■馬金芳

自蘭考大火燒死七名棄兒之后，民政部組織了全國性的排查，2013年1月下旬已排查完畢，目前掌握的總體情況是:全國個人和民間自行收養(yǎng)的機構(gòu)組織有878家，自行收養(yǎng)了9394人，其中25%是個人自行收養(yǎng)，超過60%是寺廟等宗教機構(gòu)收養(yǎng)。[1]與“袁厲害們”一起進(jìn)入公眾視野的是民間收養(yǎng)、私人慈善、社會救助、國家福利、法律規(guī)制等相關(guān)制度安排與倫理審視?！霸瑓柡Α笔录鹑藗儗ψ鳛閭€體形態(tài)存在的民間慈善以及其他慈善形式的進(jìn)一步關(guān)注。活躍在中國的民間慈善組織除了社團、民辦非企業(yè)單位、非公募基金會以及注冊為企業(yè)的組織之外，還包括未注冊的自然人，而這部分人高達(dá)100萬之多。[2](P25)這些個體形態(tài)作為民間慈善的重要組成部分與其他眾多草根組織一樣，以特殊的方式和渠道悄悄地改變著中國社會的基本慈善結(jié)構(gòu)。

筆者認(rèn)為，在世界總體趨勢和我國特有國情的綜合作用之下，私人慈善和民間慈善發(fā)展的必由之路是多元慈善形式之間的合作。而且，多元慈善形式之間的合作正是國家與社會良性互動發(fā)展趨勢的縮影。故而，我們以多種慈善形式之間的合作與互動為視角，考察如何處理民間組織與國家之間的關(guān)系、公民與國家之間的關(guān)系，并進(jìn)而推進(jìn)中國的民主與法治進(jìn)程。

一、多元慈善合作之興起:慈善可持續(xù)發(fā)展的必由之路

“袁厲害事件”不僅昭示了私人慈善的困境，也充分暴露出當(dāng)前我國社會保障體系和法律機制的空缺、混亂等根本性問題。筆者認(rèn)為，慈善等社會保障體系之可持續(xù)發(fā)展，必須面對三個轉(zhuǎn)向。

(一)從單一制慈善走向混合性慈善

在單一制慈善形態(tài)之中，依時間先后順序出現(xiàn)和發(fā)展的慈善形式分別是:私人慈善、宗教慈善、國家慈善與社會慈善。這些慈善形式各有優(yōu)勢，又各具缺陷，呈現(xiàn)并立互補之勢。究其根本，多元慈善的興起源自于單一慈善模式的弊端與局限性。

就私人慈善而言，作為慈善的“初形態(tài)”，根植于人類樸素的慈善意識和惻隱之心，無論古今中外都具有強大而旺盛的生命力。但是，受制于自身資源占有與社會動員能力，私人慈善很容易走入發(fā)展瓶頸，“袁厲害們”的境遇就根源于此。不惟私人慈善不足以自足，從世界范圍來看，國家慈善亦負(fù)擔(dān)沉重、舉步維艱。目前，在西方有一種觀點，“福利‘國家’這種說法可能變得越來越不恰當(dāng)了，因為社會福利的提供已經(jīng)成為由各種組織所構(gòu)建的更為廣泛的安全網(wǎng)所承擔(dān)的責(zé)任”。[3](P40)當(dāng)國家無力承擔(dān)全部社會福利責(zé)任之時，必須選擇家庭、社區(qū)、私人財團、社會組織作為福利國家的補充，改革過去政府在社會保障上扮演的唯一角色，由傳統(tǒng)的福利國家走向后福利國家的時代。這樣，在福利國家階段，國家對于社會保障大包大攬，而在經(jīng)歷了福利國家的危機和對于福利國家弊病的反省之后，國家開始改變對社會保障所采取的絕對干預(yù)政策，把更多的權(quán)力和機會留給社會，包括社會中的階層和社會團體。

