蔡鵬鴻／文

美國亞太戰(zhàn)略調(diào)整對東亞一體化進程的影響

蔡鵬鴻／文

一、美國亞太戰(zhàn)略調(diào)整的演變及內(nèi)涵

冷戰(zhàn)結(jié)束以來,美國的亞太戰(zhàn)略，包括政治、經(jīng)濟和安全戰(zhàn)略，做過多次調(diào)整。1990年代初，美國提出過“扇骨扇面”亞太戰(zhàn)略，以美日安全聯(lián)盟為主扇骨，北有美韓，向南則有美菲、美泰和美澳聯(lián)盟，實際上承襲冷戰(zhàn)時期美國主導(dǎo)下的雙邊安全同盟。扇面強調(diào)美國主導(dǎo)下的亞太經(jīng)濟合作?！?·11”恐怖襲擊之后，美國盡管沒有放棄對亞太注意力，但是，其戰(zhàn)略重心在伊拉克和阿富汗戰(zhàn)場。小布什政府第二任期開始關(guān)注新興大國中國的崛起及其發(fā)展動向。2005年美國正式確認中國崛起，把中國看成是利益攸關(guān)者的同時，其戰(zhàn)略開始向反恐和防范中國并重發(fā)展，提出轉(zhuǎn)型外交，要到亞洲邊緣地區(qū)布局外交前沿崗位。2006年美國借亞太經(jīng)合組織（APEC）峰會之機，針對中國發(fā)揮重要影響力的東亞合作進程，提出建立亞太自由貿(mào)易區(qū)倡議，2008年小布什政府明確加入跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）。2009年初奧巴馬總統(tǒng)上臺之后，美國戰(zhàn)略重心從伊拉克戰(zhàn)場和阿富汗戰(zhàn)場轉(zhuǎn)移，開始重返東南亞，甚而整個亞洲。奧巴馬政府接著又提出美國戰(zhàn)略東移，2012年年初全面實施亞太再平衡戰(zhàn)略，即在政治、安全、外交和經(jīng)濟上全面進入亞太，安全上不僅要強化雙邊同盟體系，而且謀劃三邊甚至多邊安全機制；政治上推行外交前沿部署；經(jīng)濟上則強力推進TPP，構(gòu)建美國主導(dǎo)下的亞太區(qū)域經(jīng)濟架構(gòu)。美國針對亞太地緣環(huán)境變化，多次調(diào)整其亞太戰(zhàn)略，不僅要繼續(xù)掌握區(qū)域架構(gòu)變動的主導(dǎo)權(quán)，更是針對中國發(fā)揮重要影響力的東亞區(qū)域一體化進程。

美國亞太戰(zhàn)略調(diào)整的基本動因是欲繼續(xù)掌握亞太事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，應(yīng)對中國崛起。隨著中國的快速崛起，國際力量對比出現(xiàn)重大變化，在亞太區(qū)域架構(gòu)發(fā)生深刻變動，特別是東亞區(qū)域合作深化之際，美國生怕其在東亞地區(qū)的影響力進一步削弱，極欲挽回其頹勢，繼續(xù)主導(dǎo)東亞事務(wù)。

美國亞太新戰(zhàn)略呈現(xiàn)三個基本特征：其一，綜合性。從安全、政治、外交和經(jīng)濟諸方面全面展開；其二，亞洲為重心。美國全球戰(zhàn)略的主攻方向在亞洲，主要對手是中國，因此，亞洲贏，全球贏；亞洲穩(wěn)，其全球霸主地位穩(wěn)；其三，高科技支持。高科技是金融危機后美國軍工產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基石和制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的抓手。美國在加強軍事和外交投入的同時，強力推行出口倍增計劃，試圖以TPP為抓手，推動美國主導(dǎo)的亞太一體化進程，使之成為美國亞太新戰(zhàn)略不可或缺的核心之一。

二、對東亞區(qū)域一體化進程的影響

鑒于美國再平衡戰(zhàn)略是在國際力量格局發(fā)生變化、美國不得不進行戰(zhàn)略收縮的大背景下調(diào)整的亞太戰(zhàn)略，因此，我們必須充分認識其戰(zhàn)略重點在亞洲，對東亞一體化進程產(chǎn)生的負面影響。由于美國的資源不足以圍堵中國或者應(yīng)對中國的崛起，所以，美國正試圖通過強化亞太軍事同盟關(guān)系、擴大安全新伙伴計劃，挖掘地區(qū)資源以彌補其缺口。目前，美國亞太新戰(zhàn)略在軍事和外交上似乎已經(jīng)獲得一定的效果，對中國構(gòu)成嚴重壓力。在此基礎(chǔ)上，美國正集中力量構(gòu)建亞太區(qū)域經(jīng)濟機制，倡導(dǎo)建立新一代貿(mào)易規(guī)則，打造高標準自由貿(mào)易區(qū)范本。

