文/張克 清華大學博士

美國財產(chǎn)稅是地方政府的主要自有財源，在美國歷史上甚至一度占到美國地方政府收入的絕大部分。財產(chǎn)稅中的不動產(chǎn)稅也就是我們所說的在房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅，以其收入與支出、稅負與公共服務對應性強的特點展現(xiàn)出較強的生命力，經(jīng)過長時間的改革，已發(fā)展成為美國財產(chǎn)稅中最為核心的部分。值此中國房產(chǎn)稅即將全面推行之際，探究美國百年房產(chǎn)稅的經(jīng)驗教訓以資借鑒，對我國房地產(chǎn)市場調控與民生保障工程的完善有著重要的意義。

“以支定收”確定稅率

與很多國家不同，美國大多數(shù)地方政府的房產(chǎn)稅率并不是由法律規(guī)定的一個固定稅率，而是根據(jù)地方年度支出總需求倒算出來的。其根本原因是美國“以支定收”的財政管理制度，具體而言就是根據(jù)議會確定的每年需要政府提供的公共服務數(shù)量，在此基礎上確定支出數(shù)額，然后按照掌握的稅基評估情況，倒推出適用稅率。

房產(chǎn)稅的稅負主要取決于法定稅率，法定稅率一般在地方政府常規(guī)預算程序中確立，每年通過一次。地方政府會對其管理區(qū)域的不動產(chǎn)進行估價，確定應納稅財產(chǎn)的價值，并把這些財產(chǎn)的評估價值匯總，減去財產(chǎn)稅收減免數(shù)額后，就是應納稅財產(chǎn)的總價值。地方政府再確定其下一財政年度的預算總額，以及除了不動產(chǎn)稅以外的其他收入總額，兩者的差額就是政府要征收的財產(chǎn)稅總額。

財產(chǎn)稅之所以是最后才確定的稅收收入，是因為其主要的投向是轄區(qū)內(nèi)的公共服務，例如市政、消防、園林、教育等均等化的公共物品。從理論上講，一個區(qū)域財產(chǎn)稅征收的多與少是由本轄區(qū)納稅人決定的，如果納稅人認為不需要更多的公共服務，則可以通過該選區(qū)民意代表提出削減某些預算的提案，進而少交財產(chǎn)稅；如果納稅人認為地方政府應該提供更多的公共服務，那么他也會心甘情愿地多繳稅。這樣“以支定收”的財政制度可以使得納稅人權利意識彰顯，通過預算實現(xiàn)對政府行為的控制。由于稅收來自于每個公眾自身的收入，使得公眾有更大的激情去參與行政事務，提升公眾參與地方治理的程度。

利用GIS進行房產(chǎn)價值評估

美國房產(chǎn)稅稅基的確定依賴于獨立于征管機構的評估機構，一般3-5年對各類財產(chǎn)價值進行評估，評估后得出公平市場價格，再將公平市場價格乘以估價折價比率得到稅務部門的征稅依據(jù)。

地理信息系統(tǒng)（GIS）已經(jīng)成為美國社會中政府實施公共治理的主要工具，在房產(chǎn)稅征收管理中得到廣泛應用。GIS作為一種稅基評估的輔助工具，發(fā)揮著舉足輕重的作用。以美國伊利諾伊州為例，該州政府使用的地理信息系統(tǒng)涵蓋全州2800個征稅圖，近200萬財產(chǎn)稅納稅人的房地產(chǎn)數(shù)據(jù)在稅圖上都可以查詢。

房地產(chǎn)評估機構根據(jù)GIS和價格計算法評出每塊地塊的房產(chǎn)價值后，要向納稅人發(fā)出通知，告知其房產(chǎn)的納稅價值，若納稅人有爭議，可以向做出評估房地產(chǎn)價值的評估機構提出上訴，也可以向機構上級提出上訴；若仍無法解決爭議則可以向法院提出訴訟，評稅官要根據(jù)仲裁或法院的判決結果修改或維持房產(chǎn)的計稅價值。

稅收抗爭重建地方政府合法性

美國房產(chǎn)稅制度經(jīng)歷了較長時期的歷史變遷，財產(chǎn)稅占地方財政收入比重逐步降低的結構性變化也產(chǎn)生了一系列政治、經(jīng)濟風險，應當重視其中的經(jīng)驗教訓，為我國的地方政府財政體制改革和公共治理提供參考。

曾任布什總統(tǒng)幕僚的肯尼思貝爾認為，“現(xiàn)代美國是在1978年成型的，那一年的思想是現(xiàn)代美國的開端”。那些年，對美國地方政治影響最大的是70年代的一系列稅收抗爭運動。隨著經(jīng)濟繁榮的到來，房地產(chǎn)價值一路飆升，家庭不動產(chǎn)稅基也隨之猛增，因此人們繳納的財產(chǎn)稅也增加，導致稅負沉重。民眾的不滿情緒在民意測驗中非常強烈，認為房產(chǎn)稅稅負過高，指其為最壞的稅種。政治家在地方政治運作中，利用了民眾的不滿情緒進行政治博弈，試圖去改變地方治理的合法性基礎，在此過程中以加州13號提案與馬薩諸塞州“二又二分之一”提案最為著名。

