周小付

(財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142)

一、地方政府預(yù)算平衡規(guī)則的內(nèi)涵、產(chǎn)生、分類(lèi)

1、規(guī)則的內(nèi)涵

地方政府預(yù)算平衡規(guī)則，是一系列規(guī)則的集合，既有法律約定的規(guī)則，例如財(cái)政責(zé)任法對(duì)地方政府預(yù)算平衡的要求;也有各種財(cái)政框架包含的規(guī)則，例如中期財(cái)政框架對(duì)地方政府預(yù)算平衡的要求。規(guī)則的本身強(qiáng)調(diào)的是持續(xù)性，所以，那些不斷調(diào)整的規(guī)定、年度調(diào)整的數(shù)字工具都不屬于規(guī)則。從各國(guó)的實(shí)踐和財(cái)政平衡的內(nèi)在要求來(lái)看，地方政府預(yù)算平衡規(guī)則的內(nèi)涵包括周期平衡、赤字率上限、債務(wù)控制三個(gè)方面。各國(guó)地方政府預(yù)算平衡規(guī)則破產(chǎn)的表現(xiàn)也就是三個(gè)內(nèi)涵的破產(chǎn)，但在根本上是體制的破產(chǎn)。

2、規(guī)則的產(chǎn)生

地方政府預(yù)算平衡規(guī)則的產(chǎn)生分為兩種路徑，一種路徑是自上而下的，一種路徑是自下而上的。

(1)自上而下的路徑。在中央集權(quán)的國(guó)家，隨著財(cái)政分權(quán)體制的改革，地方財(cái)政赤字成為改革的副產(chǎn)品。在這個(gè)背景下，中央開(kāi)始制定各種規(guī)則控制地方的赤字和債務(wù)問(wèn)題，規(guī)則本身是中央治理地方的工具。對(duì)應(yīng)的，規(guī)則的破產(chǎn)是中央對(duì)地方的縱向控制失靈。

(2)自下而上的路徑。回溯到西歐的封建社會(huì)，封建領(lǐng)主給轄區(qū)內(nèi)的居民提供庇護(hù)，對(duì)居民征稅，但封建主的借債受到抵制，封土內(nèi)的財(cái)政平衡反映的是佃農(nóng)、教會(huì)和封建主之間的制約關(guān)系。在現(xiàn)代聯(lián)邦制國(guó)家，地方財(cái)政平衡的規(guī)則是地方選民參與地方公共治理的一個(gè)工具，并且從工具不斷的固化為“規(guī)范”，成為一種價(jià)值判斷和政治符號(hào)。在聯(lián)邦制國(guó)家，規(guī)則的破產(chǎn)既是規(guī)范的失靈，也是地方議會(huì)的失靈和民主失靈。

3、規(guī)則的分類(lèi)

在當(dāng)今世界各國(guó)，預(yù)算平衡是地方政府財(cái)政準(zhǔn)則的核心，但各有特點(diǎn)。

(1)按控制的主體分類(lèi)：可以分為中央政府控制和地方立法機(jī)關(guān)控制兩種。第一，中央政府控制。阿根廷 (2004)、巴西 (2000)、哥倫比亞 (2003)、秘魯 (2003)等國(guó)都是在中央層面制定了統(tǒng)一的財(cái)政責(zé)任法，所有層級(jí)的政府 (或至少聯(lián)邦政府和州政府)都必須遵守。第二，地方立法機(jī)關(guān)控制。在地方政府擁有“財(cái)政主權(quán)”的美國(guó)，聯(lián)邦政府沒(méi)有限制地方政府的赤字預(yù)算，但地方立法機(jī)構(gòu) (除了佛蒙特州以外)卻頒布了以預(yù)算平衡為核心的各種法律、法規(guī)。在加拿大，省立法機(jī)構(gòu)早在聯(lián)邦政府之前就建立了自己的財(cái)政責(zé)任法。