2006年，美國提出建立亞太自由貿(mào)易區(qū)政策（FTAAP），就是要通過構(gòu)建跨太平洋地區(qū)主義打擊“中華治下的強權(quán)”（Pax Sinica），建立美國領(lǐng)導(dǎo)下的泛太平洋經(jīng)濟架構(gòu)（Pan-Pacific economic architecture）?，F(xiàn)在則主要通過TPP來實現(xiàn)這一目標，這是美國深陷伊戰(zhàn)泥淖、單邊主義遭受嚴重挫折背景下提出的地區(qū)多邊主義策略。奧巴馬上臺后積極推動貿(mào)易新政，極欲介入并掌控東亞區(qū)域合作進程，美國對其亞太經(jīng)濟戰(zhàn)略做出了深刻調(diào)整。美國亞太戰(zhàn)略調(diào)整對東亞地區(qū)主義發(fā)展產(chǎn)生如下影響：

加強與日本的軍事同盟關(guān)系成為美國奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略的重要一環(huán)。圖為2013年4月29日，在美國首都華盛頓五角大樓，美國國防部長哈格爾（左）和日本防衛(wèi)大臣小野寺五典在會談后舉行新聞發(fā)布會。

2013年9月，美國參議院多數(shù)參議員要求總統(tǒng)奧巴馬在《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（TPP）談判中提出“匯率操縱”問題，在相關(guān)談判將要進入最終階段之際，此舉拋出了潛在的路障。

第一，它要讓東亞地區(qū)主義政治正向效應(yīng)發(fā)生逆向作用。東亞的地區(qū)主義是從市場引領(lǐng)的東亞區(qū)域化發(fā)展而來的。20世紀70年代開始，東亞地區(qū)國家之間的經(jīng)濟往來逐漸加強，東亞四小龍新興經(jīng)濟體同美日及其后發(fā)國家的經(jīng)濟關(guān)系日益密切，以及90年代之后中國經(jīng)濟的崛起，使得由市場引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟合作或者區(qū)域化逐漸發(fā)展到政府介入，進而主導(dǎo)區(qū)域化進程，政治影響力逐漸增強，形成以機制化合作為方向的東亞地區(qū)主義。進入新世紀之后，東亞區(qū)域經(jīng)濟合作更是如浪潮般涌來，無法阻擋，東盟和中日韓三國甚至開始研討一體化機制建設(shè)前景，由此形成協(xié)調(diào)東亞合作的機制化建設(shè)，博鰲論壇、亞洲合作對話、東北亞三國領(lǐng)導(dǎo)人會晤、10+3機制，甚至2005年建立的東亞峰會等等，構(gòu)成了以機制化建設(shè)為特點的東亞地區(qū)主義。東亞區(qū)域格局發(fā)生變化。美國的作用和影響力大不如前，美國無法阻擋東亞地區(qū)和整個亞太地區(qū)的雙邊和多邊合作，東亞地區(qū)主義使區(qū)內(nèi)國家和經(jīng)濟體相互依賴程度達到了前所未有的水平，產(chǎn)生了潛在的政治影響。面對這種權(quán)勢變動的走勢，美國開始反撲，希拉里到東南亞說美國“回來了”，是美國在依然具有政治和軍事影響力的背景下，設(shè)法繼續(xù)采用霸權(quán)穩(wěn)定和均勢策略來主導(dǎo)東亞地區(qū)事務(wù)，及至調(diào)整其亞太戰(zhàn)略，實施“再平衡戰(zhàn)略”，美國的圖謀因此一目了然，試圖逼迫東亞地區(qū)主義產(chǎn)生的政治效應(yīng)走回頭路。東亞行為體為此可能需要在戰(zhàn)略和策略上提出替代選擇或政策措施，以減少外部行為體對自己可能帶來的損失，造成的不良后果，這或許需要支付較高的成本。

