南方周末記者劉斌 實習(xí)生 夏以華 孔靈 宋凌燕

編者按

十八大后，中央反腐動作密集?！皩?quán)力關(guān)進制度的籠子”，已成為高層共識。

一段時間以來，預(yù)防腐敗的制度建設(shè)，成為中國反腐敗的制度建設(shè)重心，各級預(yù)防腐敗局，也成為中國反腐體系的最新設(shè)置。這一前置的防腐系統(tǒng)，成立六年來，是否起到了該起的作用？

◤長沙市芙蓉區(qū)搞了一個風(fēng)險防控機制，“你生日了就發(fā)短信給你，不要大吃大辦；你退休了就提醒你，要把公車還回來”。

◤中國人普遍覺得收錢才是腐敗，但是在國外，“一個官員天天喝茶不干事，搞官僚主義也是腐敗，因為浪費納稅人的錢?！?/p>

南方周末記者劉斌發(fā)自北京南方周末實習(xí)生夏以華孔靈宋凌燕

國家預(yù)防腐敗局自2007年9月成立后，已經(jīng)邁入第六個年頭。中國人民大學(xué)反腐學(xué)者毛昭輝還記得，“當(dāng)年預(yù)防腐敗局成立的時候，電話都打爆了。老百姓寄予很大期望?！?/p>

從那以后，在國家預(yù)防腐敗局主導(dǎo)下，制度廉潔性評估、利益沖突防控、廉政風(fēng)險防控等制度，從地方省市試點發(fā)端，漸次向全國推廣。其核心目的如同在2013年兩會上，溫家寶總理政府工作報告中的表述一致：從制度上改變權(quán)力過分集中，而又得不到制約的狀況。

時至今日，對于從上至下成立的各級預(yù)防腐敗局工作成效，參與其中的學(xué)者評價各異。北京航空航天大學(xué)廉政研究所副所長杜治洲相對樂觀，“它確實從理念和實踐層面把預(yù)防腐敗工作的思路拓展了，這是一個非常重要的貢獻?！背直^態(tài)度者如毛昭輝教授，“這項制度推進的時候，我就提出很多問題?，F(xiàn)在看來都印證了。”

北京大學(xué)廉政研究中心副主任莊德水覺得，對預(yù)防腐敗局的期望應(yīng)該客觀，“腐敗是個系統(tǒng)性的問題，不能認(rèn)為成立這么一個機構(gòu)，就能夠完全解決腐敗問題。”

“權(quán)威性不夠”

成立預(yù)防腐敗局的直接動因，來自于2003年12月中國加入《聯(lián)合國反腐敗公約》。《聯(lián)合國反腐敗公約》分成三部分：預(yù)防，定罪，以及國際合作?！肮s有些條款具有很強約束力，是國際義務(wù)?！北本煼洞髮W(xué)刑事法律科學(xué)研究院國際刑法研究所所長黃風(fēng)教授告訴南方周末記者。

建立相應(yīng)的預(yù)防腐敗機構(gòu)，同樣是履行公約義務(wù)。此外，2004年9月，中共十六屆四中全會首次提出“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐倡廉十六字方針，預(yù)防腐敗作為構(gòu)建懲防體系的一部分被重點強調(diào)。連同《聯(lián)合國反腐敗公約》的明確要求，國家預(yù)防腐敗局在此背景下應(yīng)運而生。

由于預(yù)防腐敗在中國尚屬探索階段，國家預(yù)防腐敗局2007年成立時，并未新增人員編制，只在監(jiān)察部加掛一塊牌子，局長由監(jiān)察部部長兼任，級別為副部級。

從職責(zé)看，國家預(yù)防腐敗局仍以宏觀組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)為主，而防貪審查方面似暫無國內(nèi)專門法律的明確授權(quán)。湖南大學(xué)廉政研究中心首席專家袁柏順認(rèn)為，“如果沒有法律的明確授權(quán)，則國家預(yù)防腐敗局制定的制度和提供的建議就缺乏強制性?！?/p>

一個例子是2010年7月，中央紀(jì)委辦公廳、國家預(yù)防腐敗局辦公室印發(fā)的《關(guān)于開展制度廉潔性評估試點工作的指導(dǎo)意見》中，將之前用的“審查”改為了“評估”。

“權(quán)威性不夠”，這也是北航廉潔教育與研究中心主任任建明一直擔(dān)心的。“權(quán)威性的一層含義是權(quán)力架構(gòu)上，國家預(yù)防腐敗局是否獨立，以及能否得到充分授權(quán)?！比谓髡J(rèn)為另一個層面是“專業(yè)性”，“你要能提出比別人更加專業(yè)的意見，比如你給我診斷一下，中國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)為什么吃回扣還那么嚴(yán)重?！?/p>

