向 鵬

（延安大學(xué)西安創(chuàng)新學(xué)院，陜西 延安 710048）

一、旅游管理體制的三種模式及其特點(diǎn)

目前，國(guó)際旅游業(yè)公認(rèn)的依據(jù)市場(chǎng)與政府關(guān)系而劃分的旅游管理體制有三種，分別為：政府主導(dǎo)型，政府干預(yù)性，市場(chǎng)主導(dǎo)型，三種模式各有優(yōu)劣，要視具體情況而定。

1、政府主導(dǎo)型旅游管理體制

政府主導(dǎo)型旅游管理體制是指，旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)程是國(guó)家規(guī)定和計(jì)劃的，旅游業(yè)發(fā)展各項(xiàng)事務(wù)是由國(guó)家統(tǒng)一決策的。政府主導(dǎo)型旅游管理體制具有旅游業(yè)發(fā)展秩序性，業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境小等特點(diǎn)。但是，政府主導(dǎo)型旅游管理體制由于忽視了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的因素，導(dǎo)致旅游業(yè)發(fā)展實(shí)力受到制約，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力差，如果長(zhǎng)久實(shí)施政府主導(dǎo)型旅游管理，還會(huì)造成旅游業(yè)內(nèi)部的人員工作效率低下，服務(wù)水平下降等。

雖然，從今天我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展水平來(lái)看，政府主導(dǎo)型旅游管理體制有很多弊端，但是這種旅游管理體制的存在是十分必要的。一是，當(dāng)一個(gè)國(guó)家旅游業(yè)發(fā)展水平非常低時(shí)，政府主導(dǎo)型其實(shí)可以理解為政府大力支持旅游業(yè)發(fā)展，并將推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展提高到國(guó)家戰(zhàn)略層面。二是，當(dāng)一個(gè)國(guó)家旅游業(yè)發(fā)展水平處于中低端水平時(shí)，其服務(wù)水平和內(nèi)部章程處于沒有活力的混亂階段，通過(guò)政府主導(dǎo)型旅游管理，可以實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)內(nèi)部制度迅速建立起來(lái)，幫助旅游內(nèi)部建立完善的規(guī)程。三是，當(dāng)一個(gè)國(guó)家旅游業(yè)發(fā)展水平不高時(shí)，國(guó)內(nèi)旅游業(yè)面對(duì)激烈的國(guó)際旅游競(jìng)爭(zhēng)根本無(wú)法站穩(wěn)腳跟，此時(shí)政府主導(dǎo)型旅游管理體制可以人為設(shè)置門檻，提高外國(guó)旅游同行進(jìn)入本國(guó)旅游業(yè)的難度，保護(hù)本國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展。我國(guó)上個(gè)世紀(jì)50年代到80年代初期都是實(shí)行的這種制度。

2、市場(chǎng)主導(dǎo)型旅游管理體制

市場(chǎng)主導(dǎo)型旅游管理體制常見于國(guó)外發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家。市場(chǎng)主導(dǎo)型旅游管理體制是國(guó)家并不對(duì)旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行干預(yù)，完全依靠市場(chǎng)的供求、競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行自發(fā)調(diào)節(jié)。市場(chǎng)主導(dǎo)型旅游管理體制具有有效利用資源，實(shí)現(xiàn)資源的合理流通，提高經(jīng)濟(jì)效益，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)旅游業(yè)整體發(fā)展具有十分重要的作用。但是，市場(chǎng)主導(dǎo)型旅游管理體制也存在著完全壟斷，寡頭壟斷的可能，并且人為操控旅游市場(chǎng)，提高自己的利潤(rùn)率。

市場(chǎng)主導(dǎo)型旅游管理體制存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，旅游業(yè)發(fā)展水平較高的國(guó)家。市場(chǎng)主導(dǎo)型旅游管理體制中，管理方由政府變?yōu)樾袠I(yè)組織，比如，旅游行業(yè)協(xié)會(huì)。這些協(xié)會(huì)通過(guò)多個(gè)市場(chǎng)主體共同制定行業(yè)目標(biāo)，并且由集體統(tǒng)一制定規(guī)章制度，因此這些協(xié)會(huì)在行業(yè)內(nèi)部權(quán)威性非常大，而且由于這些旅游協(xié)會(huì)一般采取的是推薦和競(jìng)爭(zhēng)制度，因此這些協(xié)會(huì)內(nèi)部個(gè)體的管理組織透明度較高。

3、政府干預(yù)性旅游管理體制

政府干預(yù)性旅游管理體制是目前我國(guó)旅游的管理體制。一是，政府干預(yù)性旅游管理體制克服了政府主導(dǎo)性旅游管理體制對(duì)旅游發(fā)展的制約，通過(guò)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和供求關(guān)系，提高了市場(chǎng)主體的積極性，同時(shí)通過(guò)多種分配手段，實(shí)現(xiàn)了資源的合理配置。二是，政府干預(yù)性旅游管理體制克服了市場(chǎng)主導(dǎo)性管理體制中的監(jiān)督問題。市場(chǎng)主導(dǎo)性管理體制大多依靠具有權(quán)威的協(xié)會(huì)進(jìn)行管理，這些協(xié)會(huì)的成員復(fù)雜，雖然具有一定的監(jiān)督性，但是缺乏強(qiáng)制性，這使得監(jiān)督效果大打折扣。

