■本刊記者 賀海峰

分稅制后遺癥

《決策》：近期，地方投資熱潮再起，輿論對(duì)地方債務(wù)危機(jī)的擔(dān)憂隨之升溫，各界對(duì)新一輪財(cái)稅改革寄予很高期待。

曾康華：新一屆政府目前正在緊鑼密鼓醞釀新一輪財(cái)稅改革。十八大報(bào)告針對(duì)目前中央和地方財(cái)力與事權(quán)不相匹配的問題，提出“進(jìn)一步理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系”的思路。

1994年以來，由于實(shí)行分稅制改革，中央政府的財(cái)力得到了適度的集中，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比例提高到50%左右，當(dāng)然錢不光是中央財(cái)政自己花，同時(shí)也轉(zhuǎn)移支付給了地方花，2012年中央的財(cái)政收入達(dá)到56132.42億元，而分稅制改革前的1993年僅有957.51億元。

《決策》：但是，這也意味著地方財(cái)政的比重越來越小。這讓地方政府苦不堪言，廣東一位官員甚至抱怨，分稅制是“逼良為娼”。

曾康華：作為階段性的改革，分稅制必然留下諸多的先天不足。首先就是地方財(cái)力受到削弱。分稅制實(shí)施后政府財(cái)力向中央集中，地方財(cái)力偏少，而地方政府要履行地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，財(cái)力又不夠，怎么辦呢？只有靠借債了，于是產(chǎn)生了大量的地方債務(wù)。2011年，審計(jì)署發(fā)布35號(hào)公告，公布地方政府債務(wù)已經(jīng)超過10萬億元。近幾年人們對(duì)地方債的問題關(guān)注度很高，主要是因?yàn)榈胤絺嬖谳^大的風(fēng)險(xiǎn)。人們擔(dān)心地方債一旦失控發(fā)生危險(xiǎn)，會(huì)波及社會(huì)的方方面面，甚至引起社會(huì)的動(dòng)蕩。

事實(shí)上，地方債務(wù)從1979年就開始出現(xiàn)了，1994年分稅制改革之后，更是飛速增長(zhǎng)。由于財(cái)力向中央集中，地方承擔(dān)著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，但財(cái)力捉襟見肘，又不能通過發(fā)行政府債來籌集，由此出現(xiàn)了大量的各種各樣的地方融資平臺(tái)。地方融資平臺(tái)是由政府獨(dú)立出資或政府和社會(huì)共同出資，建立了具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這些經(jīng)濟(jì)實(shí)體以政府資產(chǎn)、信譽(yù)作為擔(dān)保，向銀行貸款，由此形成了大量的地方債務(wù)。

地方債務(wù)的出現(xiàn)和快速增長(zhǎng)有很復(fù)雜的原因和背景，其中最主要的因素是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素、財(cái)政體制因素和政績(jī)激勵(lì)因素。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素使地方財(cái)源短缺，尋求債務(wù)渠道成為必然；財(cái)政體制因素導(dǎo)致地方財(cái)力不足，地方只有通過債務(wù)籌資；而政績(jī)激勵(lì)因素，給債務(wù)籌資起了推波助瀾的作用。

這幾年，地方債務(wù)的融資方式發(fā)生了一些新變化，那就是地方城投債的出現(xiàn)。通過地方融資平臺(tái)出現(xiàn)的債務(wù)是“平臺(tái)”與銀行之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，屬于間接融資；而城投債是經(jīng)濟(jì)實(shí)體與投資者之間的債務(wù)債權(quán)關(guān)系，屬于直接融資。但這兩種融資方式所形成的債務(wù)都是地方政府的或有債務(wù)，或有債務(wù)不一定形成地方的真正債務(wù)，只有或有債務(wù)當(dāng)中真正發(fā)生違約的債務(wù)才由財(cái)政來償還。所以，對(duì)于地方債務(wù)來講，一是要如何控制總量規(guī)模，也就是總量可控；二是盡可能降低債務(wù)違約率。

在城鎮(zhèn)化過程中，城鎮(zhèn)土地由政府管理。一方面，經(jīng)濟(jì)、體制等諸多因素造成資金短缺；另一方面土地資源緊缺。而政府擁有出讓土地的使用權(quán)，這樣通過競(jìng)標(biāo)、拍賣土地的方式，使得地方財(cái)政增加了一塊土地出讓金收入，這樣很多地方又出現(xiàn)了過分依賴土地出讓金收入的情況，也就是所謂的“土地財(cái)政”。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地資源越來越緊缺，加上其他因素的作用，導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格不斷上漲，雖然中央這幾年一直打壓房地產(chǎn)價(jià)格，但房地產(chǎn)價(jià)格一直比較堅(jiān)挺且不斷上揚(yáng)，在這樣的背景下，“土地財(cái)政”問題仍在各地不同程度的存在。