國家預(yù)防腐敗局在中紀(jì)委內(nèi)部稱作“預(yù)防室”，與其他正廳局級室相比，被高配到副部級。在杜治洲看來，一方面體現(xiàn)了國家對預(yù)防腐敗的重視，“另一方面，國家預(yù)防腐敗局調(diào)動的權(quán)力、支配的資源都不一樣?，F(xiàn)行中國體制下，權(quán)力間制衡性較弱，只有上級對下級的作用才會明顯?！?/p>

由于沒有強令要求，省一級設(shè)立預(yù)防腐敗局的決定權(quán)完全在地方政府，成立進度也不相同。2009年2月26日，甘肅省預(yù)防腐敗局正式在蘭州掛牌成立，成為全國首家成立的省級預(yù)防腐敗局。之后，先后有上海、河北、河南、內(nèi)蒙古等多個省份成立預(yù)防腐敗局。

2012年12月27日，山東省預(yù)防腐敗局掛牌成立，接受南方周末記者采訪的山東某市紀(jì)委書記稱：目前山東所有地級市都未成立預(yù)防腐敗局。

在紀(jì)委內(nèi)部，預(yù)防腐敗工作本已存在各個科室中，比如監(jiān)察綜合室、宣傳教育室、糾風(fēng)室等。江蘇省紀(jì)委一名內(nèi)部人士告訴南方周末記者：“預(yù)防腐敗局的人員是抽調(diào)了各個室的人組成，直到去年12月才明確了這個局的職能。具體在運作過程里，會面臨什么樣的困難還不清楚?！蹦戏街苣┯浾唠娫挷稍L江蘇省紀(jì)委辦公廳的工作人員，對方說，“省預(yù)防腐敗局才成立不足半年，連辦公地點也沒有。”

“最大的風(fēng)險點在一把手”

湖南大學(xué)廉政研究中心副教授田湘波的一項重要工作內(nèi)容，就是給中紀(jì)委和省紀(jì)委等部門提供專家意見。中紀(jì)委在七省市試點的“防止利益沖突”，就是由他最早提出。

2006年6月，中國剛簽署《聯(lián)合國反腐敗公約》后不久，中共準(zhǔn)備將工作重心從黨建轉(zhuǎn)變到預(yù)防腐敗上。中紀(jì)委為此召開了一個咨詢會，田湘波受邀參加。在會上他提出一篇文章“新時期禁止公務(wù)員經(jīng)商制度研究”，當(dāng)時中紀(jì)委研究室主任對文章贊賞有加，“防止公私利益沖突”的概念也從此由國外引入中國。

國家預(yù)防腐敗局推進的制度建設(shè)，除直接吸取反腐專家的學(xué)術(shù)成果外，還從基層試點經(jīng)驗中汲取。中紀(jì)委在十八大后力推的廉政風(fēng)險防控，最初就是先在北京市崇文區(qū)試點，后擴展至北京市。影響力越來越大時，中紀(jì)委將其推廣至全國。

廉政風(fēng)險防控在制度設(shè)計上非常周密，其核心是查找風(fēng)險點，再布置防控措施。河南省焦作市在2012年下發(fā)的崗位風(fēng)險查找通知中，將“風(fēng)險點”描述為：“在什么工作過程中，因什么原因，會發(fā)生什么問題。”該市在查處風(fēng)險點的方法上就有：自己查找、案例分析、領(lǐng)導(dǎo)點評、群眾評議、組織審定等。

廉政風(fēng)險防控有一套指導(dǎo)計劃，涉及單位、部門以及個人?！氨热绮块T負(fù)責(zé)人除了找自己的風(fēng)險點之外，還要找上級的風(fēng)險點。上級要找下級的風(fēng)險點，下級找上級的風(fēng)險點?！泵演x認(rèn)為，“廉政風(fēng)險防控是微觀層面的制度安排，即便找到很多廉政風(fēng)險點，防范并不是這個層面的制度能解決的?！?/p>

?下轉(zhuǎn)第6版

“最大的風(fēng)險點在一把手。”按照廉政風(fēng)險防控的設(shè)計，下級一把手由上級負(fù)責(zé)監(jiān)督，毛昭輝說：“下級一把手在行使職權(quán)時，很多行為上級看不到，只有同級單位同事、社會輿論才可能實施有效監(jiān)督?！奔又霞墪鲇诙喾N考慮，“比如下級是我任命的，他出了問題我是可能被問責(zé)的”等原因，最終導(dǎo)致“看得見的管不著，管得著的看不見”。

雖然很多單位能找到上萬個風(fēng)險點，但在毛昭輝看來，廉政風(fēng)險防控機制最大困難就是做不到預(yù)警，“它不是一個設(shè)計上的問題，是根本無法突破的問題”。