(2)按控制的時(shí)間分類(lèi)：第一，可以分為事后控制和事前控制。事后控制以美國(guó)的地方政府破產(chǎn)機(jī)制為典型，聯(lián)邦政府通過(guò)事后的不救助政策增強(qiáng)地方的自律。事前控制模式以日本為典型，日本的特點(diǎn)是完善的事前預(yù)警體系，只要實(shí)際赤字率、綜合實(shí)際赤字率、實(shí)際償債率、未來(lái)債務(wù)負(fù)擔(dān)率4項(xiàng)指標(biāo)中有一項(xiàng)突破限額，就需要在中央政府的嚴(yán)格監(jiān)管下制定財(cái)政重組計(jì)劃。第二，可以分為年初控制和年末控制。一些國(guó)家是在年初預(yù)算編制的時(shí)候控制赤字預(yù)算，另外一些國(guó)家是在年末決算的時(shí)候控制決算赤字。第三，可以分為靜態(tài)控制和動(dòng)態(tài)控制。大部分國(guó)家都是靜態(tài)控制，例如規(guī)定赤字率不得高于3%、債務(wù)率不得高于60%。動(dòng)態(tài)控制的典型是澳大利亞的新南威爾士州，該州的財(cái)政責(zé)任法 (2005)規(guī)定，到2010年的6月30日，政府凈金融債務(wù)不得高于當(dāng)?shù)谿DP的7.5%，到2015年的6月30日，不得高于6%。到2020年6月30日，政府的凈債務(wù)不得高于當(dāng)?shù)谿DP的0.8%。

(3)按控制的對(duì)象分類(lèi)：第一，可以分為借方 (地方政府)控制和貸方控制兩種模式。借方控制是普遍被采用的模式，直接限制地方政府的各種負(fù)債行為。貸方控制的實(shí)踐則比較少，主要有巴西和哥倫比亞。巴西限制公共銀行給地方政府提供資金。哥倫比亞的財(cái)政透明和責(zé)任法 (2003)規(guī)定，金融組織和區(qū)域性發(fā)展組織向地方政府提供貸款，必須符合法律的規(guī)定，否則該貸款合同不具有法律效力，借貸的資金必須立即償還給貸方，貸方不得收取利息或者其他費(fèi)用。第二，可以分為赤字控制、債務(wù)控制、支出控制和稅收控制。赤字率控制和債務(wù)控制是最為普遍的控制工具，大多數(shù)國(guó)家對(duì)地方政府的預(yù)算控制都采取的這種模式，但在規(guī)則的剛性方面，各國(guó)差別很大。有些國(guó)家是剛性的上限限制;有些國(guó)家則采取溫和的模式，赤字率可以超限，但必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的立法程序;在另外一些國(guó)家，地方政府的赤字率是中央政府相機(jī)抉擇的工具，沒(méi)有能夠成為規(guī)則。另一種方法是支出控制。以加拿大為例，在20世紀(jì)90年代之前，財(cái)政平衡的立法就開(kāi)始在加拿大流行，但各州立法最流行的模式不是直接限制赤字，而是限制政府支出，聯(lián)邦政府和亞伯達(dá)省通過(guò)立法限制了財(cái)政支出的年度增長(zhǎng)，新斯科舍省則更嚴(yán)厲的要求削減財(cái)政支出規(guī)模。在阿根廷，財(cái)政責(zé)任法要求政府支出的增長(zhǎng)速度不得高于名義GDP的增長(zhǎng)速度。在博茨瓦納和保加利亞，政府支出不得高于GDP的40%。這種模式最大的特點(diǎn)是沒(méi)有禁止赤字，只要財(cái)政支出低于上限就可以。美國(guó)保守黨認(rèn)為，削減支出會(huì)遭到選民反對(duì)，保守黨經(jīng)常采取的工具是“餓死野獸” (Starving the beast)，通過(guò)削減稅收來(lái)減少政府收入，刻意造成財(cái)政預(yù)算危機(jī)，進(jìn)而減少政府的支出。比利時(shí)政府也規(guī)定，財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度不能高于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度。對(duì)于稅收控制和支出控制哪種方式更為有效，取決于經(jīng)濟(jì)體制等因素決定的政府收入和政府支出之間的因果關(guān)系。Keho(2010)指出，減稅會(huì)導(dǎo)致比減稅規(guī)模更大的財(cái)政支出削減，所以減稅可以降低財(cái)政赤字［1］。Peacock和Wiseman(1979)指出，政府降低財(cái)政支出未必能夠降低財(cái)政赤字，因?yàn)楣姇?huì)認(rèn)為公共服務(wù)的成本降低了或者公共服務(wù)減少了，并要求減稅［2］。

實(shí)踐證明，沒(méi)有任何一種平衡規(guī)則在任何條件下都優(yōu)于其它規(guī)則，規(guī)則的選擇取決于政治目標(biāo)、政府間的層級(jí)關(guān)系、法律傳統(tǒng)、文化習(xí)俗、發(fā)展的歷史、宏觀經(jīng)濟(jì)背景等各種因素。規(guī)則是否有效，還取決于更廣泛的公共制度，例如法律的執(zhí)行力，又如預(yù)算的模式是零基預(yù)算還是增量預(yù)算，是“自上而下的預(yù)算”還是“自下而上的預(yù)算”等等。

