趙國軍／文

“關(guān)門游戲”折射美國國會政治“痼疾”

趙國軍／文

2013年9月30日，由于民主、共和兩黨未能就政府新財年預(yù)算決議達成共識，導(dǎo)致美國政府某些部門停擺，大約80萬政府雇員暫時失業(yè)。經(jīng)過兩周多的相互指責(zé)，美國國會參、眾兩院最終于10月17日先后表決通過財政預(yù)算案。美國兩黨圍繞財政預(yù)算和債務(wù)上限的斗爭暫告一段落。政府停擺的背后，凸顯出美國政治日益極化的現(xiàn)實。

一、“關(guān)門游戲”與政治極化日趨嚴重

美國憲法授予國會掌握“錢袋權(quán)”，政府開支必須由國會制定預(yù)算。1917年美國國會設(shè)立了公共債務(wù)上限機制，即國會一次性批準財政部一定額度的發(fā)債指標。如果政府債務(wù)要突破上限，就需要國會重新提高債務(wù)額度。一旦國會基于種種原因未能通過預(yù)算案或者不提高債務(wù)上限，政府將會由于資金不足而被迫關(guān)閉某些非核心部門，甚至冒承擔(dān)債務(wù)違約的風(fēng)險。從1976年到2013年，美國聯(lián)邦政府共發(fā)生了18次關(guān)門事件，但債務(wù)上限每次都能“有驚無險”地得到突破。據(jù)統(tǒng)計，自1939年以來，美國國會共計提高債務(wù)上限83次，平均每9個月提高一次，債務(wù)總額達到驚人的16.7萬億美元。

2013年10月由于預(yù)算問題導(dǎo)致的政府關(guān)門事件與歷史上發(fā)生的歷次事件的結(jié)果一樣，最終達成了臨時性的解決方案。但如果仔細考察整場政治“鬧劇”的緣起、過程及其根本原因，就會得出一個明顯的事實，即美國政治生活，特別是國會政治生態(tài)已經(jīng)發(fā)生了改變：政治極化癥已經(jīng)滲入到國會政治博弈的深層內(nèi)核之中。

預(yù)算危機最根本的原因是眾議院共和黨人對奧巴馬政府執(zhí)政理念的不滿，特別是對奧巴馬的醫(yī)改法案持堅決反對立場。2013年9月20—30日，國會眾議院議長約翰·博納至少三次提出不同版本的臨時撥款議案，都附加了阻撓醫(yī)改法案實施的內(nèi)容。其中一些內(nèi)容是要求先將奧巴馬醫(yī)改法案延期一年，并廢除相關(guān)稅費，然后才考慮批準任何保證政府運行的經(jīng)費。由于奧巴馬采取了更為強硬的立場，雙方毫無妥協(xié)空間，由此將聯(lián)邦政府加速推向17年來的首次停擺。因此，這次預(yù)算之爭與政府關(guān)門再度暴露了長期為人詬病的美國政治痼疾，即冷戰(zhàn)后日益嚴重的黨派政治兩極化的現(xiàn)象。

首先，美國政治極化是冷戰(zhàn)結(jié)束以來日益嚴重的政治現(xiàn)象。保守派學(xué)者佛朗西斯·福山認為，自20世紀80年代以來，美國國會政治光譜兩極化日益嚴重，以至于現(xiàn)在最自由的共和黨人要比最保守的民主黨人大大右傾。國會政治極化可以從有關(guān)貿(mào)易立法更加難以達成一致的事實中得到印證。美國著名學(xué)者I.戴斯勒指出，在20世紀七八十年代，擴大貿(mào)易立法通常是由兩黨在主管貿(mào)易的參議院財政委員會和眾議院籌款委員會內(nèi)部共同制定的。貿(mào)易議案在提交大會表決時，一般是依靠跨越兩黨的中間派聯(lián)盟而獲得通過的。但是，“近幾十年來，在美國國會，尤其是眾議院里，兩黨之間的對立和宿怨有增無減——不，是愈演愈烈”。美國皮尤中心2013年6月份發(fā)表的“1987年至2012年美國價值觀調(diào)查”表明，相較過去25年的任何時期，目前美國價值觀和基本信念因黨派而產(chǎn)生的極化現(xiàn)象是最為嚴重的。美國民主黨和共和黨之間的價值分歧，比不同性別、年齡、種族和階級之間的分歧要大得多，因此政黨極化現(xiàn)象已經(jīng)成為美國社會最大的單一分裂因素。