第二，大國博弈既為東亞國家戰(zhàn)略發(fā)展提供了運籌空間，也給東亞地區(qū)主義發(fā)展形成壓力。美國亞太戰(zhàn)略調(diào)整是基于中國快速崛起作出的戰(zhàn)略布局，中國的應(yīng)對剛?cè)嵯酀?，使美國及其盟國頗感棘手。大國博弈也給東亞國家?guī)頇C遇，一些國家頗有左右逢源的機會。一些國家參加?xùn)|亞次區(qū)域經(jīng)濟合作，因此成為次區(qū)域貿(mào)易集團一員，它（們）可以利用來為自己謀利，使之成為自己談判桌上可以利用的籌碼，比如，日本加入10+6，在對美國貿(mào)易談判時就具有一定的能力或籌碼；有的對外依賴程度高的國家，可能純粹出于依附于大國的動機，希望從中獲得或借用的能力。當(dāng)然，大國特別是美國，通過扮演提供“庇護者”的角色，則有可能利用自己的能力來達到傳統(tǒng)意義上控制中小國家的目的。美國的亞太戰(zhàn)略經(jīng)過調(diào)整，提出再平衡戰(zhàn)略，將美國的地區(qū)一體化政策植入其亞太新戰(zhàn)略之中，圖謀建立美國主導(dǎo)的涵蓋東亞的亞太地區(qū)主義，架空東亞地區(qū)主義架構(gòu)，給東亞合作機制及其發(fā)展前景帶來陰影。

第三，美國調(diào)整亞太戰(zhàn)略的經(jīng)濟動機是打開亞太地區(qū)各國貿(mào)易大門，要求亞太特別是東亞地區(qū)對美國商品和投資者開放市場。美國推動TPP的目的，不指望短期內(nèi)獲得高額的經(jīng)濟回報，美國制造業(yè)也不是優(yōu)勢，其目的在于開拓亞洲的服務(wù)貿(mào)易市場。同時，美國設(shè)法通過TPP獲得貿(mào)易規(guī)則制訂權(quán)，推動其他國家接受美國主導(dǎo)的服務(wù)貿(mào)易、投資、知識產(chǎn)權(quán)、勞工、因特網(wǎng)信息自由流通等條款的制定權(quán)。最重要而不可忽略的一點，TPP已經(jīng)成為美國亞太再平衡戰(zhàn)略的核心之一，是強化美國亞洲安全同盟關(guān)系的重要手段之一。經(jīng)濟事務(wù)通過政治手段解決，嚴重干擾甚至破壞了東亞地區(qū)主義進程。

三、發(fā)展趨勢與中國應(yīng)對

在美國亞太戰(zhàn)略調(diào)整的背景下，東亞地區(qū)主義的走向如何？

其一，美國強烈推進的跨太平洋合作機制能否實現(xiàn)，前景模糊，很不確定，但是其隱含的下一代規(guī)則沖擊著東亞地區(qū)主義進程。地區(qū)主義是地緣上鄰近且具有共同文化傳統(tǒng)、共同利益和價值觀國家之間建立的合作機制和規(guī)則，因此美國要建橫跨洲際的一體化目標能否實現(xiàn)依然模糊。但是，美國主導(dǎo)TPP及其相關(guān)議題，沖擊著既有的國際貿(mào)易規(guī)則，一定程度上也體現(xiàn)了21世紀新地區(qū)主義的發(fā)展新動向。理查·鮑德溫指出，21世紀新地區(qū)主義較之20世紀地區(qū)主義的最大差別是兩者的關(guān)注點。新世紀以前，人們關(guān)注的是特惠關(guān)稅和市場準入互惠，而在新世紀，人們關(guān)注的是夯實貿(mào)易—投資—服務(wù)基礎(chǔ)的貿(mào)易規(guī)則。21世紀地區(qū)主義是以規(guī)則修訂者角色問鼎全球和區(qū)域貿(mào)易規(guī)則，本質(zhì)上是對WTO提出的挑戰(zhàn)。美國認為其創(chuàng)立的國際貿(mào)易規(guī)則已經(jīng)無法維護自己的利益，因此要求加快改變現(xiàn)行規(guī)則，試圖通過建立區(qū)域規(guī)則推廣到全球。盡管其中包含有濃濃的美國霸權(quán)味道，但是未來的新規(guī)則可能更加嚴格，更具有針對性，可能會嚴厲沖擊東亞地區(qū)主義。