二、各國(guó)地方政府預(yù)算平衡規(guī)則破產(chǎn)的表現(xiàn)

1、結(jié)構(gòu)性赤字的興起與周期性平衡的破產(chǎn)

赤字分為兩類(lèi)，一類(lèi)是周期性赤字，由經(jīng)濟(jì)蕭條引起，可以通過(guò)周期性盈余彌補(bǔ)。另外一類(lèi)是結(jié)構(gòu)性赤字，由政府的收支體制引起，反映的是財(cái)政赤字的趨勢(shì)線，周期性赤字則是圍繞趨勢(shì)線波動(dòng)的那一部分赤字。不管是中央政府，還是地方政府，財(cái)政平衡的破產(chǎn)都和赤字類(lèi)型的結(jié)構(gòu)變化聯(lián)系在一起。結(jié)構(gòu)性赤字的興起，意味著財(cái)政赤字成為一種趨勢(shì)，而不是周期性的現(xiàn)象，意味著周期性平衡的破產(chǎn)?，F(xiàn)在西方各國(guó)的問(wèn)題就在于結(jié)構(gòu)性赤字率很高。在歷史上，地方政府也會(huì)面臨周期不平衡的因素，但是，主要是因?yàn)樽匀粸?zāi)害、地區(qū)社會(huì)暴亂而產(chǎn)生的一次性的短期的赤字?，F(xiàn)在各國(guó)地方政府面臨的問(wèn)題不是短期的，而是長(zhǎng)期的。以日本為例，在2002－2010年日本的財(cái)政赤字中，“結(jié)構(gòu)性赤字率”一直維持在6.4%左右的水平。

2、隱匿性財(cái)政赤字與年度赤字率控制的失效

各國(guó)普遍存在的一個(gè)問(wèn)題是，大量的財(cái)政赤字從地方政府的賬本中消失了。一些財(cái)政學(xué)家甚至因此認(rèn)為，財(cái)政赤字作為一個(gè)預(yù)算控制工具已經(jīng)破產(chǎn)。對(duì)隱匿赤字的行為有很多形象的標(biāo)簽，例如煮賬本、創(chuàng)造性會(huì)計(jì)、非結(jié)構(gòu)性的財(cái)政措施、財(cái)政伎倆等［3］［4］。

表1 財(cái)政伎倆對(duì)財(cái)政收支的影響

各國(guó)的地方政府通過(guò)過(guò)頭稅 (中國(guó))、推遲公共設(shè)施的維護(hù) (俄羅斯)、應(yīng)退稅款延期退稅以及應(yīng)抵扣暫緩抵扣、私有化國(guó)有企業(yè)(西方各國(guó)在新公共管理運(yùn)動(dòng)中普遍的做法)、出售土地和礦產(chǎn)、證券化政府未來(lái)收入 (在希臘、葡萄牙、比利時(shí)等國(guó)，證券化的客體包括政府未來(lái)的彩票收入、空中監(jiān)管收費(fèi)、中央給地方的補(bǔ)貼)、出售——回租政府資產(chǎn)的交易(近年來(lái)，美國(guó)亞利桑拉洲、西班牙南部安達(dá)盧西亞省、西班牙東北部的加泰羅尼亞地區(qū)的政府都采用過(guò)類(lèi)似的方式向市場(chǎng)融資)、貨幣互換交易和債券互換交易、融資性租賃、影子銀行、準(zhǔn)財(cái)政赤字、公私合作模式等方式掩蓋當(dāng)年的財(cái)政赤字?？傊胤秸谏w、推遲財(cái)政赤字已經(jīng)儼然成為一個(gè)全球性的現(xiàn)象。表1總結(jié)了各種伎倆對(duì)財(cái)政收支的影響。

3、地方政府債務(wù)危機(jī)和債務(wù)控制的失靈

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，很多國(guó)家的地方政府經(jīng)常對(duì)到期的債務(wù)進(jìn)行展期，或者借新還舊，最終累積為債務(wù)危機(jī)。包括美國(guó)、日本、歐盟在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家以及巴西、阿根廷、墨西哥等在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家，都相繼發(fā)生過(guò)地方政府債務(wù)危機(jī)。

