何建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重大問題，實(shí)現(xiàn)了馬克思主義法治思想中國(guó)化的又一次創(chuàng)新。

在法治社會(huì)中，解決糾紛的最主要途徑應(yīng)當(dāng)是法律手段。但是由于我們社會(huì)成員中不少人缺乏法治意識(shí)，表現(xiàn)為官員不依法辦事、民眾不依法表達(dá)訴求、依法維權(quán)，以致社會(huì)矛盾趨于激化，維穩(wěn)成本增高。在這種法治不彰的情況下，為了維穩(wěn)、化解矛盾，有關(guān)部門也越來(lái)越多地倚重能及時(shí)反映較少程序，看似比較直接解決問題的信訪制度。但一旦形成“信訪不信法”的共識(shí)之后，規(guī)模龐大的上訪族對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定與和諧社會(huì)建設(shè)又提出了更為艱巨的任務(wù)。離開法治軌道的社會(huì)管理，必然會(huì)陷入人治窠臼、陷入社會(huì)混亂和無(wú)序，最終會(huì)破壞法治建設(shè)的大目標(biāo)，破壞社會(huì)的有序管理。

第四，法治的現(xiàn)實(shí)性和地域差異性符合當(dāng)今中國(guó)實(shí)際。法治建設(shè)本身是一個(gè)與現(xiàn)實(shí)不斷碰撞、深化、漸進(jìn)的復(fù)雜而緩慢過(guò)程。因此，社會(huì)轉(zhuǎn)型的急劇性與法治建設(shè)的漸進(jìn)性二者之間必然產(chǎn)生一種緊張關(guān)系，這種緊張關(guān)系短期內(nèi)很難徹底消除。這就需要我們清醒地認(rèn)識(shí)到社會(huì)主義法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)性特征。以多元糾紛解決機(jī)制為例，多元化糾紛解決機(jī)制并不是從根本上否定法治作為最先進(jìn)的社會(huì)管理方式，而是順應(yīng)和滿足我國(guó)當(dāng)今現(xiàn)實(shí)應(yīng)運(yùn)而生的。法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)性要求目前既要尊重法律，又要充分考慮社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)；既要運(yùn)用法律手段，又要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、科技等手段；既要堅(jiān)持國(guó)家法律的主導(dǎo)地位，又要充分發(fā)揮政策、道德、習(xí)慣等多種方式的補(bǔ)充作用，做到“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”，合理運(yùn)用多元化手段解決糾紛，化解社會(huì)矛盾。

此外，中國(guó)地域的廣闊性、自然環(huán)境的巨大差異性、民族的眾多性、發(fā)展的不平衡性、政策支持的選擇性等因素，決定了中國(guó)社會(huì)的法治建設(shè)必須充分考慮各地的地域差異而展開。

記者：在法治化的過(guò)程中，如何保證道路的正確性，請(qǐng)談一談您的看法。

羅昌平：社會(huì)管理創(chuàng)新是一個(gè)大課題，需要社會(huì)各方面的共同參與，使其有進(jìn)行。要確保社會(huì)管理創(chuàng)新的法治化進(jìn)程，必須遵循以下原則：

第一，合法原則。社會(huì)管理創(chuàng)新不是隨心所欲的創(chuàng)新，要在憲法法律的框架內(nèi)進(jìn)行。具體而言，一是主體合法。就我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，參與社會(huì)管理創(chuàng)新的主體涉及面要廣，要形成全社會(huì)共同參與的良好局面，因此應(yīng)包括各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、合法的社會(huì)團(tuán)體和組織、公民個(gè)人。二是內(nèi)容和程序合法。進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新不能突破法律的藩籬，各個(gè)主體應(yīng)在法律的范圍內(nèi)以適當(dāng)?shù)某绦騽?chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制和內(nèi)容。三是方式合法。社會(huì)管理創(chuàng)新是一個(gè)綜合工作，要堅(jiān)持與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)原則，有序穩(wěn)步推進(jìn)，不可脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，搞些勞民傷財(cái)而又沒有實(shí)際效果的社會(huì)管理模式，也不可不顧我國(guó)國(guó)情隨意移植國(guó)外的社會(huì)管理模式。