其二，積極推進東亞地區(qū)主義的國家，面臨更大范圍的壓力和沖擊，但是并未因此放棄東亞地區(qū)主義追求。在東亞地區(qū)，由南而北的次區(qū)域經(jīng)濟合作網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)形成規(guī)模，地區(qū)大國、中小國家都希望在這樣的網(wǎng)絡(luò)中定位自己，在地區(qū)政治和經(jīng)濟事務(wù)的處理過程中發(fā)揮作用。最具代表性的事件是東盟主導(dǎo)并及時推出區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）。東盟已經(jīng)正式啟動RCEP談判，預(yù)期2015年完成，要把RCEP打造成亞洲地區(qū)貿(mào)易和投資一體化的平臺，這將對TPP進一步擴張造成對沖。

其三，美國亞太新戰(zhàn)略對東亞一體化進程中發(fā)揮引領(lǐng)作用的中國帶來具有整體性特征的挑戰(zhàn)。美國亞太再平衡戰(zhàn)略在軍事、政治和外交上對中國產(chǎn)生的負面效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)。美國的亞太區(qū)域一體化政策，以美國的行事規(guī)則、交易制度來規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟秩序和經(jīng)貿(mào)標準，挑戰(zhàn)中國在東亞一體化進程中的引領(lǐng)地位；美國主張以邊界后政策是否符合美國標準為由，要改變亞太國家的國內(nèi)競爭政策、產(chǎn)業(yè)政策，挑戰(zhàn)中國的國家經(jīng)濟主權(quán)；以所謂“競爭中立”等概念和舉措，解決中國在國際和區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系中所謂的“不公平競爭”手段，挑戰(zhàn)中國公有制主導(dǎo)下的社會主義市場經(jīng)濟制度；以維護西方價值觀及勞工權(quán)利為由，推動因特網(wǎng)信息自由流動，允許建立獨立工會、維護勞工非法集會游行自由，挑戰(zhàn)中國的現(xiàn)行社會政治制度。鑒于此，美國的亞太一體化政策是美國亞太新戰(zhàn)略不可分割的部分，是整體上挑戰(zhàn)中國不可或缺的核心之一。

中國如何應(yīng)對，試作如下對策思考：

第一，夯實國內(nèi)、鞏固周邊，從容應(yīng)對外部壓力。亞太區(qū)域架構(gòu)變動之際是一個充滿風(fēng)險和機遇的時期。現(xiàn)在，世界和區(qū)域的戰(zhàn)略關(guān)注點向中國聚焦，中國正在承受新興大國上升期的巨大壓力。中國應(yīng)從具體國情出發(fā)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，堅持對外開放、加緊國內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整。對外政策上，堅持與鄰為善、以鄰為伴，鞏固睦鄰友好，深化互利合作，努力使自身發(fā)展更好惠及周邊國家。應(yīng)該充分認識穩(wěn)定周邊、穩(wěn)定亞太區(qū)域，此乃運籌世界政治和經(jīng)濟的關(guān)鍵。

第二，充分認識美國亞太一體化政策的實質(zhì)，美國建立由其主導(dǎo)的亞太自由貿(mào)易區(qū)的近期目標是TPP，它是使美國再平衡戰(zhàn)略獲得圓滿成功的一個核心要素。美國已經(jīng)把TPP勾畫成美國亞太區(qū)域架構(gòu)重組中不可或缺的骨架，要以美國標準改變亞太區(qū)域經(jīng)濟和外交游戲規(guī)則。中國不能把TPP協(xié)定達成一致與否，簡單地以一次FTA談判是否成功或失敗加以衡量，而應(yīng)該把它看成是再平衡戰(zhàn)略整體性成敗的關(guān)鍵。

第三，促進國內(nèi)改革可以尋找除了TPP以外的其他多種途徑。首先，TPP談判提出的高標準是以美國為基準，一定程度上代表了發(fā)達經(jīng)濟體的未來發(fā)展方向，但是正如上文所述，TPP因其屬于美國亞太再平衡戰(zhàn)略的核心之一，其戰(zhàn)略意圖和戰(zhàn)略取向已經(jīng)明確，中國近期不應(yīng)追求加入。實際上TPP對中國而言，福利效益不大，RCEP的福利效益超過TPP。其次，TPP橫向新議題，如國企、電子商務(wù)、規(guī)則一致、勞工標準等等，被美國標榜為下一代貿(mào)易規(guī)則，其實是美國推翻了其在戰(zhàn)后制訂的那些規(guī)則，要另起爐灶，致使多哈回合談判停止不前。現(xiàn)在即使中國參加進去談判了，美國也不會接受中國對規(guī)則制訂提出的話語要求。僅就TPP“規(guī)則一致”議題而言，它要建立符合美國主張的行事規(guī)則，美國甚至要求TPP談判成員政府內(nèi)部都要像美國一樣，建立一個規(guī)則協(xié)調(diào)辦公室，順著美國一起踏步前進，實際上就是要求大家向美國看齊，變成美國的附庸。美國對TPP提出的高標準，建立所謂21世紀FTA準則，是基于美國本國利益提出的嚴厲要求，未必符合發(fā)展中國家的利益和實際需求，印尼堅決不加入，因為TPP標準不符合印尼的現(xiàn)實狀況。因此，中國必須按照自己的區(qū)域一體化自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，腳踏實地地前進，從中國國家利益和發(fā)展中國家利益出發(fā)，對下一代貿(mào)易規(guī)則制定做出貢獻。尤其是，中國作為世界經(jīng)濟數(shù)一數(shù)二的大國，世界貿(mào)易第一強國，任何一個跨太平洋經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)定，如果缺乏中國，都不具備代表性。以美國出口為例，它對日本加入前的TPP成員出口總額還不如對中國的出口，由此可見中美經(jīng)濟相互依賴的效應(yīng)。