“營(yíng)改增”下一步

《決策》：最近，李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，將“營(yíng)改增”稱為推進(jìn)新一輪財(cái)稅改革的重頭戲。

邢麗：“營(yíng)改增”并不是簡(jiǎn)單的以增值稅替代營(yíng)業(yè)稅，改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。從決策層面來看，“營(yíng)改增”是重大的制度創(chuàng)新，是加速財(cái)稅體制改革的一個(gè)突破口。從學(xué)界來看，“營(yíng)改增”更是中國(guó)稅制完善的一個(gè)過程，也是一般商品稅一體化路徑的選擇。從老百姓角度看，是“真金白銀”的減稅措施。目前已經(jīng)進(jìn)行試點(diǎn)的地區(qū)，達(dá)到減負(fù)550億元，更多地讓企業(yè)分享到了改革的紅利。

增值稅要想充分發(fā)揮其稅收中性的作用，要求抵扣鏈條的完整?！盃I(yíng)改增”的改革試點(diǎn)最初采取部分地區(qū)、部分行業(yè)的方式，使得抵扣鏈條客觀上存在著不完整的現(xiàn)象，出現(xiàn)了部分行業(yè)的部分企業(yè)短期稅負(fù)上升的現(xiàn)象，隨著試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，這種現(xiàn)象將逐步消失。4月10日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，將在8月1日起在全國(guó)推行交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（“1+6”的升級(jí)版），并擇機(jī)將鐵路運(yùn)輸和郵電通信等行業(yè)納入“營(yíng)改增”試點(diǎn)。全行業(yè)“營(yíng)改增”在全國(guó)范圍推開，將力爭(zhēng)在“十二五”期間完成。

值得注意的是，“營(yíng)改增”的后續(xù)改革仍然任重而道遠(yuǎn)。特別是一些特殊行業(yè)的改革具有一定的難度，比如金融保險(xiǎn)業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)銷售、建筑業(yè)等，應(yīng)該借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，穩(wěn)步推進(jìn)。

《決策》：增值稅是共享稅，中央地方分成比為75：25。營(yíng)業(yè)稅作為地方主要稅種之一，改為增值稅后，會(huì)不會(huì)對(duì)地方造成沖擊？

曾康華：“營(yíng)改增”導(dǎo)致地方財(cái)政收入缺失了一塊。當(dāng)然因各地的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)不同而不同。從整體看，改革對(duì)有些地區(qū)影響會(huì)大一些，有些地區(qū)影響小一些。如果“營(yíng)改增”全面推開以后，中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系不調(diào)整，又要打壓地方的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，那么，造成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和土地財(cái)政的壓力一定更大。巧婦難為無米之炊，中央總要給地方飯吃，吃飽飯才能做事。房地產(chǎn)是地方經(jīng)濟(jì)一大支柱，地方還是要把房?jī)r(jià)推高。“營(yíng)改增”后必然會(huì)涉及財(cái)政體制改革，增值稅的中央地方分成比例肯定需要調(diào)整。中央如果控制財(cái)源和財(cái)力過多了，那就不合理了。

邢麗：目前的“營(yíng)改增”帶來一個(gè)重大問題，即作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅改成增值稅，讓地方稅群龍無首。因此，“營(yíng)改增”將涉及到地方稅的重新構(gòu)建，也涉及到財(cái)政體制的改革。

在財(cái)政體制改革方面，可以考慮重新劃分中央和地方的收入。增值稅在中央和地方之間的分享比例，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整。

地方稅的構(gòu)建，應(yīng)尋找地方主體稅種。選擇什么替代的稅種呢？應(yīng)構(gòu)建以房地產(chǎn)稅和資源稅為主的地方稅系。東中部省份可以考慮以房地產(chǎn)稅提供稅收支柱，而資源稅則應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)但資源富集的西部省份的主要收入來源。

此時(shí)無聲勝有聲

《決策》：有學(xué)者呼吁，打造地方稅系，房產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)先行。房地產(chǎn)稅能夠擔(dān)此重任嗎？

邢麗：房地產(chǎn)稅改革肩負(fù)眾多使命。老百姓希望房地產(chǎn)稅改革能夠調(diào)控房?jī)r(jià)，調(diào)節(jié)拉大的收入差距。同時(shí)，房地產(chǎn)稅改革也被寄希望扛起地方主體稅種的大旗。

前面已經(jīng)提到，未來房地產(chǎn)稅將成為地方稅的主體稅種。但房地產(chǎn)稅改革一定要考慮到民生需求，應(yīng)主要是體現(xiàn)對(duì)高端收入者的調(diào)節(jié)。