三、各國(guó)地方政府預(yù)算平衡規(guī)則破產(chǎn)的根源

各國(guó)地方政府預(yù)算平衡規(guī)則的破產(chǎn)是體制、規(guī)范、規(guī)則三個(gè)層面的破產(chǎn)。

1、體制的破產(chǎn)

(1)西方民主體制下的百慕大三角。劉尚希 (2012)從三角困局的角度認(rèn)為，選民對(duì)減稅、增支、控赤字的支持是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的百慕大三角［5］。侯一麟 (2007)認(rèn)為，西方的選舉政治使地方政府的財(cái)政收入停留在一個(gè)與當(dāng)?shù)毓駲?quán)利性項(xiàng)目支出不相匹配的水平上，使結(jié)構(gòu)性赤字成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，最終連經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都無(wú)法抑制各國(guó)“債務(wù)/GDP”比例的上升［6］。

(2)分配體制的失衡。馬克思則認(rèn)為，國(guó)家負(fù)債和赤字直接符合于資產(chǎn)階級(jí)中通過(guò)議會(huì)來(lái)統(tǒng)治和立法的那個(gè)集團(tuán)的利益。國(guó)家財(cái)政赤字，正是他們投機(jī)的對(duì)象和他們致富的主要源泉。從馬克思理論的角度，福利主義和結(jié)構(gòu)性赤字之間的因果關(guān)系僅僅是表象，深層的邏輯是資本和勞動(dòng)之間的分配關(guān)系失衡。分配的失衡，一方面導(dǎo)致有效需求不足，企業(yè)的利潤(rùn)只能依賴(lài)于政府赤字;另一方面導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)民的生活生存必須依賴(lài)于政府的福利體制。

(3)西方公共管理體制的缺陷。首先是公共財(cái)政中的錯(cuò)誤標(biāo)簽。例如工薪稅 (社保稅)，從語(yǔ)言的角度看似經(jīng)常性收入，但在本質(zhì)上卻是負(fù)債性收入。又如，歐洲各國(guó)的地方政府常常把對(duì)國(guó)有部門(mén)的補(bǔ)貼記錄為股權(quán)購(gòu)買(mǎi)。在錯(cuò)誤的標(biāo)簽下，政府給出的赤字?jǐn)?shù)據(jù)只具有語(yǔ)言學(xué)的意義，而不是經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義，并不能反映實(shí)際發(fā)生的財(cái)政赤字，數(shù)據(jù)上穩(wěn)健的財(cái)政政策在實(shí)質(zhì)上都有可能是擴(kuò)張性的。其次是公共會(huì)計(jì)制度和預(yù)算制度的缺陷。地方政府的會(huì)計(jì)是現(xiàn)收現(xiàn)付制會(huì)計(jì)，缺少權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì);預(yù)算是現(xiàn)金預(yù)算，沒(méi)有把地方政府的擔(dān)保行為納入預(yù)算，沒(méi)有把地方政府使用、出售資產(chǎn)資源的行為納入預(yù)算。另外，西方各國(guó)通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債表控制財(cái)政安全，但是，政府的很多資產(chǎn)是不可以變現(xiàn)的，存在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，資產(chǎn)也不能跨部門(mén)轉(zhuǎn)移。最后，政府未來(lái)稅收收入、監(jiān)管收費(fèi)的資本化反映了財(cái)權(quán)作為一種公權(quán)力成為脫韁之馬，財(cái)稅法的約束有限。

2、預(yù)算平衡規(guī)范的衰落

規(guī)范是一種文化、價(jià)值體系，預(yù)算平衡不僅是一個(gè)規(guī)則，還是一個(gè)規(guī)范，是選民的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和政府的政治符號(hào)，規(guī)則破產(chǎn)的背后也是規(guī)范的衰落。在20世紀(jì)30年代之前，預(yù)算平衡是私人、社會(huì)、政府共同遵守的規(guī)范，20世紀(jì)30年代是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，個(gè)人的透支消費(fèi)、政府的凱恩斯主義政策開(kāi)始流行，沖擊了傳統(tǒng)的規(guī)范和價(jià)值體系。所以，問(wèn)題的背后不僅僅是預(yù)算規(guī)則的問(wèn)題，也不僅僅是經(jīng)濟(jì)層面的問(wèn)題，還有文化層面大眾對(duì)赤字的認(rèn)知問(wèn)題。