相較于私人慈善和國家慈善而言，位于兩者之間的民間組織慈善具有很多優(yōu)勢:相當(dāng)程度的靈活性、在許多項目領(lǐng)域已經(jīng)存在的制度結(jié)構(gòu)、普遍較小的運作規(guī)模、更容易利用私人慈善資源和志愿者勞動、提高服務(wù)質(zhì)量、“減少”公共支出，等等。[4](P116－117)但是，即使是日益興起之社會慈善，也和私人慈善、宗教慈善和國家慈善一樣，無法獨自應(yīng)對整個社會之慈善需要。于是，一種多元福利與慈善混合的局面出現(xiàn)并日漸發(fā)展，且非常有可能成為未來社會的主流形態(tài)?！案＠旌稀?welfare mix)這一術(shù)語經(jīng)常被用于解釋福利提供的不同來源——公共、私人、家庭/社區(qū)，等等。[3](P10)這種混合，是個人與國家之間的混合、營利部門與非營利部門的混合、民間組織與國家之間的混合。作為后福利國家時代的大勢所趨，其本質(zhì)上是雙重糾偏:于福利國家而言，是對傳統(tǒng)福利國家大包大攬的糾偏;于私人慈善和民間組織慈善的資源不足，又是對國家行政手段與法律調(diào)整不作為的糾偏。

(二)從“中慈善”走向廣義的“大慈善”

我國與其他很多發(fā)展中國家一樣，當(dāng)前仍然處于慈善事業(yè)的起步階段。在這一階段中，慈善事業(yè)的核心定位是“中慈善”，其活動范圍主要是醫(yī)療、教育、扶貧、災(zāi)難救助等基本領(lǐng)域。而我國總體慈善目標(biāo)是在2021—2031年前后，實現(xiàn)廣義的“大慈善”。這種“大慈善”將進(jìn)一步擴展慈善開放領(lǐng)域、進(jìn)一步加強慈善組織效率建設(shè)、使慈善組織能夠以“社會企業(yè)”等更加創(chuàng)新的方式有效地解決社會問題。[2](P37)很顯然，這種“大慈善”對于慈善供給主體的要求會大幅度提高。英國已經(jīng)開始對慈善和慈善組織進(jìn)行新的定義，一方面擴大了慈善的目的，以適應(yīng)慈善領(lǐng)域的發(fā)展;另一方面規(guī)定了慈善組織必須證明其運營能夠帶來公眾利益。[2](P94)更重要的是，這種供給要求必然使慈善供給渠道由單一化走向多元化，慈善方式也必然是合作治理。在這個意義上，“大慈善”是對傳統(tǒng)慈善的超越與發(fā)展，也是對慈善真正意義上的回歸。

(三)從慈善沖突走向慈善合作

慈善沖突古已有之。在中世紀(jì)和近代，教權(quán)與王權(quán)爭斗的一個重要內(nèi)容就是對慈善的管理權(quán)。在英國，直至1601年《慈善用途法》頒布才確立了政府對慈善基金會的管理權(quán)。在現(xiàn)代社會中，依然會存在對慈善供給爭奪或推諉的局面，主要根源在于慈善供給中的利弊得失。對有利可圖的供給，各種主體可能會一擁而上，反之，則可能會出現(xiàn)或大或小的慈善漏洞。這就意味著，在整個國家范圍內(nèi)的慈善供給體系之中，基于體制、政策、法律和現(xiàn)實等多種原因的慈善沖突。由此，社會參與型和多方合作型的慈善體系才應(yīng)運而生。就整個世界的社會保障制度而言，福利多元成為發(fā)展之必然。福利多元主義理論強調(diào)的是一種福利供給的多元體系，即通過福利多元結(jié)構(gòu)的安排，將由國家全面提供福利的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣嗖块T綜合提供福利的模式，在多部門的參與下，實現(xiàn)由福利國家向福利社會的轉(zhuǎn)型。[5]以慈善合作為代表的福利多元主義最根本的優(yōu)勢在于能夠整合多種慈善形式的資源與特長，彌合慈善漏洞，減少慈善沖突。

