龍婧婧,王 聲
(1.武漢大學(xué),湖北 武漢 430072;2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院,北京 100009)
法律的有效實(shí)施需要完備的法律監(jiān)督和規(guī)約機(jī)制,“法治的精髓就是制約和監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員”[1](p.166)。而國(guó)家行 政機(jī)關(guān)及其工作人員得以規(guī)制的主要體現(xiàn)在于行政過(guò)程的規(guī)范有序,其中尤以創(chuàng)制性行政過(guò)程為主。在我國(guó),對(duì)創(chuàng)制性行政過(guò)程的規(guī)制主要有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督以及司法監(jiān)督等形式。然而,我們往往疏忽了檢察監(jiān)督對(duì)于創(chuàng)制性行政過(guò)程的應(yīng)有價(jià)值。事實(shí)上,在我國(guó)的憲政框架內(nèi),檢察監(jiān)督是專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)制,充分發(fā)掘這種專(zhuān)門(mén)機(jī)制對(duì)于創(chuàng)制性行政過(guò)程的規(guī)制機(jī)能和價(jià)值,當(dāng)成為中國(guó)行政法治建設(shè)的一項(xiàng)基本內(nèi)容。
創(chuàng)制性行政過(guò)程,即行政主體依職權(quán)作出的在一定范圍內(nèi)具有普遍約束力的、建設(shè)性的行政方式及其過(guò)程。它包含了傳統(tǒng)的抽象行政行為,但相對(duì)于抽象行政行為而言,其外延更為寬廣。主要包括:(1)行政立法過(guò)程,即國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序,制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)及其過(guò)程;(2)行政決定和命令過(guò)程,即具有普遍約束力的決定和命令的創(chuàng)制活動(dòng)及其過(guò)程,意指行政機(jī)關(guān)(包括國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件等活動(dòng)及其過(guò)程;(3)行政規(guī)劃過(guò)程,即行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo),而作出的對(duì)行政主體具有約束力、必須采取具體措施在未來(lái)一定期限內(nèi)予以實(shí)現(xiàn)的、關(guān)于某一地區(qū)或某一行業(yè)之事務(wù)的部署與安排等活動(dòng)及其過(guò)程;(4)行政決策過(guò)程,即國(guó)家行政機(jī)關(guān)基于預(yù)定目標(biāo)與具體情勢(shì)的考量,針對(duì)所要解決的問(wèn)題或處理的事務(wù)而擬定行動(dòng)策略和抉擇行動(dòng)方案等活動(dòng)及其過(guò)程;它具有國(guó)家強(qiáng)制性、權(quán)威性和社會(huì)性。
從本質(zhì)上說(shuō),創(chuàng)制性行政過(guò)程的存在是以國(guó)家和社會(huì)的公共利益為其目的,它既是維護(hù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活秩序健康發(fā)展,實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性循環(huán)的重要載體,又是國(guó)家與人民群眾密切相連的橋梁,其正當(dāng)與否直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。然而,隨著政府管理任務(wù)的日益繁重和實(shí)際運(yùn)行中諸多因素的影響,創(chuàng)制性行政過(guò)程不可避免地出現(xiàn)或多或少的不當(dāng)或是違法。囿于創(chuàng)制性行政過(guò)程自身所具有的抽象性和普遍性,這些不當(dāng)或違法的創(chuàng)制性行政過(guò)程不僅對(duì)特定多數(shù)人合法權(quán)益造成侵害,而且對(duì)社會(huì)公共利益造成侵害。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),2003年至2005年8月,全國(guó)省級(jí)人民政府共收到報(bào)送備案的規(guī)范性文件9745件,經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)存在違反上位法規(guī)定的623件[2]。另?yè)?jù)不完全統(tǒng)計(jì),違法或不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件占全部備案規(guī)范性文件的10%左右,而按照各級(jí)政府和所屬部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件每年應(yīng)當(dāng)在30萬(wàn)件的數(shù)量估計(jì),全國(guó)每年發(fā)布的違法或不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在3萬(wàn)件左右[3](p.168)。因 此,不當(dāng)或 違法的創(chuàng)制性行政過(guò)程產(chǎn)生的危害不可小覷,亟需規(guī)制。
