劉文宇

（羅定職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東羅定527200）

水污染防治地方負責(zé)制的制度績效分析

劉文宇

（羅定職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東羅定527200）

青山綠水是建設(shè)“美麗中國”的必備要素，水污染防治在我國還是一個未解的難題。中國水污染防治制度的重要特點是實行水污染防治“地方政府負責(zé)制”。為此我們運用關(guān)于制度影響的SSP分析范式，結(jié)合目前水污染防治的現(xiàn)有狀態(tài)，對水污染防治地方負責(zé)制的制度績效進行分析：在現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)下，地方政府治污的積極性取決于政府進行水污染防治的預(yù)期凈收益，它等于制度收益與制度成本的差額。當(dāng)?shù)胤秸A(yù)期進行水污染防治的凈收益越大，則其努力程度也越高。

制度績效；水污染防治；地方負責(zé)制

一、引言

長期以來，人們總是認為水資源是取之不盡、用之不竭的“非經(jīng)濟物品”。但近年來人們越來越多地警覺到，水資源并不是想象中那么豐富，很多地區(qū)出現(xiàn)的水荒，限制了經(jīng)濟發(fā)展并影響人們生活。所謂水污染，是指對水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。

對于水污染，多年來我國中央出臺了許多相關(guān)的法律規(guī)范來防治。同時，全國各地各級政府也按中央的要求制定了各種防治水污染的法規(guī)和規(guī)章。許多縣市還實施了“環(huán)境保護一票否決”制度?？梢哉f，我國各級政府對水污染的防治在法制上還是很完備的。然而，據(jù)2011年環(huán)境狀況公報，2011年，全國地表水總體為輕度污染。湖泊（水庫）富營養(yǎng)化問題仍突出[1]。事實證明，水污染防治在我國還是一個未解的難題。

為解決這一難題，當(dāng)前我國許多專家學(xué)者對水污染的防治進行了研究。智國明等人從污染收費制度的角度進行了分析[2]。這種分析看到排污收費制度的缺陷，但是忽略了對水污染原因的深層次分析。實際上，在地方行政分割體制下，各地區(qū)根據(jù)屬地管理的原則從自身利益和污染程度出發(fā)制定各自的排污收費系統(tǒng)，從而導(dǎo)致流域水污染防治的分割局面，從客觀上加劇了流域水污染的惡性循環(huán)。另有一些學(xué)者從水污染管理機制上來看我國流域水污染問題。這種觀點從局部技術(shù)方面看到了現(xiàn)有制度安排的不足，但是，對制度的局部調(diào)整和修改實際上并不能改變制度本身的失效問題。還有一些學(xué)者從水市場和水管理的角度來研究水污染問題，但大多集中在水市場的利益分配和推進管理體制改革方面。從水市場和管理制度的角度來分析水污染問題，有利于明確各個參與的主體的利益要求，容易確定管理的對象，但仍然忽視了中國流域水污染防治屬地管理之中的地方行政分割問題。

實際上，中國水污染防治制度的重要特點是實行水污染防治“地方政府負責(zé)制”。對于中國來說，由地方政府負責(zé)水污染的制度是否有效，目前還沒有專業(yè)的文獻對此作出分析，而我國目前較為嚴重的水污染現(xiàn)狀讓我們覺得對于這一制度的績效有必要進行重新審視。下文就是從這一角度出發(fā)，來分析在中國污水防治地方負責(zé)制的制度績效問題。

二、一個制度績效分析的通用范式

為了對中國污水防治地方政府負責(zé)制進行績效分析，本文引入一個制度績效的分析范式。美國經(jīng)濟學(xué)家A·愛倫·斯密德教授在《財產(chǎn)、權(quán)力和公共選擇》一書中，構(gòu)建了一個制度與績效分析的通用范式。這個范式主要由三部分組成：狀態(tài)、結(jié)構(gòu)和績效（即SSP范式）[3]。

狀態(tài)包括個人、團體或事物的特性。斯密德對于制度與績效分析框架中狀態(tài)分類的分析是基于事物的特性分析作出的，他所指的事物特性包括非相容性使用、規(guī)模經(jīng)濟、共享性、交易成本、剩余以及波動性供求。他認為這些事物的特性分析對于一個主體的行為對他人的福利有什么樣的影響具有決定性的作用；