“權(quán)力運行時，有時候能被看到，有時又看不到。”毛昭輝說，“你看到的權(quán)力和實際的權(quán)力是兩回事，官員八小時外行使的權(quán)力是沒辦法監(jiān)督的，根本沒辦法找到風(fēng)險征兆?！?/p>

操作層面也存在困難。從名義上看，政府機關(guān)和企事業(yè)單位都有預(yù)防腐敗的義務(wù)，他們找到風(fēng)險點后由誰來負(fù)責(zé)監(jiān)督也是個問題。單純依靠預(yù)防腐敗局并不現(xiàn)實，國家預(yù)防腐敗局的編制才23人，省級預(yù)防腐敗局至多十多人。湖北省最早成立的鄂州預(yù)防腐敗局工作人員說：“我們只有6個人?！?/p>

無奈之下，廉政風(fēng)險防控的實施，只能依托單位本身和他們各自的紀(jì)檢監(jiān)察部門，“你交給我，我還有自己的工作要做呢，也就應(yīng)付應(yīng)付了事。慢慢地就碎片化了?！泵演x說。

預(yù)防腐敗需要專才

預(yù)防腐敗局除了要組織協(xié)調(diào)預(yù)防腐敗工作，另一更重要的職責(zé)是指導(dǎo)黨政機關(guān)和企事業(yè)單位開展預(yù)防腐敗工作。在毛昭輝看來，“不可能預(yù)防腐敗局這幾十號人到各地跑，必須制定一套具有可操作性的指導(dǎo)意見或者規(guī)范才行?！?/p>

由于人手有限，每年預(yù)防腐敗的中心工作也并非一成不變，一段時間重視巡視制度，過段時間開始關(guān)注行政審批、廉政風(fēng)險防控。這讓預(yù)防腐敗局工作人員疲于奔命。

預(yù)防腐敗局力推的另一項制度建設(shè)——“制度廉潔性評估”，同樣存在操作問題。制度廉潔性評估起源于海南。2007年，海南省紀(jì)委、監(jiān)察廳調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些腐敗案件和損害群眾利益的突出問題時有發(fā)生，原因并不是不執(zhí)行、不落實制度，而恰恰是制度本身出了問題。同一時期，四川省對基層各部門的制度展開調(diào)研，發(fā)現(xiàn)80%的腐敗案件背后，都存在制度依據(jù)不足、設(shè)置不當(dāng)、監(jiān)督程序缺失或執(zhí)行不力等問題。

2009年，國家預(yù)防腐敗局發(fā)文確定以海南、四川、深圳三地為試點，對制度開展廉潔性評估（審查）。試點期間，3個?。ㄊ校彶榈闹贫刃晕募?shù)以千計、萬計，效果顯著。2010年7月，試點工作擴展到河北、廣東等8?。ㄊ校?，之后又?jǐn)U展到衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家知識產(chǎn)權(quán)局等部門。

“制度廉潔性審查所發(fā)現(xiàn)的諸多問題中，違規(guī)擴權(quán)攬權(quán)是最主要的問題?！焙洗髮W(xué)廉政研究中心首席專家袁柏順發(fā)現(xiàn)，制度廉潔性評估本來是要查找腐敗漏洞的，“現(xiàn)在的工作重點變成主要看文件合法不合法，合不合乎相關(guān)程序規(guī)定，成了合法性和規(guī)范性審查?！?/p>

由于人手不足，在進行試點的省份當(dāng)中，承擔(dān)制度廉潔性評估工作任務(wù)大量工作的機構(gòu)主要是省市政府法制辦以及具體廳局的監(jiān)察部門。問題由此產(chǎn)生——不少制度原本就是廳局制定并且執(zhí)行，“這個本身就是腐敗漏洞，你再自己評估肯定是小打小鬧?！痹仨樥f，“而有些制度則是因為上位制度本身的問題，你并無權(quán)做出修改或廢除?！?/p>

為此，袁柏順強調(diào)制度廉潔性評估工作的獨立、客觀和中立?！吧踔量梢圆捎谜云溉沃频男问浇M織專業(yè)團隊；或采用政府外包或采購防貪審查服務(wù)的形式?！彼孟愀哿鹱隼樱麄儽袌?zhí)法、教育、預(yù)防“三管齊下”的戰(zhàn)略，預(yù)防勝于治療的理念，由法定機構(gòu)開展專業(yè)、系統(tǒng)的防貪審查，是香港廉政公署的創(chuàng)舉，“負(fù)責(zé)防貪的人員很少，但是每一個都是專才?！?/p>