二、多元慈善合作之本質(zhì):國家與社會之間的互動

各種慈善形式之間的合作在本質(zhì)上而言是國家、社會組織與公民個人之間的合作，這種合作建立在國家和社會的良性互動基礎(chǔ)之上。在世界范圍內(nèi)，較為普遍的多元慈善合作有如下幾種方式:政府購買公共服務(wù)、民辦公助或者私養(yǎng)公助、個人參與到民間慈善組織之中、國際慈善組織資助內(nèi)國慈善組織、政府對國際資助給予相應(yīng)匹配，等等。其中，民辦公助又有多種措施和途徑:無償資助;公助資金的所有權(quán)與使用權(quán)分離，民辦機構(gòu)無償使用;支付公助資金占有費的有償資助和使用;將民辦公助納入股份制的市場化運作軌道;國辦機構(gòu)的托管或租賃經(jīng)營;國家政策的扶持和優(yōu)惠。[6](P8－10)這些合作方式在不同社會環(huán)境下各具優(yōu)勢，亦是國家與社會互動的不同模式。在我國，由于國家經(jīng)濟實力尚不足以完全承擔(dān)社會保障和社會福利的負(fù)擔(dān)，需要市場、社會團體和家庭分擔(dān)。當(dāng)然，這種分擔(dān)并不能給予國家推卸責(zé)任的借口，但是，多元化的社會保障確實是更為長久、健康的社會保障之路。所以，一種“強政府、大社會”的國家與社會模式，成為解決社會問題的有效選擇。這里的“強”是指政府能力要提高，而不是政府管制的加強，這里的“大”是指社會自主承擔(dān)責(zé)任、解決社會問題及為國家提供有力補充的實力的提升，具體如下:

(一)通過購買的合作

政府購買公共服務(wù)之內(nèi)涵包括如下元素:政府購買服務(wù)的委托主體是政府，受托者是營利、非營利組織或其他政府部門等各類社會服務(wù)機構(gòu)，表現(xiàn)為通過政府財政支付全部或部分費用的契約化購買行為;政府以履行服務(wù)社會公眾的責(zé)任與職能為目的，其購買的對象則是服務(wù)與公眾的公共服務(wù);政府承擔(dān)財政資金籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督以及績效考評的責(zé)任。[7][8][9][10]近年來，無論是理論上還是實踐上，政府對民間組織公共服務(wù)的購買已經(jīng)有了廣泛的認(rèn)可度。在很多發(fā)達(dá)國家，慈善組織平均超過35%的經(jīng)費來自政府購買服務(wù)。[2](P28)在我國，率先進(jìn)行試驗的城市多為中國當(dāng)前經(jīng)濟文化最發(fā)達(dá)的城市和沿海開放地區(qū)，如北京、上海、南京、無錫、廣州、溫州等地，開展的行業(yè)多為養(yǎng)老、就業(yè)、殘障、扶貧、公共衛(wèi)生、婦幼保健等社會民生領(lǐng)域。

政府購買在形式上是購買，在實質(zhì)上是合作。這種合作是在面對慈善漏洞與慈善沖突時，私人與民間力量對國家能力的修補，反過來，也是國家對私人和民間力量的支撐?！癗GO不是‘自足的’，需要利用各種外部資源。在一個‘行政主導(dǎo)型社會’里，政府壟斷著各種稀缺的資源，NGO與政府的合作正是獲取政府所掌握的各種資源的過程。資金、組織體系、官方媒體、登記注冊、活動許可、政府領(lǐng)導(dǎo)人、影響決策的機會，這七種資源類型構(gòu)成了NGO與政府合作中所獲取的最普遍、最重要的政府資源?！盵11](P11)而政府購買民間組織慈善服務(wù)，不僅使民間組織能夠獲取政府資金上的支持，亦能得到活動許可、媒體傳播等方面的便利，并進(jìn)而在登記注冊和影響決策方面取得進(jìn)展。