結(jié)構(gòu)由制度或權(quán)利的選擇而組成，它代表著一個社會的游戲規(guī)則。與固有的狀態(tài)變量不同，權(quán)利結(jié)構(gòu)是一個人類選擇的問題，可以從不同的角度來分類。結(jié)構(gòu)變量包括權(quán)利類型以及哪一方擁有它。事物的特性不是由結(jié)構(gòu)性權(quán)利來定義的，這是范式應(yīng)用的基本點。也就是說，在斯密德的分析中，狀態(tài)是固有的或既定的，而結(jié)構(gòu)是可以選擇的。制度績效是既定狀態(tài)下制度或權(quán)利選擇的函數(shù)，相同的制度或權(quán)利應(yīng)用于具有不同特性的事物時，會帶來不同的績效。

本文所稱的水污染防治地方政府負責(zé)制，指的是我國法律已經(jīng)明確地將水污染防治工作交由地方政府負責(zé)的一種制度?，F(xiàn)行的《中華人民共和國水污染防治法》第四條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責(zé)?！盵4]

水污染防治地方政府負責(zé)制是由一系列的制度或權(quán)利的選擇而組成的制度結(jié)構(gòu)。這個制度中的參與方包括中央政府、地方政府、地方環(huán)保部門、地方企業(yè)、農(nóng)村土地經(jīng)營者及本地居民。中央政府將水污染防治的責(zé)任交由地方政府，同時也將一系列有關(guān)權(quán)利界定給地方政府。如制定水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準，建立水污染物排放總量控制指標(biāo)，發(fā)放排污許可證以及對違反規(guī)定的地方企業(yè)、農(nóng)村土地經(jīng)營者進行處罰等。地方環(huán)保部門在地方政府的指揮下協(xié)助工作。地方企業(yè)、農(nóng)村土地經(jīng)營者都在地方政府制定的制度框架內(nèi)進行排污，居民與地方企業(yè)之間因排污所產(chǎn)生的糾紛也是由地方政府來解決。

我國這種水污染防治的制度結(jié)構(gòu)是在一定的狀態(tài)下運行的。下面我們來對狀態(tài)進行分析。首先。水污染防治，是一種具有區(qū)域外部性的事物。它的區(qū)域外部性指的是水污染防治主體不能享受防治所取得的所有收益。其次，地方政府作為一個團體，是理性的“經(jīng)濟人。改革開放以來,中國經(jīng)濟表現(xiàn)出較多的地方主導(dǎo)型特征。地方政府具有獨立的利益目標(biāo),并擁有資源配置權(quán)。華裔經(jīng)濟學(xué)家錢穎一認為中國存在著一個事實上的財政聯(lián)邦主義,因此在各個地方政府間形成了競爭關(guān)系;中國社會科學(xué)院李揚博士等主持的“中國地方政府間競爭研究”成果指出,競爭已成為中國地方政府間關(guān)系的一個重要現(xiàn)象,與其他國家相比,中國地方政府間競爭具有自身的特點,地方政府的競爭屬于非流動要素的競爭。這些研究成果較好地解釋了分權(quán)化改革之后,地方政府間為追求各自利益而展開的惡性競爭,符合地方政府作為理性“經(jīng)濟人”的基本假設(shè)。[5]

由此，對水污染防治地方政府負責(zé)制的制度績效分析可以概括為這樣一條分析思路：在水污染防治是一種具有區(qū)域外部性的事物和地方政府作為一個團體是理性的“經(jīng)濟人”所構(gòu)成的狀態(tài)下，水污染防治地方政府負責(zé)制這種制度結(jié)構(gòu)通過左右各方機會集，控制和引導(dǎo)各地方政府之間，政府與排污者之間相互依賴性，從而得出制度的績效。這里所采用的制度績效分析方法是制度成本——制度收益的方法，我們把狀態(tài)——結(jié)構(gòu)——績效的分析過程寓于這一方法的分析之中。

三、制度績效分析：從地方政府選擇的角度

斯密德所強調(diào)的制度績效是指由于財富在不同的個人或團體之間的分配，而個人或團體間存在著利益上的沖突，所以對績效的計算始終著眼于作為選擇者個人或團體的收益。他認為從抽象的自由、效率和GNP增長的角度談?wù)摽冃]有太大的意義，人們必須進一步明了是對誰而言的自由，是對誰有利的效率以及在GNP的計算中考慮的是誰的利益。上面的分析給我們提供了一種分析的范式和方法，具體運用中，我們遵循這樣一個邏輯過程：從水污染防治主體——地方政府的角度，分析在目前既定狀態(tài)和制度結(jié)構(gòu)下，防治主體與污染主體之間和防治主體之間相互依賴性所帶來的制度后果，最后從地方政府選擇的角度把所形成的制度后果劃分為制度成本和制度收益兩類，并通過比較制度成本和制度收益來得出制度績效。邏輯過程可概括為：