3、預(yù)算平衡規(guī)則自身的漏洞

(1)一些規(guī)則屬于不可信承諾。例如赤字率限制，在蕭條年份，赤字率限制是順周期的，會(huì)惡化宏觀經(jīng)濟(jì)，所以，赤字率限制本身不是一個(gè)可信承諾。

(2)預(yù)算平衡規(guī)則和其它規(guī)則之間的優(yōu)先順序沒(méi)有確立。一旦債務(wù)到期或者債務(wù)超過(guò)上限，各國(guó)償債支出和其它支出 (福利支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、科教支出等政府支出)之間的優(yōu)先關(guān)系就無(wú)法通過(guò)立法確定。

(3)平衡預(yù)算規(guī)則缺少執(zhí)行機(jī)制。第一，缺少執(zhí)行條款。在澳大利亞的維多利亞州和塔斯馬尼亞島，沒(méi)有量化的財(cái)政目標(biāo)，僅僅建立了一些財(cái)政管理的原則，包括對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的審慎管理、支出和稅收的政策應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定和可預(yù)測(cè)性、必須考慮對(duì)后代的影響。在阿根廷，財(cái)政責(zé)任法 (2004)規(guī)定，由聯(lián)邦財(cái)政責(zé)任委員會(huì)決定具體的懲罰措施。第二，缺少執(zhí)行的時(shí)間表。在印度，州政府采取的是聯(lián)邦財(cái)政責(zé)任法中的制裁條款，當(dāng)州政府違背了財(cái)政目標(biāo)時(shí)，州政府應(yīng)當(dāng)增加財(cái)政收入或者減少財(cái)政支出，但是沒(méi)有規(guī)定具體的執(zhí)行時(shí)間表。第三，免責(zé)條款抵消了執(zhí)行力。在一些國(guó)家，財(cái)政責(zé)任法規(guī)定了嚴(yán)厲的懲罰條款，但同時(shí)規(guī)定了免責(zé)條款，巴西和秘魯就屬于這種情況。第四，缺乏具有執(zhí)行力的獨(dú)立第三方。美國(guó)就存在這樣一個(gè)問(wèn)題，一方面，財(cái)權(quán)是州政府的主權(quán)，聯(lián)邦政府沒(méi)有資格要求地方政府償還債務(wù)。另一方面，不是所有的州高院都具有獨(dú)立性。Bohn和Inman(1996)通過(guò)比較美國(guó)47個(gè)州1970年到1991年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，只有在那些由大選產(chǎn)生州高等法院大法官在年末審查赤字率的州，才有明顯的財(cái)政盈余［7］。由法院作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，還會(huì)面臨預(yù)算的可訴性問(wèn)題、司法預(yù)算的獨(dú)立性問(wèn)題。在法國(guó)等國(guó)家，設(shè)有審計(jì)法院，專(zhuān)門(mén)審計(jì)公共部門(mén)的收支，公共部門(mén)的公共會(huì)計(jì)人員在人事上隸屬于財(cái)政部，這些制度安排為預(yù)算的司法控制提供了基礎(chǔ)。但是，大多數(shù)國(guó)家都不具備這些條件。

四、各國(guó)的教訓(xùn)和對(duì)中國(guó)的借鑒意義

1、推進(jìn)公共產(chǎn)權(quán)的界定和公共部門(mén)的改革

首先，要界定好公私產(chǎn)權(quán)，厘清各種類(lèi)型的公私合作中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，按照風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)界定真正的支出主體。其次，進(jìn)一步推進(jìn)公共部門(mén)的管理體制改革，強(qiáng)化公共部門(mén)的信托責(zé)任。最后，從技術(shù)層面，需要推動(dòng)政府會(huì)計(jì)制度和預(yù)算制度改革。從肅清會(huì)計(jì)濫用到修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)再到完整的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)，從權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)到權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算都是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。中國(guó)應(yīng)當(dāng)制定權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)分步走的改革策略和框架。應(yīng)當(dāng)指出，產(chǎn)權(quán)、公共部門(mén)的管理體制、政府會(huì)計(jì)技術(shù)三個(gè)層面的改革是一體的，必須綜合推進(jìn)。