行政過(guò)程是行政權(quán)運(yùn)行的動(dòng)態(tài)體現(xiàn),行政權(quán)是以行政過(guò)程為載體而得以行使。因此,違法的創(chuàng)制性行政過(guò)程實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)的違法行使。英國(guó)史學(xué)家阿克頓說(shuō),“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”[4](p.286)。盡管政府工作人員“在政治身份方面雖然留意謀取公共福利,但他同樣會(huì)謀取他自己以及他的親屬和親友的私人利益”,“在大多數(shù)情況下,當(dāng)公私利益沖突的時(shí)候,他就會(huì)先顧個(gè)人的利益,因?yàn)槿藗兊母星榱α恳话銇?lái)說(shuō)比理智更為強(qiáng)大”[5](p.44),我們沒(méi) 有理由 將他們 看做是超凡至圣的神造物,他們并非“經(jīng)濟(jì)閹人”[6](p.59)。
要控制這種權(quán)力的濫用,就必須對(duì)其予以約束和監(jiān)督。這不僅需要市民社會(huì)的發(fā)達(dá)、輿論和媒體的關(guān)注等社會(huì)權(quán)利對(duì)權(quán)力的約束和監(jiān)督,更需要國(guó)家權(quán)力對(duì)權(quán)力的約束和監(jiān)督。因?yàn)樯鐣?huì)權(quán)利逐步崛起需要社會(huì)自我的孕育和內(nèi)生變量的自然生成,由此而形成的制度構(gòu)建并不一定能帶來(lái)朝夕之間的劇變。在當(dāng)前訴訟結(jié)構(gòu)中,個(gè)人力量在行政權(quán)面前是相對(duì)弱小的。如果僅僅靠弱小的民眾對(duì)違法行政過(guò)程進(jìn)行矯正,結(jié)果可想而知。因此,在現(xiàn)有社會(huì)權(quán)利仍不強(qiáng)大的情況下,我們應(yīng)把目光更多地投向國(guó)家權(quán)力對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的路徑上,以權(quán)力約束權(quán)力,使相互分離的權(quán)力之間形成制約關(guān)系,不能由任一權(quán)力占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì),以保持國(guó)家各部分權(quán)力總體平衡。
行政法治是現(xiàn)代法治的核心內(nèi)容,它要求行政權(quán)力的運(yùn)行受到監(jiān)督和制約,行使權(quán)力主體必須依法承擔(dān)違法行政所產(chǎn)生的法律責(zé)任。因此,加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)制性行政過(guò)程的規(guī)制是中國(guó)行政法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急,檢察監(jiān)督是其中最基本的環(huán)節(jié)。
檢察監(jiān)督創(chuàng)制性行政過(guò)程的正當(dāng)與否意指檢察監(jiān)督創(chuàng)制性行政過(guò)程在憲政架構(gòu)中是否具有合法的生存依據(jù)。這就意味著創(chuàng)制性行政過(guò)程的檢察監(jiān)督不僅要從憲法、法律等正式規(guī)則中找到依據(jù),還必須考慮其是否具有與檢察機(jī)關(guān)運(yùn)行的內(nèi)部業(yè)務(wù)規(guī)則之間銜接的可能性。
從憲法文本來(lái)看,《憲法》第129條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?!钡?31條規(guī)定:“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?!钡?33條規(guī)定:“最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)?!睋?jù)此可以認(rèn)定:(1)法律監(jiān)督制度是國(guó)家制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容,人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中具有特殊地位;(2)檢察機(jī)關(guān)在履職中的制度保障及其獨(dú)立性的優(yōu)勢(shì);(3)法律監(jiān)督權(quán)來(lái)源于權(quán)力機(jī)關(guān)的授予,表明了檢察機(jī)關(guān)在權(quán)力體系中的地位。上述規(guī)定意味著檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著對(duì)國(guó)家法律實(shí)施的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督,既要監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為,又要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法過(guò)程;這既符合立法之本意,又為檢察機(jī)關(guān)對(duì)創(chuàng)制性行政過(guò)程監(jiān)督提供根本法之依據(jù)。
如果說(shuō),憲法的規(guī)定側(cè)重于原則性、抽象性,那么作為憲法性法律的《立法法》中的規(guī)定則側(cè)重于具體性、操作性?!读⒎ǚā返?0條規(guī)定,最高人民檢察院認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求,由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。該條規(guī)定明示了最高人民檢察院監(jiān)督創(chuàng)制性行政過(guò)程的具體方式。
從法律規(guī)范來(lái)看,有關(guān)創(chuàng)制性行政過(guò)程檢察監(jiān)督的依據(jù)主要體現(xiàn)在《人民檢察院組織法》和《檢察官法》。具體為:《人民檢察院組織法》第1條、《檢察官法》第6條,明確了人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位,檢察官履行法律監(jiān)督的職責(zé);《人民檢察院組織法》第9條、《檢察官法》第9條,明確了檢察機(jī)關(guān)、檢察官行使法律監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性保障;《人民檢察院組織法》第10、21、22條和《檢察官法》第12條,明確了人民檢察院對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。