香港注重在制度與程序的設(shè)計當(dāng)中堵塞腐敗漏洞。例如，入境時，過關(guān)處并不是在每一個窗口前排一條縱隊，而是按照之字形排隊。這種安排本身即有腐敗預(yù)防的考量在其中——每一個窗口排成縱隊，會使排隊者確信自己的手續(xù)會在特定人員手中辦理，而之字形排隊，等到一個人排到最前面時，會被隨機安排到任意一個窗口辦理?！澳切┫胱咚饺刖车娜司蜎]辦法打通某個窗口的工作人員”。

因此，查找腐敗漏洞必須要由專業(yè)人才實施，“專業(yè)人士能夠根據(jù)自己的工作經(jīng)驗，比較熟練地找到腐敗漏洞在哪里?！痹仨樥f。

懲治是最好的預(yù)防？

預(yù)防腐敗局成立后，備受專家好評的成果是：國家開始重視私營企業(yè)、非公有制企業(yè)里的預(yù)防腐敗問題。杜治洲就知道，國家預(yù)防腐敗局正在對于中介組織的腐敗和制度不規(guī)范問題，做全國范圍內(nèi)的研究。其實這也是《聯(lián)合國反腐敗公約》的要求，提倡締約國在加強公共部門防腐敗的同時，也要加強私營部門的防腐敗。

一些地方政府在預(yù)防腐敗形式上也有創(chuàng)新。田湘波告訴南方周末記者，長沙市芙蓉區(qū)就搞了一個風(fēng)險防控機制，“你生日了就發(fā)短信給你，不要大吃大辦；你退休了就提醒你，要把公車還回來”。

從實際操作結(jié)果看，企業(yè)搞風(fēng)險防控比政府部門更徹底。田湘波聽說一家私有企業(yè)自己做課題研究，還請專家指導(dǎo)，用不同顏色表示不同級別的風(fēng)險預(yù)警，“他們還與員工簽訂合同，你違反哪條，就自動離職，現(xiàn)在據(jù)說已經(jīng)辭退五十幾個人了?！?/p>

在政府或者事業(yè)單位中，開展預(yù)防腐敗的阻力太大?！氨热绾辖逃龔d搞高校廉政自評，很多高校都給自己打分挺高，比如滿分100分，自評它都評90分?！碧锵娌ㄕf。

田湘波有一次到湖北一個地級市調(diào)研，問當(dāng)?shù)丶o(jì)委常委預(yù)防腐敗工作怎么做。對方說這很簡單，“只要你的單位把信息都公開了，就什么問題都解決了?！钡珜嶋H上，該市兩名紀(jì)委干部連自己單位的信息都不愿意公開，“可見反腐阻力有多大”。

跟政府打交道多了，田湘波發(fā)覺很多官員根本不了解什么叫腐敗。中國人普遍覺得收錢才是腐敗，但是在國外，“一個官員天天喝茶不干事，搞官僚主義也是腐敗，因為浪費納稅人的錢”。

在毛昭輝看來，中國預(yù)防腐敗體系構(gòu)建有三個層面，宏觀、中觀和微觀。宏觀是國家的政治體制能不能保證不出現(xiàn)腐敗，或者一旦出現(xiàn)腐敗馬上制約和制衡；中觀是建立核心的預(yù)防腐敗制度，比如化解腐敗動機的高薪養(yǎng)廉制度，以及實施財產(chǎn)公示制度等；從微觀層面來說，對關(guān)鍵部門、關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，采取有針對性的專項預(yù)防。

毛昭輝一直覺得，懲治是最好的預(yù)防，“這樣可以增加威懾力，發(fā)現(xiàn)一個查辦一個?！钡袊锤瘮〉闹匦模髞磙D(zhuǎn)移到預(yù)防腐敗的制度建設(shè)。他認(rèn)為，這種制度建設(shè)只是微觀層面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)預(yù)防，不是頂層制度和核心制度的建設(shè)。他認(rèn)為，“地方出現(xiàn)創(chuàng)新‘內(nèi)卷化，就是制度創(chuàng)新到一定程度，需要上層的制度突破。如果沒有，下層的創(chuàng)新就慢慢無效了?！?/p>

“懲治不能有效，預(yù)防就不要指望有好效果?！痹仨樢廊挥孟愀哿鹱隼?，“他們抓貪污時秉持不懼不偏的精神，不管是誰都抓。一個部門腐敗行為如果不斷被發(fā)現(xiàn)或被懲處，首長就會主動配合預(yù)防腐敗工作。”

理論上來說，防止貪腐的力量應(yīng)當(dāng)來源于社會，而不是權(quán)力本身。基于這個原理，毛昭輝覺得，社會監(jiān)督是當(dāng)前預(yù)防腐敗的最直接、最有效的制度安排，“包括網(wǎng)絡(luò)輿情也好，媒體和公民社會的監(jiān)督都需要拓展”。