美國聯(lián)邦政府非核心部門因預(yù)算案受阻被迫關(guān)門。圖為2013年9月30日美國總統(tǒng)奧巴馬和國務(wù)卿克里在白宮出席內(nèi)閣會議。

其次，政黨政治極化效應(yīng)也擴溢到普通民眾對社會價值觀的認知上。研究表明，冷戰(zhàn)結(jié)束以來，普通美國人在激烈的兩黨政治斗爭下也變得越來越兩極化了。自20世紀70年代到冷戰(zhàn)結(jié)束之初，盡管美國人變得更加保守了，但多數(shù)美國人仍聚集在政治中間派周圍。1971—1976年，自認為屬于中間派的選民占到77%。然而，到2002年，自認為是中間派的選民下降到了62%。

前述美國皮尤中心發(fā)表的“1987年至2012年美國價值觀調(diào)查”結(jié)果同樣表明，民眾價值觀的極化現(xiàn)象有增無減。該報告指出，美國政治極化現(xiàn)象不僅在政治精英中出現(xiàn)，也在普通民眾中日趨嚴重。25年來在涉及對政府、商業(yè)、環(huán)境和社會等48個議題的價值觀傾向上，分別支持民主黨和共和黨的民眾在觀點上的差距擴大將近一倍，其中差距擴大最快的時候就是在小布什和奧巴馬執(zhí)政時期。

最后，國會政黨政治的兩極化使得圍繞政府預(yù)算開支和債務(wù)上限的斗爭日益激烈。從歷史上兩黨圍繞這兩項議題的較量來看，可以發(fā)現(xiàn)20世紀70年代國會政治的兩極化遠不如今日嚴重。美國歷史上第二次政府關(guān)門發(fā)生在民主黨人卡特總統(tǒng)任期內(nèi)。當時，民主黨控制參眾兩院，但兩院卻在是否支持“支付人工流產(chǎn)費用”的問題上產(chǎn)生分歧，從而導(dǎo)致政府多次關(guān)門?？偨y(tǒng)所屬政黨在兩院占據(jù)多數(shù)，也有可能出現(xiàn)政府關(guān)門現(xiàn)象，這說明國會并沒有完全從政黨政治的極端立場來處理某些議題。同樣，在1987年，盡管民主黨控制著國會兩院，但他們并沒有趁火打劫，而是推出了一項有兩黨多數(shù)議員支持的比較溫和的法案，總統(tǒng)里根所簽署的債務(wù)上限方案也接受了附加條件的解決。與總統(tǒng)屬于同一陣營的國會共和黨領(lǐng)袖所做的工作是到白宮游說對方案的支持。這樣的一種政黨博弈方式理性而又務(wù)實，盡管意見不一曾導(dǎo)致了或長或短的政府關(guān)門，但終究是在兩黨妥協(xié)的基礎(chǔ)上解決了問題，體現(xiàn)了“政治是妥協(xié)的藝術(shù)”和美國憲法之父們設(shè)計權(quán)力制衡的初衷。

然而，本次預(yù)算之爭卻成了典型的“零和博弈”。盡管最后兩黨達成妥協(xié)，但共和黨的條件幾乎沒有得到奧巴馬的接受。關(guān)門事件發(fā)生后，面對各界質(zhì)疑，奧巴馬的回應(yīng)仍是繼續(xù)指責(zé)共和黨極右派對議案的阻撓，表示絕不會以“支付贖金”的方式來換取國會共和黨人對提高債務(wù)上限的支持。共和黨以毫不妥協(xié)的方式迫使政府關(guān)門，但奧巴馬以更加不容商量的方式回擊共和黨，兩黨斗爭到了“你死我活”的境地。