2、正確定位平衡預(yù)算控制的本土模式

(1)事前控制和有條件的救助。實(shí)踐證明，事后破產(chǎn)機(jī)制不是通用的。一方面，事后破產(chǎn)機(jī)制只適合法律傳統(tǒng)允許政府和公共部門(mén)破產(chǎn)的那些國(guó)家，不適合中國(guó)的國(guó)體和文化，中國(guó)應(yīng)完善事前控制，完善預(yù)警系統(tǒng)和事前的財(cái)政重組機(jī)制。另外一方面，事后破產(chǎn)機(jī)制的前提是中央政府對(duì)地方事后的不救助政策。在中國(guó)，事后的不救助政策不是一個(gè)可信承諾，中國(guó)的現(xiàn)實(shí)選擇應(yīng)當(dāng)是“有條件的救助”，關(guān)鍵是要通過(guò)“事后救助的條件”硬化中央對(duì)地方的預(yù)算約束。最后，破產(chǎn)機(jī)制是對(duì)債務(wù)人的保護(hù)機(jī)制，是一種免責(zé)機(jī)制，在中國(guó)實(shí)驗(yàn)事后破產(chǎn)機(jī)制，不是限制而是刺激了地方政府的舉債沖動(dòng)。

(2)從借方約束 (地方政府)到貸方約束。各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)地方政府的約束是低效的，中國(guó)應(yīng)當(dāng)探索貸方約束的模式［8］。首先，地方債的買(mǎi)方市場(chǎng)不能以銀行為主。其次，哥倫比亞對(duì)貸方的懲戒性約束值得中國(guó)借鑒，具體的制度安排要權(quán)衡好經(jīng)濟(jì)邏輯和法律傳統(tǒng)之間的關(guān)系。

3、重新選擇平衡預(yù)算控制的工具

(1)從政府資產(chǎn)到政府可變現(xiàn)資產(chǎn)。從資產(chǎn)負(fù)債表的視角審視地方債問(wèn)題是各國(guó)的普遍做法，但不能認(rèn)為所有的政府資產(chǎn)都可以對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)，尤其是和基本公共服務(wù)相關(guān)的一些公共資產(chǎn)。

(2)從“控制蕭條年份的赤字”轉(zhuǎn)向“控制繁榮年份的盈余”，完善支出控制。赤字率控制是順周期性的，剛性的赤字率控制是不可信的，中國(guó)應(yīng)當(dāng)選擇溫和的赤字率控制工具 (蕭條年份)和剛性的盈余率控制工具 (繁榮年份)。另外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)政支出的規(guī)模、財(cái)政支出增長(zhǎng)的速度等變量進(jìn)行控制。

(3)從赤字率控制到“結(jié)構(gòu)性赤字率”控制。赤字率的數(shù)據(jù)并不能真實(shí)的反映財(cái)政收支缺口的趨勢(shì)，在礦產(chǎn)、資產(chǎn)、商品價(jià)格暴漲的年份，周期性盈余把結(jié)構(gòu)性赤字問(wèn)題掩蓋了。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)應(yīng)當(dāng)完善結(jié)構(gòu)性赤字率的統(tǒng)計(jì)體系，并把結(jié)構(gòu)性赤字率作為中國(guó)改革稅制、建立福利體制的參照物。在統(tǒng)計(jì)和測(cè)算結(jié)構(gòu)性赤字率時(shí)，必須避免把結(jié)構(gòu)性赤字誤判為周期性赤字。當(dāng)前世界各國(guó)面臨的一個(gè)嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)是，次高增長(zhǎng)、低速增長(zhǎng)從周期性現(xiàn)象轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期趨勢(shì)。筆者認(rèn)為，一旦經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速正從周期性轉(zhuǎn)為趨勢(shì)性的，一旦負(fù)增長(zhǎng)不是經(jīng)濟(jì)的谷底，而是常態(tài)，那么被政府界定為周期性的赤字就已經(jīng)升級(jí)為結(jié)構(gòu)性赤字。如果政府不能意識(shí)到赤字性質(zhì)的上述變化，而是一如既往的按照凱恩斯的思路利用赤字刺激總需求，那么積極的財(cái)政政策在增加結(jié)構(gòu)性赤字的同時(shí)，卻不會(huì)降低周期性赤字，對(duì)長(zhǎng)期財(cái)政安全也是不利的。

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［4］Koen V，Pvanden Noord.Fiscal gimmickry in Europe：one－off measures and creative accounting［J］.OECD Economics DepartmentWorking Papers，2005，(417)：3–9.

［5］劉尚希.國(guó)家財(cái)政收支切勿掉入“百慕大三角”［EB/OL］.http：//finance.people.com.cn/n/2012/1226/c1004－20016344.html，2012－12－26.

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［8］全承相.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理研究 ［J］.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(4)：99－107.