從行政法規(guī)來(lái)看,《法規(guī)規(guī)章備案條例》第9條規(guī)定,國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)為規(guī)章及國(guó)務(wù)院各部門(mén)、省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的,可以向國(guó)務(wù)院書(shū)面提出審查意見(jiàn),由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究并提出處理意見(jiàn),按照規(guī)定程序處理。由此,檢察機(jī)關(guān)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)之列,其對(duì)創(chuàng)制性行政過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督即屬應(yīng)有之義。
此外,地方性法規(guī)在創(chuàng)制性行政過(guò)程的檢察監(jiān)督方面已有探索,比如浙江省人大制定的《浙江省地方立法條例》(2001)第76條規(guī)定:“省高級(jí)人民法院、省人民檢察院和設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為省人民政府制定的規(guī)章同憲法、法律、行政法規(guī)、省地方性法規(guī)相抵觸的,可以向省人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求,由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送法制委員會(huì)和有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。”
從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)工作規(guī)則來(lái)看,最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第48條規(guī)定,人民檢察院對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或者企業(yè)事業(yè)單位存在制度隱患;有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、企業(yè)事業(yè)單位工作人員嚴(yán)重違背職責(zé),應(yīng)當(dāng)追究其紀(jì)律責(zé)任等情形,可以向有關(guān)單位提出檢察建議。這就從操作層面上明確了檢察建議是檢察監(jiān)督的具體方式。
如上文所述,在我國(guó)的憲政體制中,“監(jiān)督行政”乃法律監(jiān)督部門(mén)的當(dāng)然職責(zé),這就意味著檢察監(jiān)督創(chuàng)制性行政過(guò)程具有可能。
從檢察監(jiān)督的職能而言,檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家,并以國(guó)家名義專(zhuān)門(mén)享有對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約的法律監(jiān)督權(quán)。因此,法律監(jiān)督權(quán)是為制約權(quán)力而生,是國(guó)家權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力模式的一種實(shí)現(xiàn)形式,它擔(dān)負(fù)著保障憲法和法律完整統(tǒng)一實(shí)施的職責(zé),使行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的一切行動(dòng)統(tǒng)一到權(quán)力機(jī)關(guān)的意志上來(lái)[7](p.8):它貫徹于法律制定、適用和遵守的全過(guò)程;它的根本落腳點(diǎn)在于保障公民權(quán)利,維護(hù)公平正義。檢察機(jī)關(guān)對(duì)創(chuàng)制性行政過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督實(shí)質(zhì)上就是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)的交互作用,“反復(fù)進(jìn)行而形成超博弈的非合作均衡”[8],以不斷接近權(quán)力制衡理論的預(yù)期效果。具體說(shuō)來(lái):從權(quán)力內(nèi)涵來(lái)看,檢察監(jiān)督不是一種一元性的權(quán)力,而是一種權(quán)力束,是由一系列權(quán)力組成的集合,其包含有公訴權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)等——這些權(quán)力的共同屬性是法律監(jiān)督性[9]——檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使這些法定職權(quán)來(lái)發(fā)揮對(duì)審判權(quán)和行政權(quán)的法律監(jiān)督功能;從權(quán)力外延來(lái)看,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督借助嚴(yán)格的程序?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督和制約權(quán)力的目標(biāo),并不僅僅只為訴訟制度而存在,即法律監(jiān)督權(quán)不僅包含對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督,還包含對(duì)法律實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的監(jiān)督,它“既通過(guò)訴訟形式進(jìn)行監(jiān)督,也通過(guò)非訴訟形式進(jìn)行監(jiān)督”[10](p.256)。正是這一職能的特殊性,使法律監(jiān)督能夠在權(quán)利和權(quán)力、權(quán)力和權(quán)力的紛爭(zhēng)解決方面發(fā)揮作用。