第四，中國的地區(qū)一體化目標應(yīng)立足于東亞，面向亞太、面向全球。中國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持東亞合作進程中的10+1、10+3合作進程，積極推進中國東盟互聯(lián)互通，夯實中國東盟自貿(mào)區(qū)，努力打造中國—東盟自貿(mào)區(qū)升級版；推進10+3合作進程中的金融合作，抓緊完成中日韓兩大自貿(mào)區(qū)談判，推進區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系。

第五，中國應(yīng)該確?！敖?jīng)濟上靠中國”成為東盟國家戰(zhàn)略的唯一選擇。在未來十年的中國東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系進程中，雙方應(yīng)在相互尊重、平等互信、包容互鑒、合作共贏原則基礎(chǔ)上共同維護東亞地區(qū)和平與穩(wěn)定、促進共同發(fā)展。中國應(yīng)在“惠及周邊”政策上進一步向東盟傾斜，以使“經(jīng)濟上靠中國”成為東盟成員國家戰(zhàn)略的唯一選擇，而不是選擇之一。中國應(yīng)充分利用自己在東南亞的影響力，強化經(jīng)濟杠桿作用，在東亞地區(qū)主義發(fā)展進程中繼續(xù)發(fā)揮作用。

第六，行事原則上，中國可對一體化進程中的東盟方式繼續(xù)予以支持。東盟方式的核心是協(xié)商一致，不干涉內(nèi)政。這一方式在未來一定時間內(nèi)可以繼續(xù)成為東亞一體化進程中的行事方式，反對美國等外部力量強行干涉東亞和東南亞事務(wù)，牽制部分東盟國家在美國等外部力量支持下干預(yù)東盟地區(qū)內(nèi)部事務(wù)。

第七，在領(lǐng)域上，中國可在經(jīng)濟、文化、政治和人文等方面加強以我為主的合作行動。在經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，中國應(yīng)更加有效地運用經(jīng)濟手段來影響東盟共同體建設(shè)的方向，盡量引導(dǎo)東盟將經(jīng)濟共同體建設(shè)放在首位?？梢酝ㄟ^增設(shè)一系列信貸和援助基金來影響地區(qū)主要議題的設(shè)定，通過加強對東盟基礎(chǔ)設(shè)施投資和援助，推進中國—東盟自貿(mào)區(qū)及東盟互聯(lián)互通的發(fā)展。在金融合作領(lǐng)域，在清邁倡議多邊框架外，中國可加強與部分東盟國家在金融領(lǐng)域的合作，一方面增強抵御國際金融風(fēng)險的能力，另一方面為人民幣地區(qū)化甚至國際化奠定基礎(chǔ)。在科技和人文領(lǐng)域，增進交流與合作，堅持政府主導(dǎo)市場運作，鼓勵教育和文化界加強交流，使之成為中國在東盟地區(qū)推進公共外交的主要力量。在擴大與東盟在基礎(chǔ)設(shè)施和機制互聯(lián)互通的同時，更強調(diào)社會文化的互聯(lián)互通。中國可利用媒體輿論、社會組織和資金上的優(yōu)勢，以及東南亞的華人社會，加大與東盟國家的人文交流，影響政府決策的社會文化基礎(chǔ)。在大湄公河次地區(qū)合作上，中國可提出新的合作倡議，以削弱美國提出的與大湄公河下游國家合作倡議等其他機制的效果。

（作者系上海國際問題研究院研究員）

（責(zé)任編輯：張凱）

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