政府干預(yù)性旅游管理體制將市場(chǎng)無(wú)形的手與政府調(diào)控有形的手結(jié)合起來(lái)，互補(bǔ)長(zhǎng)短，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。首先，尊重了市場(chǎng)規(guī)律。市場(chǎng)是個(gè)無(wú)形的手，市場(chǎng)供求和資源調(diào)配都具有其本身的規(guī)律，是不依靠個(gè)人意愿而改變的。其次，發(fā)揮了政府的宏觀調(diào)控。政府的宏觀調(diào)控對(duì)于理順旅游業(yè)內(nèi)部發(fā)展秩序，協(xié)調(diào)發(fā)展成果具有十分重要的作用。

二、我國(guó)旅游管理體制存在的問題以及促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的改進(jìn)方向

1、我國(guó)現(xiàn)行的旅游管理體制存在越權(quán)問題。

（1）越權(quán)問題產(chǎn)生根源

我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中存在很多政府越權(quán)問題。政府越權(quán)問題產(chǎn)生的根源是我國(guó)旅游管理體制正處于政府主導(dǎo)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，政府干預(yù)性旅游管理體制尚不健全。具體來(lái)看，主要是有兩個(gè)原因：一是，我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府定位不到位。旅游業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府由主導(dǎo)者，指揮者變?yōu)榉?wù)者，提供信息者，部分政府沒有正確把握定位，因此，部分政府旅游管理部門沒有看清楚自己的職責(zé)，對(duì)自己的角色并沒有定位好，出現(xiàn)了該作為沒有作為，不該作為的時(shí)候盲目作為，特別是一些公職人員以權(quán)謀私，用手中的行政權(quán)力幫助不法分子擾亂旅游市場(chǎng)秩序；二是，我國(guó)旅游發(fā)展轉(zhuǎn)型過(guò)程中，很多的旅游企業(yè)都是從政府各級(jí)部門剝離出來(lái)，缺乏市場(chǎng)觀念。我國(guó)部分旅游企業(yè)是從政府各級(jí)部門中剝離出來(lái)的，企業(yè)內(nèi)部人員成分復(fù)雜對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)缺乏必要認(rèn)識(shí)，特別是部分旅游企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層。這些旅游企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不清楚甚至部分人員還出現(xiàn)了畏難情緒，因此這些人利用法律和市場(chǎng)監(jiān)控空子，大打擦邊球，通過(guò)“人情”和“臉面”這種不正當(dāng)?shù)氖侄潍@取企業(yè)旅游業(yè)務(wù)。

（2）如何解決越權(quán)問題，促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展

要想促進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展就必須要解決政府越權(quán)問題，讓企業(yè)真正作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，接受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的檢驗(yàn)，進(jìn)而淘汰落后企業(yè)，做大做強(qiáng)一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)內(nèi)旅游名牌企業(yè)。因此，必須要做好以下幾點(diǎn)：一是，要明確政府角色。政府要及時(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，從領(lǐng)導(dǎo)者，指揮者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者。必須要嚴(yán)禁部分地區(qū)的旅游管理部門實(shí)行一套人馬多套牌子的做法，既是管理者又是經(jīng)營(yíng)者的行為，將政府職能與市場(chǎng)完全分離。首先，政府角色的定位要依靠政府內(nèi)部人員素質(zhì)的提高，只有政府內(nèi)部人員樹立公共服務(wù)意識(shí)，才能真正做到服務(wù)角色的轉(zhuǎn)變。其次，只有理順政府職能，進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，才能從制度上做到政府角色的轉(zhuǎn)變。二是，要建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。我國(guó)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度尚沒有真正建立起來(lái)，因此，我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中面臨著產(chǎn)業(yè)布局不合理，管理不合理，調(diào)控不能落實(shí)等情況。因此，政府必須通過(guò)多種手段，加快完善旅游業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。