進(jìn)一步的問題是，政府購買公共服務(wù)能否拓展到私人慈善的供給主體?筆者認(rèn)為，完全可以。面對慈善需要與供給危機之時，國家負(fù)有不可推卸的責(zé)任。在國家福利供給空缺和漏洞出現(xiàn)之時，私人慈善作為最原初的慈善形式應(yīng)運而生，“袁厲害們”的出現(xiàn)就源自于國家慈善和政府責(zé)任的漏洞和失職。當(dāng)“袁厲害們”出現(xiàn)資金、技術(shù)、人員、合法性等問題時，國家有責(zé)任提供必要的援助與支持，政府購買其公共服務(wù)只是其中一種形式。即使由于制度與合法性等問題，政府不能購買私人慈善服務(wù)，至少可以允許慈善組織等非營利組織與私人慈善之間的合作，在政府向慈善組織購買民間服務(wù)之時，允許民間組織對私人慈善提供資金、人員和技術(shù)的幫助和扶持。這不僅涉及國家與社會之間的合作，也存在公民個人與社會之間的合作:民間組織與個人合作并相互注入能量與活力?！皞€人的參與為慈善組織的發(fā)展提供了廣泛的社會基礎(chǔ)。個人的參與，一方面給慈善組織注入了人力、物力資源，更重要的是他們?yōu)榇壬平M織帶來了其個人擁有的人際網(wǎng)絡(luò)資源，使慈善組織的社會網(wǎng)絡(luò)得以進(jìn)一步擴展?！盵12](P31)如此，在國家層面上，打破了單一制福利國家的幻想，[4](P80)進(jìn)一步拓展了福利國家的生存和發(fā)展空間;在社會組織層面，使之擁有一定的官方動員能力和更為廣泛的社會基礎(chǔ);在個人層面，實現(xiàn)了私人慈善的現(xiàn)代發(fā)展形態(tài)。

(二)通過私益的公益

在抽象意義上作為私人利益總和的公共利益，于具體問題中卻不可避免地會與私人利益發(fā)生矛盾和沖突。當(dāng)公共利益與私人利益的目標(biāo)指向基本一致時，調(diào)整二者的關(guān)系并不特別復(fù)雜和棘手，也基本不存在公共利益和私人利益的沖突問題。但當(dāng)兩者目標(biāo)指向并不一致時，我們必須對其處理得當(dāng)，才能對公共利益和私人利益起到雙向互動的良性發(fā)展作用。筆者認(rèn)為，以私人利益為機制促動公共利益的發(fā)展，是比較理想的處理模式。這主要適用于那些階級性較弱而社會性更強、從長遠(yuǎn)發(fā)展來看全體社會成員都受益的社會公共事業(yè)。在慈善供給方面，供給完備、協(xié)調(diào)有序并可持續(xù)發(fā)展，才是最大的公共利益，而以何種方式完成供給則是形式和技術(shù)問題。在現(xiàn)實生活中，私人利益的實現(xiàn)對社會成員具有更大的吸引力和感召性?！疤煜挛跷?，皆為利來;天下攘攘，皆為利往。”雖然公共利益最終目標(biāo)的實現(xiàn)會促進(jìn)全體社會成員的基本權(quán)益，但是，對于大部分人而言，追求公共利益的最佳動力機制，卻并非對公共利益本身的向往，而是對自身私人利益的渴望。公共利益的實現(xiàn)所產(chǎn)生的“有用性”通常因為受益面過大、受益周期過長、受益效果不明顯而減損對于社會主體的吸引力。相較之公共利益而言，私人利益是更加行之有效的驅(qū)動機制。所以，應(yīng)該以私人利益為引導(dǎo)機制，促進(jìn)公共利益的實現(xiàn)。

對話、協(xié)商與合作或奠基于某種共同目標(biāo)或共同利益，或者能夠各取所需。而最容易形成的對話、協(xié)商與合作就是植根于共同利益基礎(chǔ)之上的妥協(xié)，尤其是共贏?！昂献骰陔p方自愿，而自愿來自對利益的權(quán)衡?！盵11](P50)中國NGO與政府合作的過程之中，首先就要受制于行政權(quán)力與官僚體系的運行機制，其與政府合作過程中的核心策略之一就是尋找利益交叉點，并進(jìn)一步形成互惠互利和優(yōu)勢互補?！斑@種合作關(guān)系不是一種此消彼長的零和關(guān)系，而是1+1＞2的雙贏甚至多贏關(guān)系。獨立、平等并自愿建立起來的合作關(guān)系，是互惠互利原則的根源所在?！盵11](P43)無論是政府購買還是民辦公助，其可持續(xù)發(fā)展的必要因素都包含了私人利益不能過度受損、不能讓“好人吃虧”、不能讓私人承擔(dān)公共利益的過大負(fù)擔(dān)。“袁厲害們”的山窮水盡、“袁厲害們”收養(yǎng)的孩子們的困境在很大程度上都是因為國家未能對私人慈善施以必要形式的保護和支持。必須認(rèn)識到，在慈善供給方面，慈善組織是消費性的社會單位，私人慈善更是容易被消耗殆盡的慈善方式。故而，為了保證這些民間慈善形式的存在、發(fā)展和完善，一方面要國家以政府購買、民辦公助、私養(yǎng)公助等方式為民間慈善組織與個人提供支持;另一方面，還要允許和鼓勵營利部門與非營利部門的合作，為慈善組織的發(fā)展開辟新的道路。[12](P30－31)