推動政黨政治極化的原因除了政黨意識形態(tài)的強化以及民眾社會價值觀的變動外，美國選舉機制的缺陷也起了推波助瀾的作用。在最近兩次國會選舉中，共和黨利用在多數(shù)州議會的優(yōu)勢地位以及本黨人士出任州長的機會，借助刻意分割選區(qū)的所謂“格里蠑螈”（gerrymander）手段，成功控制眾議院。 在2010年根據(jù)人口普查重新劃分選區(qū)的大戰(zhàn)中，共和黨在決定210個眾議院席位的選區(qū)劃分中占據(jù)較大優(yōu)勢，而民主黨只可能決定104個選區(qū)的劃分。在2012年11月與總統(tǒng)大選同時舉行的議會選舉中，共和黨人同樣成功地朝著利己的方向改劃了眾多的國會選區(qū)。因此，盡管民主黨比共和黨多獲普選票117萬張，但共和黨在眾議院中卻多得33個議席。當選眾議員有很多是以70%，甚至更高的得票率贏得了他們所在選區(qū)的支持。這使許多眾議員感到，堅持自己的意識形態(tài)立場不必擔(dān)心自己的連任問題，不必花大力氣去爭取中間選民。

因此，隨著美國政治極化的日趨嚴重，國會政治生態(tài)也發(fā)生顯著改變。民主黨在信奉自由主義上立場堅定，共和黨則日益保守化。由于中間派議員力量減弱，極端派議員勢力大增，在適宜的政治土壤下，諸如茶黨這樣的極端保守派力量就會應(yīng)運而生。

二、茶黨：政治僵局中的“關(guān)鍵少數(shù)”

茶黨在美國政治生活中的崛起很大程度上是對奧巴馬2008年大選上臺及其相繼推出的一系列具有自由主義大政府色彩政策的反彈。茶黨將2008年總統(tǒng)大選共和黨的失敗不是歸于小布什反恐戰(zhàn)爭的后果，而是認為是共和黨沒有堅持原則和價值觀所造成的，于是更加向右轉(zhuǎn)。在奧巴馬于2012年再次贏得連任后，茶黨引領(lǐng)了新一波推動美國社會向右轉(zhuǎn)的高潮。在2010年國會中期選舉中，茶黨異軍突起，成為不折不扣的“黑馬”，致使很多共和黨精心挑選的候選人直接出局。共有33名茶黨候選人贏得眾議院初選，8名茶黨候選人贏得參議院初選。茶黨最終在國會兩院中贏得了自己的席位。

在這次預(yù)算之爭中，茶黨是迫使共和黨采取強硬路線的根本力量。茶黨陣營的議員將火力對準奧巴馬醫(yī)改法案。盡管多數(shù)共和黨議員對于奧巴馬的醫(yī)改方案表示不滿，但并不十分贊同通過迫使政府關(guān)門，甚至冒債務(wù)違約的極端方式來達到目的。但共和黨卻一再提出奧巴馬難以接受的方案，根本原因在于共和黨內(nèi)極端派的茶黨及其在國會的代表在一定程度上“綁架”了共和黨主流派。例如，2013年9月29日深夜，眾議院原本準備就避免政府關(guān)門的一項議案進行投票，但在克魯茲與其他共和黨強硬派的壓力下，博納計劃修改這一議案，以便加入將醫(yī)改法案的授權(quán)、稅收與福利推遲一年的內(nèi)容，從而使眾議院陷入與民主黨控制的參議院的對立，并最終導(dǎo)致聯(lián)邦部分部門關(guān)閉的后果。

茶黨在國會兩院中的議員及其支持者全部加起來也不過四十余人，而且主流共和黨人也不認同茶黨議員的極端主張，但茶黨卻仍能扮演“關(guān)鍵少數(shù)”的角色，其原因如下：

一是茶黨是共和黨內(nèi)意識形態(tài)最為極端，也是最為團結(jié)的力量。它擁有保守派草根組織的支持。“自由事業(yè)”、“美國遺產(chǎn)行動”和“茶黨快車”等保守團體是茶黨背后的中堅力量。來自田納西州的共和黨參議員鮑勃·柯克認為，一味地支持否決奧巴馬醫(yī)改法案并不會帶來建設(shè)性的結(jié)果，于是這些保守派團體對他進行了狂轟濫炸般的電話攻勢，視其為“共和黨叛徒”。