曾康華：房產(chǎn)稅一定會(huì)擴(kuò)大試點(diǎn)?！盃I(yíng)改增”推開之后，接著必定會(huì)推進(jìn)房產(chǎn)稅擴(kuò)大試點(diǎn)。房產(chǎn)稅改革不是一個(gè)單獨(dú)、孤立的問題，還會(huì)涉及一系列相關(guān)稅制的改革，還有財(cái)政體制改革。所以，房產(chǎn)稅一定不能貿(mào)然推進(jìn)太快，應(yīng)該先試點(diǎn)，一般的原則是選擇經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、稅基好的地區(qū)試點(diǎn)房產(chǎn)稅，不要在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方試點(diǎn)房產(chǎn)稅。試點(diǎn)推出以后，如何具體開征房產(chǎn)稅，情況非常復(fù)雜，怎么做到稅負(fù)公平合理，不引起人們?cè)孤曒d道，甚至社會(huì)動(dòng)蕩，是需要注意的一個(gè)大問題。因?yàn)槔习傩帐遣幌矚g稅的，不愿意利益受損。同時(shí)，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況差異太大，目前又大量存在社會(huì)不公、貧富分化、貪污腐敗等問題，有多處房產(chǎn)的人反對(duì)聲比較高，一旦抗稅怎么辦？由于各地情況差異大，就是同一個(gè)地方的差異也較大，不同地區(qū)的房產(chǎn)業(yè)就存在較大差異，怎么把房產(chǎn)稅的標(biāo)準(zhǔn)定得合理，有很大難度，需要謹(jǐn)慎制定實(shí)施細(xì)則。

《決策》：新一屆政府履新之后，對(duì)新一輪財(cái)稅改革一直很少表態(tài)。這是出于怎樣的考慮？

曾康華：財(cái)稅改革千頭萬緒。中央正在密集調(diào)研，同時(shí)又要“保增長(zhǎng)”。物價(jià)、房?jī)r(jià)不是政府完全能調(diào)控的，更多要靠市場(chǎng)的力量來調(diào)節(jié)。房?jī)r(jià)，放開不行，單靠政府管控，也調(diào)控不好，這考驗(yàn)政府的智慧。中央正在醞釀房產(chǎn)調(diào)控的新思路，總的來說是要更多地發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能。如你所言，新一屆政府對(duì)新一輪財(cái)稅改革一直惜墨如金。對(duì)此，我的理解是“此時(shí)無聲勝有聲”。比如，“營(yíng)改增”之后，房產(chǎn)稅一定會(huì)擴(kuò)大試點(diǎn)。

李克強(qiáng)總理說，改革是最大的紅利?，F(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)比較低迷，市場(chǎng)相對(duì)疲軟。我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)還是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過度依賴政府，各方都在等待政府出臺(tái)政策。社會(huì)、企業(yè)、消費(fèi)者等都在觀望。這充分說明市場(chǎng)力量有待加強(qiáng)，最需完善?，F(xiàn)在什么事情都要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話，不發(fā)話的事情辦不成。當(dāng)然，政府也有失誤，政府也會(huì)失靈。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉曾說，政府不養(yǎng)懶人，只幫助窮人。他認(rèn)為，過去財(cái)政攤子鋪得太大，是難以為繼的，這預(yù)示財(cái)政政策在悄然轉(zhuǎn)型了。

下一步，最急迫的是稅制改革，一定要通盤考慮。完善稅制，重點(diǎn)是地方稅；優(yōu)化結(jié)構(gòu)，目前中央稅收偏大，地方稅收偏小。省以下政府怎么完善稅制，這個(gè)問題一定要解決。

中央和地方財(cái)力、事權(quán)不匹配，界定不清晰。這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，不能一成不變，要與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)調(diào)整，并符合時(shí)代的客觀需要。各級(jí)政府的職能界定清晰了，接下來就會(huì)涉及財(cái)力與事權(quán)的匹配問題，比如說，基礎(chǔ)教育方面的經(jīng)費(fèi)以前主要由地方負(fù)擔(dān)，現(xiàn)在由中央實(shí)施大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付。所以，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與中央和地方界定事權(quán)有密切關(guān)系，總的看，中央和地方的事權(quán)界定清楚了，財(cái)力的分配就好解決，但要解決好這個(gè)問題不容易。

此外，預(yù)算改革，是一場(chǎng)更加深刻的革命，難度更大?，F(xiàn)在已取消了預(yù)算外資金，逐步建立起一個(gè)全口徑預(yù)算管理框架。通過這個(gè)框架，政府財(cái)力究竟多大，可以看到全貌，有利于管理的科學(xué)化、精細(xì)化、透明化，有利于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。

越是大家都聽不到或很少談的事情，可能越是緊鑼密鼓醞釀更大動(dòng)作進(jìn)行改革的事情。此時(shí)無聲勝有聲。房產(chǎn)稅、資源稅、個(gè)人所得稅，甚至紅利稅，有的正在論證，有的已經(jīng)“張弓搭箭”。全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議為什么延期？因?yàn)檫@涉及重大決策問題，如果論證不好，實(shí)施就會(huì)出大問題。新一輪財(cái)稅改革同樣是這樣，必須慎之又慎，穩(wěn)步推進(jìn)。