加州的13號提案要求將所有財產(chǎn)按照其實際價值1%的統(tǒng)一稅費進行征收，除非按程序重新動議、表決，否則不能增加新的稅收。這被認為是美國保守主義的開端。加州的商人組織、工會組織、民權團體和政府部門雇員強烈反對此項提案，但與保守黨人士賈維斯等動員起來的反對派相比處于劣勢。13號提案中的很多內(nèi)容其實對中國人來說并不是很遙遠：一，限制財產(chǎn)稅收為現(xiàn)價的1%；二，將房產(chǎn)價格調整限制為每年不超過2%，限制通脹帶來的稅基增長；三，禁止對房地產(chǎn)交易征稅。

與此類似的還有馬薩諸塞州的“二又二分之一”提案，其重要內(nèi)容是限制本州各自治市的不動產(chǎn)稅收增長。所謂“二又二分之一”是指作為提案主要內(nèi)容，即對財產(chǎn)稅實際總體稅率，以及作為稅基的房地產(chǎn)價值增長，都限制為2.5%。這些限制措施帶來的影響是較為直接的，各自治市來源于財產(chǎn)稅的財政收入將會面臨日益下降的局面。因為從1980年以來，美國各地的年通貨膨脹率一直就高于2.5%，這就意味著地方政府的真實稅率彈性實際上是負數(shù)，財產(chǎn)稅收入一直處于下降的趨勢。

在民意驅使和經(jīng)濟形勢雙重作用下，越來越多的地方議會對財產(chǎn)稅進行了限制，一些州將自有住房的納稅人排除在外。為取悅選民獲得支持，進一步的稅收政策將中低收入人群、老年人、殘障人士作為受益對象。

這類“斷路政策”旨在減輕老年人和低收入家庭稅收負擔，根據(jù)人們的收入水平來確定財產(chǎn)稅稅收補助。房屋所有者的收入與其稅收負擔能力的變動趨勢并不完全一致，例如退休公民的房地產(chǎn)由于經(jīng)濟發(fā)展、公共服務改善等原因價值持續(xù)上漲，其所面臨的財產(chǎn)稅稅負也相應提高。而退休人士的支付能力卻是不斷降低的，愈加高昂的房產(chǎn)稅對他們來說是一個沉重的負擔，這時房產(chǎn)稅的減免政策就越來越多地出現(xiàn)。

財產(chǎn)稅財源的減少使得美國地方政府更多地依賴收費、使用者付費和工商稅收去籌集財政收入，政府合法性的內(nèi)涵和模式產(chǎn)生了巨大變革。美國人逐漸意識到，地方政府是由抗稅者建立的，政治家是公仆，不是主人。地方政府治理的合理性，前所未有地在稅收抗爭運動中，在代表各種利益的政治博弈中，得以重建。

但值得警惕的是，隨著房產(chǎn)稅收入的減少，地方對財產(chǎn)稅的依賴性減弱，收費、地方債券、營業(yè)性收入甚至是衍生金融產(chǎn)品收益等波動性較大的財政收入逐年增加，使得美國地方財政收入經(jīng)常處于不穩(wěn)定狀態(tài)。同時，美國財產(chǎn)稅萎縮的趨勢，逐漸影響著美國地方政府管理體制的變遷，使得效率標準成為地方政府治理的首要目標，許多地方政府施行市政經(jīng)理制，企業(yè)化傾向明顯，而更為重要的公平、平等和正義等價值則被忽略。

對中國房產(chǎn)稅擴圍的啟示

第一，重視核定稅收減免。個體的負擔能力與房屋價值并不總是向一個方向波動，尤其是在我國個人收入差距加大的情形下更是如此。完善稅收減免制度不僅是出于稅收公平的要求，更是提高公眾認可度的好方法，尤其要考慮缺乏收入來源的貧困階層、退休和失業(yè)群體。

第二，加強稅基評估管理。稅基評估是世界各國房產(chǎn)稅征管中最容易受到爭議的部分，同時也是財政風險與危機的觸發(fā)點之一。稅率相對固定，應納稅額的多少主要取決于稅基，而稅基是由人主觀評定的，存在著巨大的尋租空間。應當建立獨立于征稅機關的評估機構，培育社會力量參與稅收治理活動，甚至可以考慮由居民或代議機關選舉產(chǎn)生。

第三，提高公眾參與程度。美國房產(chǎn)稅的經(jīng)驗教訓啟示我們，房產(chǎn)稅與地方治理合法性密切關聯(lián)，只有使得更多的納稅人認可、同意房產(chǎn)稅并以此行使自己的政治參與權利，才能有效地避免稅收抗爭運動誘發(fā)的社會不穩(wěn)定因素出現(xiàn)。進而以房產(chǎn)稅的全面開征為契機，改變傳統(tǒng)零和博弈的征納關系模式，由政府壟斷治稅走向稅權公共治理之道，以社會公共福利為政策目標，強化稅權治理的公共參與，建立信任與信息共享，堅持稅收法定主義。