第二，權(quán)力有限原則。自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)政府職能經(jīng)歷了從大包大攬到政府主導(dǎo)再到引導(dǎo)社會(huì)組織共同參與社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，從無(wú)限政府到有限政府的轉(zhuǎn)變，權(quán)力有限原則逐步得到確認(rèn)。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力來(lái)自于人民。因此，人民是權(quán)力的最終享有者，政府的權(quán)力是相對(duì)的、有限的，要受到人民權(quán)利的限制和約束。一是政府權(quán)力內(nèi)容的有限性。對(duì)政府權(quán)力而言，堅(jiān)持法無(wú)授權(quán)既無(wú)權(quán)的原則，即只有法律、法規(guī)的授權(quán)才能行使權(quán)力。二是權(quán)力行使方式的有限性，權(quán)力要以有利于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、有利于社會(huì)治理的方式行使。三是權(quán)力的行使要有底線。即不得以侵害公民權(quán)利為代價(jià)，不得以社會(huì)管理創(chuàng)新為借口，任意剝奪和限制公民的權(quán)利。

第三，權(quán)利優(yōu)待原則。政府在行使權(quán)力過(guò)程中，公民的權(quán)利具有優(yōu)先性，即政府進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新要以公民權(quán)利保障為底線，在進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新中要尊重公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，要?jiǎng)?chuàng)造條件讓公民享有與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致的權(quán)利。要正確處理權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系，即堅(jiān)持權(quán)力受限于權(quán)利、權(quán)力讓位于權(quán)利、權(quán)力服務(wù)于權(quán)利的原則，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，要明白賦予政府的權(quán)力只是為了更好地實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)利。對(duì)于公民而言，堅(jiān)持法無(wú)禁止即授權(quán)的原則，屬于選擇性、賦權(quán)性、授益性的創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范可以寬松一點(diǎn);屬于禁止性、限權(quán)性、損益性的創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范則應(yīng)非常謹(jǐn)慎和嚴(yán)格對(duì)待之。

第四，合理原則。合理原則更多的是在行政法中使用，就社會(huì)管理創(chuàng)新來(lái)講，合理原則主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是社會(huì)管理創(chuàng)新要合目的性，創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范的出發(fā)點(diǎn)、目的性必須正當(dāng)，創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范的社會(huì)效果應(yīng)有助于貼近其出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新必須堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)私益與公益、公平與效率、自由與秩序的兼顧平衡，為社會(huì)和公眾提供與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致的公共產(chǎn)品和服務(wù)，最大限度的滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。二是社會(huì)管理創(chuàng)新要最大限度體現(xiàn)公正，不僅要形式合法，更要合乎“法治之理性和社會(huì)公正”。三是要堅(jiān)持比例原則，進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)兼顧社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益,如果為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí),應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍內(nèi)。

記者：最后，請(qǐng)您談?wù)勗谏鐣?huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中，法治的保障作用應(yīng)該如何發(fā)揮？

羅昌平：首先，立法先行，為社會(huì)管理奠定基礎(chǔ)。針對(duì)現(xiàn)存的突出社會(huì)矛盾，立法者必須認(rèn)真研究現(xiàn)行立法的不足，通過(guò)制定、修改和完善法律，建立公正的法律制度，為社會(huì)管理提供良好的制度基礎(chǔ)。現(xiàn)代國(guó)家的任務(wù)不再僅僅限于維持國(guó)家秩序，而且還要保障人民享有基本的權(quán)利和社會(huì)安定。所以，社會(huì)法的立法完善目前已提上立法機(jī)關(guān)的重要工作議程。社會(huì)法一般指的是維護(hù)社會(huì)公共利益的法律。相對(duì)而言，我國(guó)的社會(huì)法立法起步較晚。目前我國(guó)已頒布的相關(guān)社會(huì)法有：工會(huì)法、公益事業(yè)捐贈(zèng)法、職業(yè)病防治法、安全生產(chǎn)法、社會(huì)保險(xiǎn)法、勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法、環(huán)境保護(hù)法、婦女權(quán)益保護(hù)法、未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法等法律、法規(guī)。雖然制定了不少法律，但我國(guó)的社會(huì)法總體還處于起步階段。需要進(jìn)一步制定系統(tǒng)完善的社會(huì)法律，以規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和特殊群體權(quán)益保障。當(dāng)前需要加快社會(huì)領(lǐng)域一些基本法律如工資法、集體勞動(dòng)關(guān)系法、社會(huì)救濟(jì)法、社會(huì)福利法、新農(nóng)村社會(huì)保障體系等法律的制定。