二是茶黨議員有誤導(dǎo)選民之嫌。他們傳遞給選民的信息是，如果施加的壓力足夠大，奧巴馬醫(yī)改法案有可能被廢除或暫緩執(zhí)行。實際上這是不可能的。如果說2011年共和黨挾中期選舉勝利的余威還能迫使奧巴馬總統(tǒng)有所讓步的話，這一次奧巴馬有足夠的理由保持強硬。奧巴馬已無連任壓力，他可以而且必須維護作為其標志性政治遺產(chǎn)的醫(yī)保法案。

三是對新媒體技術(shù)的運用也使茶黨獲得巨大的動員力量并成為媒體關(guān)注的焦點。茶黨的另一領(lǐng)軍人物特德·克魯茲非常熟悉社交媒體的運用。9月26日，克魯茲為了阻止對奧巴馬醫(yī)療改革的投票，進行了長達20多個小時的冗長演說。事前，保守派選民在推特（Twitter）上采用克魯茲幕僚提供的“Make DC Listen”標簽在網(wǎng)上集結(jié)關(guān)注者，并用數(shù)百萬封電子郵件轟炸注冊用戶，告訴民眾給參議員打電話，并要求他們支持克魯茲。

茶黨的出現(xiàn)，從表面看是激活了保守主義思想，總體上壯大了共和黨的力量，但從共和黨主流來看，這未必全是好事，因為它事實上分裂了共和黨陣營。茶黨支持者中很多人長期以來是共和黨的“鐵桿支持者”。由于克魯茲等人宣稱自己代表“不滿而焦躁”的保守派聲音，被保守派原教旨主義者視為“守護期望共和黨有所作為的選民的最后一道防線”。因此，克魯茲等人事實上挖走了共和黨主流派的選民墻腳。由于國會對于本黨議員的約束力并不具有強制性，如果發(fā)生議員出走或者倒戈的話，會危及到共和黨在眾議院的多數(shù)地位。一旦共和黨變成少數(shù)，約翰·博納的議長職位立即不保。這是博納雖不完全認同茶黨的主張，但卻又不敢與民主黨達成妥協(xié)以避免政府關(guān)門的原因之一。

三、美國政治運作機制改革任重道遠

幾乎每次聯(lián)邦政府停擺發(fā)生后，美國社會都會進行某種程度的反思，包括要求對現(xiàn)有政治運作機制的弊端進行改革等。例如，美國蘭德公司在報告中曾針對美國政治兩極化提出建議，包括鼓勵更多中立派人士進入國會、減少以冗長演說阻撓議案通過的現(xiàn)象、通過加大中立選民投票率提高其政治參與度、鼓勵媒體進行平衡報道等。但這些反思和建議并沒有得到回應(yīng)。實際上，這些改革本身就有可能遇到國會內(nèi)部保守勢力的強大阻力。美國政治仍然在機能失衡和兩黨惡斗中惡性循環(huán)。

首先，美國社會對于政府關(guān)門事件的危害仍未形成共識。各方對于政府關(guān)門和債務(wù)違約風(fēng)險導(dǎo)致的負面影響程度認知不一。國際社會壓倒的看法是，“關(guān)門權(quán)力游戲”已對美國經(jīng)濟及其國際形象造成了嚴重的影響。但對美國政府和政客而言，“關(guān)門事件”不過是政治斗爭的工具而已。一個表現(xiàn)就是美國政府對關(guān)門影響的評估采取了實用主義的態(tài)度。對內(nèi)，行政當局充分利用關(guān)門造成的后果來對共和黨人施壓，稱政府關(guān)門“具有破壞性”，對美國“在國際上的地位造成嚴重的負面影響”。但對外為了安撫東南亞盟友，國務(wù)卿克里則表示關(guān)門只是一時的政治問題，美國的“朋友和敵人”不應(yīng)誤認為是其他問題。對于債務(wù)違約風(fēng)險，共和黨保守人士甚至認為，不提高債務(wù)上限不會對經(jīng)濟和金融市場造成災(zāi)難性影響。他們認為財政部可以通過停止履行一些義務(wù)來優(yōu)先支付債務(wù)，從而避免違約。