(三)通過市場的民生

在中國這樣的人口大國，福利供給負(fù)擔(dān)沉重，若想有效解決社會民生問題，必須創(chuàng)造性地開發(fā)慈善供給的多元模式，營利性組織的福利化和“非營利部門的商業(yè)化”[4](P239)就是兩種非?，F(xiàn)實有效的方式，前者是進(jìn)一步拓展慈善主體的領(lǐng)域和范圍，后者則是確保非營利部門慈善宗旨之可持續(xù)發(fā)展。而無論前者還是后者的發(fā)展與成熟，均會對解決社會民生問題具有重大的理論和現(xiàn)實意義。實際上，“政府、私人、集體供給主體都有各自的優(yōu)缺點，對某些公共物品來說，如果能根據(jù)實際情況將各種供給主體的優(yōu)點進(jìn)行整合，則會大大提高供給效率，由此多主體供給公共物品的模式應(yīng)運而生”[13](P9)。但是，無論在理論上還是在現(xiàn)實中，營利性組織和企業(yè)，尤其是企業(yè)的福利供給功能經(jīng)常被忽略，由此會導(dǎo)致市場對社會民生問題的解決。

反過來，我國當(dāng)前基于經(jīng)濟和社會發(fā)展斷裂而導(dǎo)致了一系列重大社會民生問題，這些問題對單純依賴政府與國家職能的管理與服務(wù)模式提出挑戰(zhàn)。具言之，營利性組織對社會民生問題的參與有助于發(fā)展我國的民間組織等社會團體，形成社會組織對社會成員的救助與服務(wù)，從根本上推動社會組織的完善和成熟。在多元慈善合作發(fā)展進(jìn)程中，營利性提供者有效地給自己進(jìn)行了定位并從中獲益，結(jié)果是幾乎在每個社會福利領(lǐng)域，營利性企業(yè)控制的市場份額都有了相當(dāng)大幅度的增加。[4](P242－243)

三、多元慈善合作之“罪”與“罰”:國家對社會的吞噬

在多元慈善合作的實際運行過程之中，既可能受惠于各種慈善形式的優(yōu)勢互補，也有可能會受制于多個慈善提供主體的相互掣肘。更為嚴(yán)重的是，政府基于自身選擇的優(yōu)勢而有所偏私，或在有些方面和環(huán)節(jié)，甚至在本質(zhì)上，形成公民和民間組織對國家的依附。

(一)基于合作的掣肘

任何意義上的一種合作都有可能存在相互掣肘的情況，故而，合作之本質(zhì)在于充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，并盡可能減少相互制約所造成的力量減損。就多種慈善形式合作而言，最容易發(fā)生的相互掣肘就是政府對民間組織的干預(yù)導(dǎo)致個人和組織的能動性得不到充分發(fā)揮;政府對民間組織的雙重管理導(dǎo)致后者行動的合法化危機;民間組織由于多方合作而導(dǎo)致靈活性受到限制;個人慈善參與民間組織慈善導(dǎo)致的傾向性問題;[4](P279)多元慈善合作中的監(jiān)督缺失，等等。

(二)基于選擇的偏私

在“強國家”中，無論何種意義上的合作，都容易陷入由于國家的強勢而產(chǎn)生的選擇偏私，且存在雙重偏私:既有在慈善主體方面的偏私，也有慈善客體與對象方面的偏私。