2、明確我國(guó)旅游管理思路

旅游業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要部門，對(duì)拉動(dòng)國(guó)內(nèi)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的作用。旅游業(yè)作為一個(gè)綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及到了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的眾多部門，比如旅游六要素中的：食、住、行、游、購(gòu)、娛，每一個(gè)要素都聯(lián)系著非常多的產(chǎn)業(yè)。因此，我國(guó)應(yīng)該扶持旅游業(yè)發(fā)展，特別是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下。但是，我國(guó)旅游業(yè)內(nèi)，對(duì)于我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展水平程度以及應(yīng)該采取哪種旅游管理模式進(jìn)行管理尚沒有獲得統(tǒng)一的共識(shí)，因此，我國(guó)現(xiàn)行的旅游管理思路并不明確。目前，我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展迅速，旅游業(yè)已經(jīng)成為了國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要的支柱，但是在地區(qū)分布還有較大差異，目前，我國(guó)旅游業(yè)開發(fā)大多都是自然資源開發(fā)，人文資源開發(fā)較少，甚至出現(xiàn)了衰落，比如主體公園的沒落。通過(guò)開發(fā)當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境資源獲取經(jīng)濟(jì)效益，是目前我國(guó)典型的旅游業(yè)發(fā)展方式，而在這個(gè)過(guò)程中，由于忽視了環(huán)境保護(hù)，使得自然資源得到了非常大的破壞，旅游資源不能持續(xù)利用。因此，明確我國(guó)旅游管理發(fā)展思路是非常必要的，應(yīng)該主要從以下三點(diǎn)做好工作：

（1）建立具有統(tǒng)一職能的管理機(jī)構(gòu)

明確我國(guó)政府管理發(fā)展思路，建立完善的具有統(tǒng)一職能的權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)是非常必要的。一是，這種機(jī)構(gòu)必須要完善。管理機(jī)構(gòu)的職能必須完善，能夠?qū)⒙糜螛I(yè)發(fā)展涉及到的其他部門納入到管理當(dāng)中。當(dāng)然這只能在理論上實(shí)現(xiàn)，實(shí)際中，由于旅游業(yè)發(fā)展涉及到的行業(yè)眾多，不少行業(yè)都是國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要的發(fā)展部門，因此根本不能產(chǎn)生上下級(jí)關(guān)系。因此必須確保內(nèi)部職能全面。管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該有管理旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中涉及到的職能部門，并且保證這些部門可以正常工作。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)的完善。二是，保證管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。保證管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性可以提高管理機(jī)構(gòu)等級(jí)。我國(guó)現(xiàn)行機(jī)制下，只有提高管理機(jī)構(gòu)等級(jí)，才能真正做到機(jī)構(gòu)的完善，否則機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)事業(yè)無(wú)法打開，國(guó)家可以通過(guò)提高國(guó)家旅游局的行政等級(jí)以及最高負(fù)責(zé)人的行政等級(jí)來(lái)實(shí)現(xiàn)這點(diǎn)。

（2）建立完善的監(jiān)督機(jī)制

明確我國(guó)政府管理發(fā)展思路就必須要做好監(jiān)督工作，建立完善的監(jiān)督機(jī)制。完善的監(jiān)督機(jī)制不僅僅是指政府內(nèi)部監(jiān)督，更重要的是社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督可以從公眾訴求的角度幫助政府明確旅游發(fā)展管理思路。社會(huì)監(jiān)督主要包括兩種：行業(yè)監(jiān)督和業(yè)外監(jiān)督。行業(yè)監(jiān)督主要是指旅游協(xié)會(huì)和組織的監(jiān)督。旅游協(xié)會(huì)和組織一般是自行組織，對(duì)旅游業(yè)發(fā)展具有良好的見解，可以從專業(yè)角度對(duì)旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行預(yù)見和提出解決辦法，因此，我國(guó)政府旅游管理思路必須要積極吸收不同旅游行業(yè)的意見，通過(guò)分析評(píng)估，進(jìn)行旅游發(fā)展思路完善。業(yè)外監(jiān)督，主要是旅游者的監(jiān)督，由于實(shí)踐情況的不同，旅游者往往處于旅游的最前沿，因此，對(duì)旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問題最先知道，最早了解，因此旅游發(fā)展思路必須要經(jīng)常聽取旅游者代表的意見，只有這樣才能真正做到旅游發(fā)展思路的明確。

（3）實(shí)現(xiàn)政企分開

明確我國(guó)政府管理發(fā)展思路就必須做到政企分開。目前，我國(guó)還存在政企不分現(xiàn)象，特別是經(jīng)濟(jì)上存在聯(lián)系，造成了對(duì)旅游業(yè)發(fā)展思路的嚴(yán)重干擾。部分政府部門特別是部分內(nèi)部人員利用權(quán)力謀求私利，一是，部分職能部門偏重國(guó)企，特別是從內(nèi)部剝離的旅游組織，因此，將部門內(nèi)部的相關(guān)旅游福利，不看市場(chǎng)報(bào)價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)，直接出售給國(guó)有旅游組織，這種行為既給了貪污腐敗溫床，也無(wú)形中為私企設(shè)立了門檻和玻璃門。二是，部分職能人員，利用職權(quán)，侵犯私人旅游組織權(quán)力。這些政府人員為了更好的謀求利益，自然不會(huì)也不樂意明確政府管理思路，成為了明確政府思路的絆腳石。因此，我國(guó)政府在發(fā)展旅游業(yè)問題上，必須要實(shí)現(xiàn)政企分開，從客觀角度評(píng)估旅游業(yè)發(fā)展。

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