這次關(guān)門危機后美國社會做出的反應(yīng)仍表明，美國政治運作機制改革任重道遠。如果美國政府和政要對政府關(guān)門的危害認識不清，而將其視為一種常態(tài)化的政治運作模式，要想找到標本兼治的方法就很難了。

其次，從制度與機制改革上打破政治極化僵局仍不可能成為現(xiàn)實。國會研究專家托馬斯·曼和諾曼·奧恩斯坦指出，政黨兩極化再加上權(quán)力的極度分散導(dǎo)致了政府的癱瘓。從憲政安排上看，三權(quán)分立在美國備受推崇，但它已經(jīng)演變成了一種“否決政體”，它使得代表少數(shù)人立場的各種政治派別可以阻止多數(shù)派的行動，并阻止政府采取任何行動。美國長達兩百多年的民主已接近極限。美國開國先驅(qū)們只制訂了制衡系統(tǒng)，而沒有考慮自查和抵制。但是美國憲法設(shè)定了十分高的修憲門檻，從目前的狀況來看，無論是政黨斗爭的需要，還是民意的認知，都沒有到需要修改憲法的時候。從機制上看，導(dǎo)致黨派利用本黨在州議會的優(yōu)勢和掌控州長職位的便利而刻意劃分選區(qū)的現(xiàn)狀，也不太可能得到改變。

最后，寄望共和黨調(diào)整政策，重歸“政治是妥協(xié)的藝術(shù)”的本質(zhì)，看來也阻力重重。兩黨暫時結(jié)束預(yù)算之爭后，盡管民主黨和奧巴馬算不上真正的贏家，但共和黨在此次危機中遭受的政治損失卻最為嚴重?！都~約時報》政治專欄作家托馬斯·弗里德曼認為，長遠來看，只要共和黨的路線繼續(xù)被茶黨這股邊緣勢力控制，他們贏得2016年總統(tǒng)大選的機會就基本“等于零”。不過，就此斷言共和黨在關(guān)門事件發(fā)生后將改弦更張為時尚早。一個根本的原因是，盡管茶黨飽受指責(zé)，但由于其俘獲了共和黨中堅選民的心，其在共和黨內(nèi)“關(guān)鍵少數(shù)”的地位仍沒有從根本上得到撼動。茶黨在一定時期內(nèi)仍將是美國兩黨政治的“攪局者”，它背后的保守草根組織依然活躍。

因此，美國政治僵局在可見的將來仍難以得到真正的化解。至少在奧巴馬第二任期內(nèi)，共和黨對于他推行的改革措施不會“照單全收”，而是會利用一切機會予以反擊。但從歷史的長時段來看，美國政治的周期性變動規(guī)律也決定了政治思潮不可能永遠停留在政治光譜的一端，無論這種思潮是來自左翼還是右翼。當美國社會受到某種過分極端主張的長期侵擾時，就會有相反的力量來推動其向政治鐘擺的另一方向擺動。美國政治正是在這樣一種動態(tài)平衡中向前發(fā)展的。從這個意義上講，茶黨的興起及得勢也不會是長期現(xiàn)象，遲早會在兩大黨的博弈中被政治斗爭的浪花所淹沒。

(作者單位：上海社會科學(xué)院國際關(guān)系研究所)

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] [美] I.戴斯勒. 美國貿(mào)易政治[M]. 王恩冕、 于少蔚，譯.4版. 北京：中國市場出版社，2006：280.

[2]同[1]. 285.

[3] “格里蠑螈”，又譯作“杰里曼德式”，被稱為“選舉的幾何地理學(xué)”。在1812年的參議院選舉前，馬薩諸塞州民主黨政治家們?yōu)榱舜_保本黨候選人能贏得兩席參議員的位子，將本州選區(qū)進行了重新劃分，新選區(qū)的形狀酷似蠑螈（salamander）。這種通過利用本黨控制州議會和擔(dān)任州長職務(wù)的有利地位，來劃分有利于本黨候選人選區(qū)的做法一直延續(xù)下來。盡管這種做法不違法，但由于顯失公平而飽受詬病。由于格里是當時的州長，這種做法就由他的名字（Gerry）與蠑螈（salamander）合成的新詞命名。