慈善主體方面的偏私在于，在多種慈善主體之中，政府在選擇合作對象問題上是占有充分主動權(quán)的，可以選擇與其關(guān)系更加密切或者有行政隸屬關(guān)系的組織。在我國，國家對NGO實行雙重管理模式，即由業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)共同實施管理。而業(yè)務(wù)主管單位必須是“國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織。雙重管理是全方位的，不僅體現(xiàn)在NGO的成立環(huán)節(jié)，還體現(xiàn)在機構(gòu)治理、資源獲取以及項目活動等各個環(huán)節(jié)”。[11](P10)因此，目前我國的非營利組織法規(guī)規(guī)定申請注冊成社團、民辦非企業(yè)單位和基金會三種民間組織除了要在民政部門登記注冊之外，還需要另外尋找一個業(yè)務(wù)主管單位。這種高門檻導(dǎo)致很多團體都未能注冊，成為游離狀態(tài)的團體或企業(yè)。更進(jìn)一步的結(jié)果是，民間組織就產(chǎn)生社會分層:“民政注冊”、“工商注冊”、“草根組織”等多種類型。在實踐中，“民政注冊”的組織更容易獲得合作機會，“工商注冊”次之，“草根組織”再次之。

慈善客體和對象的偏私在于，在慈善主體選擇資助客體和對象時，有可能偏離既定的慈善定位與軌道。這種偏離可能是無意識偏離，也可能是現(xiàn)實中的被迫偏離，還有可能是故意的、主動的偏離。一些慈善形式在合作之初確立的扶助對象，由弱小和窮人演變成其有支付能力的人。最為典型的是一些社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)和其他養(yǎng)老機構(gòu)獲得政府購買公共服務(wù)等資助與合作之時的慈善定位，與后來的現(xiàn)實選擇大相徑庭。

(三)基于資源的依附

選擇上的偏私與資源上的依附實質(zhì)上是一個問題的兩個方面，二者都源自于“強國家”對“弱社會”的吞噬，有了選擇上的偏私也就必然產(chǎn)生資源上的依附。當(dāng)慈善合作的選擇權(quán)在政府手里之時，這種選擇權(quán)會形成基于利益與機會的政策導(dǎo)向，使很多民間組織更容易納入政府的既定發(fā)展軌道，而在一定程度上失去自身的獨立性。政府選擇一些民間組織進(jìn)行慈善合作之后，優(yōu)惠與資源既容易使“既得民間組織”形成資源依賴，也容易對其他“未得民間組織”做出下一步的“利己性”選擇。即以政府購買公共服務(wù)為例，購買民間組織的公共服務(wù)就有可能在實踐中異化成“購買”民間組織。在慈善合作過程之中，不僅會產(chǎn)生國家對民間組織的“招安”，也會存在企業(yè)對民間組織的“收編”。一些組織是企業(yè)出錢贊助，不會做出損害企業(yè)利潤的事情，民眾利益和企業(yè)沖突的時候，它們就縮回去，不會站在社會公眾的立場據(jù)理力爭。這種NGO，其實是BR－NGOs，由企業(yè)進(jìn)行運作的NGO。[14](P202)

四、多元慈善合作之規(guī)范與平衡:國家與社會之間的法治

面對我國當(dāng)前多元慈善合作的現(xiàn)狀，在法律上對其進(jìn)行有效規(guī)制以期向良法與善治方向發(fā)展，須以監(jiān)管控制偏私、以規(guī)范限制依附、以平衡增進(jìn)合作。