狀態(tài)——制度結(jié)構(gòu)——制度后果——制度績效幾者之間的邏輯關(guān)系可用表1來表達。

表1 制度績效分析表

（一）制度成本、制度收益與政府預(yù)期凈收益

1.制度成本分析

（1）直接成本：水污染防治的直接成本包括立法成本、預(yù)防成本和治理成本。直接成本都是需要從地方財政來支出的。立法成本指立法過程中人力、物力、財力及所耗費的時間等資源的支出。由于中央將水污染防治的相關(guān)權(quán)利界定給地方政府，地方政府可以按自己的要求制定本地的水污染相關(guān)法令。因此，這部分成本是可以省略不計的。預(yù)防成本包括建立合理的水資源管理和節(jié)約用水機制，推進循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)，推廣節(jié)水減污技術(shù)，依法淘汰嚴重污染水環(huán)境的落后生產(chǎn)技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品等。治理成本主要包括城市污水處理廠的建設(shè)等，值得注意的是，由于外部性的存在，處于下游的地方有時不得不因上游地區(qū)排放的污水而提高自己的治理成本。

（2）間接成本：水污染防治的間接成本與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)營者尤其是工業(yè)產(chǎn)品經(jīng)營者有關(guān)。這些經(jīng)營者需要將生產(chǎn)經(jīng)營中產(chǎn)生的污水或廢物排放到水體，政府的水污染防治措施不可避免地會使這些經(jīng)營者受到影響，會使經(jīng)營者排污成本提高，從而提高這些經(jīng)營者的產(chǎn)品總成本，使他們的產(chǎn)品喪失競爭力，甚至使部分經(jīng)營者不得不退出市場，這樣就會使當(dāng)?shù)氐腉DP受到負面影響，因為目前我國上級政府對下級的考核工作中，GDP依然是一個首要的指標(biāo)。因此，必須把水污染防治所導(dǎo)致的這種影響計入成本之中。

2.制度收益分析

（1）直接收益：直接收益主要包括對違規(guī)排放的罰款、出售排放總量控制指標(biāo)收入以及發(fā)放排污許可證的收費。由于地方政府擁有國家有關(guān)法律賦予的這些方面立法和執(zhí)法的權(quán)利，因此，罰款或收費的對象、金額和具體辦法都是由地方政府來規(guī)定。這些收入都會計入當(dāng)?shù)氐呢斦杖搿?/p>

（2）間接收益：地方政府防治水污染的工作會使本地的水環(huán)境得到改善，從而產(chǎn)生一定的生態(tài)效益和社會效益，主要有固碳釋氧、涵養(yǎng)水源效益、勞動就業(yè)效益等。這樣就會使居民的福利得增加，當(dāng)?shù)鼐用駝t會對政府的工作作出正面評價。同時，由于上級政府對下級的業(yè)績考核中環(huán)境通常也是一項重要的指標(biāo)，因此，環(huán)境改善的也會使地方政府在考核中得到較好的評價。此外，某些項目的招商引資與環(huán)境質(zhì)量有重大關(guān)系，地方政府防治水污染的工作也會提高這些投資者對當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境的評價，從而得到吸引投資的機會。

水環(huán)境的改善還會使農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值增加，如林業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)等。在一定程度上會增加當(dāng)在的國民生產(chǎn)總值。

值得考慮的是，由于外部性的存在，在某一地區(qū)的政府投入防治成本后，卻并不能得到所有的有關(guān)的收益，有一部分間接收益會被其它的相鄰地區(qū)的政府和居民所得，例如，當(dāng)流域上游地方政府實行較嚴格的水污染控制時，流域的整體環(huán)境得到改善，流域的下游地區(qū)也能從中取很大利益，而排放控制的成本則集中在上游地區(qū)。

3.政府預(yù)期凈收益

政府預(yù)期凈收益是指政府從水污染防治中得到的扣除全部成本后的凈收益。因為當(dāng)?shù)胤秸谶M行水污染防治的決策時，并不能在事先準確地知道各項成本和收益的具體數(shù)額，因此，對于凈收益，只能是一個事先預(yù)測的。它等于制度收益與制度成本差額。用一個公式來表示，就是：