其次，踐行司法為民，化解社會(huì)矛盾，尊重和維護(hù)司法權(quán)威。司法是化解社會(huì)矛盾的最終環(huán)節(jié)，是法律調(diào)整的最終階段，是保障社會(huì)正義的最后一道屏障。司法往往是在窮盡其他各種法制手段之后所能采用的最后一種制度手段，所以司法被人們稱之為法律機(jī)制的“最后一道閘門”。另外，司法裁判具有終局性，主要表現(xiàn)在：其一，司法機(jī)構(gòu)在裁決任何案件時(shí)，必須給出一個(gè)最終的裁決方案。其二，一事不再理。即一個(gè)權(quán)益爭(zhēng)議，在司法機(jī)關(guān)作出生效判決以后，便對(duì)當(dāng)事人發(fā)生法定的約束力，非依法律明確規(guī)定，不得再行啟動(dòng)司法程序，對(duì)該案件再行審理。對(duì)司法機(jī)關(guān)作出的生效裁決，任何社會(huì)組織和個(gè)人都必須執(zhí)行和遵守，不得修改、違抗。司法的這種終局性特點(diǎn)，是國(guó)家為了防止無(wú)休止的社會(huì)矛盾糾紛，而作出的一種制度安排。司法為民是司法的宗旨，司法親民、便民、利民是司法的應(yīng)有姿態(tài)。但是，這并不等同于司法可以不要權(quán)威。我們既要強(qiáng)調(diào)司法為民，同時(shí)又必須注重維護(hù)司法權(quán)威和司法公信力。維護(hù)司法權(quán)威，要求司法機(jī)關(guān)敢于依法嚴(yán)懲部分人的破壞司法的行為。

再次，鞏固社會(huì)管理創(chuàng)新已有成果，將其從制度層面上升到法律層面。通過(guò)認(rèn)真總結(jié)近年來(lái)的社會(huì)管理創(chuàng)新的成果和經(jīng)驗(yàn)，制定和完善與社會(huì)管理相關(guān)的法律法規(guī)，使得社會(huì)管理工作真正做到有法可依。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，“造法性”能動(dòng)地司法，可彌合法律規(guī)定和社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，這既是司法回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的理性選擇，也體現(xiàn)了司法自身發(fā)展規(guī)律。但是，在強(qiáng)調(diào)能動(dòng)司法、司法為民的同時(shí)，也不能不切實(shí)際地賦予司法過(guò)高的、不現(xiàn)實(shí)的社會(huì)管理功能。我們始終要強(qiáng)調(diào)以下兩點(diǎn)：一是，執(zhí)法辦案是人民檢察院的第一要?jiǎng)?wù)；二是司法機(jī)關(guān)必須守護(hù)法律的底線，防止成為部分非法行政行為的助推器。

另外，要擴(kuò)大法治宣傳，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹立社會(huì)主義法治理念，增強(qiáng)社會(huì)學(xué)法遵法守法用法意識(shí)，形成人人懂法，人人守法的良好社會(huì)氛圍。

我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)管理創(chuàng)新工作是在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的歷史大背景下展開的。做到依法行政、依法辦事，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，建成法治國(guó)家，就是最大的社會(huì)管理創(chuàng)新。各種社會(huì)管理創(chuàng)新的具體舉措，都應(yīng)當(dāng)在法治的框架下展開，因?yàn)橹挥性诜ㄖ慰蚣軆?nèi)完成的社會(huì)管理創(chuàng)新，才是真正的創(chuàng)新，才會(huì)有持久的生命力，才是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的強(qiáng)大后盾。