(一)個人層面

私人慈善作為傳統(tǒng)慈善形式理應(yīng)受到國家鼓勵和支持，同時，還應(yīng)該謀求在現(xiàn)代社會的新發(fā)展。這誠如薩拉蒙所言:“任務(wù)在于，找到利用傳統(tǒng)紐帶和制度的方法，但利用它們來支持新的行動形式?！盵4](P283)即以“袁厲害”們?yōu)槔瑖覍聝旱恼J(rèn)定這方面有一個很明確的規(guī)定，但是對棄嬰則沒有。國家對“社會散居孤兒”的認(rèn)定程序極為復(fù)雜，包括申請、審核、審批三個環(huán)節(jié)。僅在申請環(huán)節(jié)，就要求孤兒監(jiān)護人提供以下三類證明材料之一:公安部門、民政部門、醫(yī)療機構(gòu)出具的孤兒父母死亡證明，包括戶籍注銷證明、火化證明、病故證明;人民法院出具的孤兒父母宣告死亡判決書原件或加蓋法院公章的復(fù)印件;人民法院出具的孤兒父母宣告失蹤判決書原件或加蓋法院公章的復(fù)印件。[15]這樣，這些由私人收養(yǎng)的棄嬰或者棄兒就很難得到國家法律和政策的支持。“袁厲害們”等其他私人慈善主體，若能有機會和條件發(fā)展成民間慈善組織，或者能夠得以與國家、民間慈善組織合作，其公信力就會相應(yīng)增加。相應(yīng)的，運營和財政等信息向捐款人和社會公眾公開之后，就能進(jìn)一步得到慈善捐贈、義工服務(wù)和政府扶持，會在更大范圍、更強力度上有助于社會慈善的實現(xiàn)，并因而解決日益突出的養(yǎng)老、助殘、收養(yǎng)等一系列社會民生問題。

(二)民間組織層面

我國當(dāng)前對民間組織的管理屬于“重注冊，輕監(jiān)管”類型，這樣，很多民間組織尤其是草根組織，就很難進(jìn)入政府購買公共服務(wù)和稅收優(yōu)惠等國家與民間組織的合作體系。擴大民間組織的勢力范圍、降低注冊門檻之后，會使得民間組織的數(shù)量和種類迅速增加，但國家依然可以與這些組織開展慈善合作，只要對其進(jìn)行制度化和組織化的監(jiān)督與引導(dǎo)即可。對民間組織的監(jiān)督可以走國家監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合之路，除了設(shè)立國家監(jiān)督機關(guān)之外，還可積極鼓勵社會第三方監(jiān)管機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。英國設(shè)立了獨立于任何部門的慈善委員會，它不僅僅是一個監(jiān)管部門，而是將自己更多地定位成政府與慈善組織合作的渠道，來幫助慈善事業(yè)的發(fā)展。[2](P67)我國已在民政部專門設(shè)立了慈善事業(yè)促進(jìn)司這一職能部門，問題的關(guān)鍵是，這一部門要能夠在實踐中真正發(fā)揮監(jiān)管與溝通作用。政府還可對民間組織進(jìn)行引導(dǎo)，比如拓寬其關(guān)注的服務(wù)對象群體，最為重要的是，政府會鼓勵它們更集中于窮人身上。[4](P108)另外，我國還要有意識地鼓勵營利組織與非營利組織之間的合作，使其各自發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成合力互補作用。如果擴大公共物品的數(shù)量還能增進(jìn)雙方的利益，那么雙方就會自愿進(jìn)行交易與合作，直至可能得到的利益被窮盡為止。[13](P7)

(三)國家層面

正如安妮絲所言:“也許野花是可以自己開的。但草根組織卻是不行的。在很大程度上，它們是適當(dāng)?shù)恼吆头Q職的政府機構(gòu)培育的?！盵16]多元慈善合作源起于市場與志愿的雙重失靈，為了從根本上解決慈善的可持續(xù)發(fā)展問題，政府應(yīng)盡量為民間慈善組織清除各種障礙，使其更好地為社會服務(wù);同時，要大力發(fā)展資助型基金會，由資助型基金會向民間慈善組織提供資金和其他各種資源，再由民間慈善組織資助個人，或者直接資助個人。但是，需要注意的是，政府需要盡量減少對慈善組織活動的干預(yù)，使慈善組織保持其獨立性。這種“強國家”與“小國家”的有機結(jié)合，應(yīng)該是多元慈善合作的理想模式。[17]

從本質(zhì)上而言，多元慈善合作的動力來自于慈善發(fā)展自身之需要，也來自于國家與社會之間良性互動之必然。故而，掣肘、偏私與依附等現(xiàn)實問題不能阻擋住多元慈善合作之長期發(fā)展趨勢，對其進(jìn)行有效的制度規(guī)范與力量平衡才是“正道”。

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