政府預(yù)期凈收益＝直接收益＋間接收益－直接成本－間接成本

（二）水環(huán)境質(zhì)量與地方防治努力：實證的檢驗

在前面的分析中我們引用了一個基本假設(shè)：地方政府作為一個團體，是理性的經(jīng)濟人。亞當(dāng)·斯密在《國富論》中界定了經(jīng)濟人的基本內(nèi)涵。斯密認為經(jīng)濟人是自利的，追求自身利益的最大化是驅(qū)動人的經(jīng)濟行為的根本動機，各個人都不斷地努力為他自己所能支配的資本找到最有利的用途。作為經(jīng)濟人的地方政府，它所能支配的資源也是有限的，它也希望能將有限的資源發(fā)揮最大的作用。因此，只有當(dāng)?shù)胤秸A(yù)期進行水污染防治的凈收益為正時，才會進行這方面的努力。反之，當(dāng)?shù)胤秸A(yù)期進行水污染防治的凈收益為負時則不會積極地開展水污染防治。而且，一個地方政府在擁有中央賦予的對本地水污染防治擁有相關(guān)的各項權(quán)利的條件下，只要地方政府愿意增加投入，就一定有能力提高當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境質(zhì)量。

我國北京、廣州等地的案例很好地說明了這一點。如北京奧運會前，北京市政府大力治理水污染，關(guān)停多個違規(guī)排放污水的企業(yè)；廣州在2004年到2010年，開展了有史以來最大規(guī)模的綜合治理水環(huán)境行動，水環(huán)境得到明顯改善。這些城市的地方政府之所以努力治理水污染，根本的原因就是政府預(yù)期凈收益為正，也可以說是制度收益遠大于制度成本。因為對于北京市或廣州市政府來說，國際盛會的順利進行必須要有一個良好的水環(huán)境。任何人都可以計算出：一個良好的水環(huán)境所產(chǎn)生的間接收益是遠遠超過所付出的水污染防治的所有成本的。另外，張忠祥在分析與研究了國內(nèi)外水污染治理取得成功的若干案例，包括：北京、上海、香港、日本東京、琵琶湖、英國泰晤士河、萊茵河和美國切薩皮克海灣等。在20世紀下半葉，這些城市、河流及海灣都受到了嚴重的污染，但由于進行了科學(xué)的規(guī)劃、成立了強有力的管理機構(gòu)、投入了巨大的投資、采取了一系列有效的措施，終于使環(huán)境污染得到了控制，生態(tài)得到了恢復(fù)[7]。國內(nèi)外水污染整治的案例表明，只要地方政府的預(yù)期凈收益為正，就會有水污染防治的努力，而且最終都是取得成功的，或是基本上取得了成功，水環(huán)境生態(tài)可以走上良性發(fā)展的道路。

四、結(jié)論與討論

通過以上的分析，我們可以得出以下結(jié)論：

1.水環(huán)境改善的程度取決于地方政府的治污的積極性，兩者之間成正比關(guān)系。如果一個地方政府防治水污染的積極性很高，則這個地區(qū)水污染源就會得到很大比例的控制。

2.地方政府的治污的積極性取決于政府預(yù)期凈收益，它等于制度收益與制度成本的差額，當(dāng)?shù)胤秸A(yù)期進行水污染防治的凈收益越大，努力程度越高。當(dāng)外部性或其他原因?qū)е碌胤秸A(yù)期進行水污染防治的凈收益為負時，地方政府將不會努力改善水環(huán)境。

3.要提高地方政府防治水污染的績效，就必須改善地方政府的制度收益函數(shù)與制度成本函數(shù)以使凈收益為正。如在對地方政府的考核中弱化與GDP有關(guān)的指標(biāo)等以降低制度成本，或在考核中增加水環(huán)境改善的權(quán)重以提高制度收益等等。這些都有待于進一步的討論。

[1]中華人民共和國環(huán)境保護部.2011年中國環(huán)境狀況公報[R].2011-05-25.

[2]智國明.庇古稅、科斯定理與政府角色的定位——對“污染反彈”現(xiàn)象的分析[J].鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)，2004，（3）：17-19.

[3]A·愛倫·斯密德.財產(chǎn)、權(quán)力和公共選擇：對法和經(jīng)濟學(xué)的進一步思考[M].上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1999. [4]全國人大常務(wù)委員會.中華人民共和國水污染防治法[Z]. 2008-02-28.

[5]中國地方政府競爭課題組.中國地方政府競爭與公共物品融資[J].財貿(mào)經(jīng)濟,2002，（10）：5-11.

[6]亞當(dāng)·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因研究[M].北京：商務(wù)出版社，1981.

[7]張忠祥.國內(nèi)外水污染治理典型案例分析研究[J].水工業(yè)市場，2009，（1-2）：19-24.

（責(zé)任編輯：王躍飛）

D922.66

：A

：1671-752X（2013）04-0060-04

2013-08-04

劉文宇（1974-），男，江西吉水人，羅定職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，工程師，碩士，研究方向：制度經(jīng)濟學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)等。