從檢察監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)方式而言,檢察機(jī)關(guān)在權(quán)力機(jī)關(guān)的意志和授權(quán)下具體負(fù)責(zé)對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)的監(jiān)督,以個(gè)案的形式對(duì)行政過(guò)程實(shí)施法律監(jiān)督。而且,檢察官是經(jīng)過(guò)職業(yè)法律訓(xùn)練,受法律拘束的群體,其具有發(fā)現(xiàn)行政過(guò)程違法、提出法律解決方案的職業(yè)素養(yǎng)和監(jiān)督能力。這就保證了創(chuàng)制性行政過(guò)程能夠受到切實(shí)可行的監(jiān)督。
從檢察監(jiān)督的法律效力而言,檢察機(jī)關(guān)是依據(jù)法律規(guī)定的方式、程序?qū)`法的創(chuàng)制性行政過(guò)程進(jìn)行程序意義上的監(jiān)督,而非對(duì)違法行政過(guò)程進(jìn)行實(shí)體內(nèi)容上的糾正。這種檢察監(jiān)督所具有的程序性法律效力決定了它是屬于“最小危險(xiǎn)的部門(mén)”①,便于積極主動(dòng)地行使權(quán)力。這就有利于創(chuàng)制性行政過(guò)程受到合法的全方位監(jiān)督。
從檢察監(jiān)督的主體性質(zhì)而言,檢察機(jī)關(guān)既不是行政過(guò)程的參與者和實(shí)施者,也不是行政過(guò)程的直接得益者和受害者,其對(duì)違法行政過(guò)程的監(jiān)督是站在國(guó)家和社會(huì)公益的立場(chǎng)之上,并獨(dú)立履行監(jiān)督職責(zé),正如德國(guó)刑事訴訟法學(xué)者Eb·Schmid所說(shuō),“檢察官乃國(guó)家意志的代表人,而非政府的傳聲筒”。這就有助于創(chuàng)制性行政過(guò)程受到客觀、公正的監(jiān)督。
檢察監(jiān)督能否奏效,不僅需要在規(guī)范依據(jù)上靠得住,在理論基礎(chǔ)上站得住腳,而且還需要能將其加以正當(dāng)化地運(yùn)用。因此,檢察監(jiān)督的程序必不可少。從人們認(rèn)識(shí)事物的邏輯看,檢察監(jiān)督的推進(jìn)具有層次性,至少包括發(fā)現(xiàn)違法、確認(rèn)違法、糾正違法、懲罰違法等若干階段。由于每個(gè)階段的參與主體及要實(shí)現(xiàn)的任務(wù)各不相同,檢察監(jiān)督的具體體現(xiàn)也各不相同。
在發(fā)現(xiàn)違法階段,主要是檢察監(jiān)督的啟動(dòng)程序。創(chuàng)制性行政過(guò)程檢察監(jiān)督的啟動(dòng)應(yīng)該包括兩種情形:依申請(qǐng)的啟動(dòng)和依職權(quán)的啟動(dòng)[11]。依申請(qǐng)啟動(dòng),是指當(dāng)公民、法人或其他組織向檢察機(jī)關(guān)控告、申訴反映某行政法規(guī)、行政規(guī)章的制定,行政決定、命令的發(fā)布,以及行政規(guī)劃、行政決策等創(chuàng)制性行政過(guò)程違法。要求檢察機(jī)關(guān)予以監(jiān)督時(shí),檢察機(jī)關(guān)初步審查,認(rèn)為該行政過(guò)程可能違法的,應(yīng)當(dāng)予以立案審查,啟動(dòng)監(jiān)督程序。依職權(quán)啟動(dòng),是指檢察機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)某創(chuàng)制性行政過(guò)程可能違法的,可依職權(quán)予以立案調(diào)查,啟動(dòng)監(jiān)督程序。一般說(shuō)來(lái),對(duì)行政機(jī)關(guān)編制行政規(guī)劃、行政決策等過(guò)程應(yīng)依申請(qǐng)啟動(dòng)為原則,以依職權(quán)啟動(dòng)為例外。這是由于行政機(jī)關(guān)編制行政規(guī)劃、做出行政決策等不僅數(shù)量浩大,專(zhuān)業(yè)操作較強(qiáng),而且基于行政管理的效率所需,不便主動(dòng)介入監(jiān)督。對(duì)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、行政規(guī)章及發(fā)布其他具有普遍約束力的行政決定、命令等過(guò)程兩種啟動(dòng)程序均可。
審查程序是開(kāi)展檢察監(jiān)督的必要環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)審查程序?qū)?chuàng)制性行政過(guò)程予以評(píng)價(jià),認(rèn)定其是否違法,為確定是否繼續(xù)監(jiān)督、采用何種程序追究相關(guān)責(zé)任提供依據(jù)。參照《立法法》第87條,《法規(guī)規(guī)章備案條例》第10條,以及《行政訴訟法》第54條第2款的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)對(duì)創(chuàng)制性行政過(guò)程的監(jiān)督審查應(yīng)該主要為如下方面:(1)是否超越權(quán)限、濫用權(quán)限;(2)下位法是否違反上位法規(guī)定的;(3)規(guī)章之間或行政措施、決定、命令之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致,是否應(yīng)該改變或者撤銷(xiāo)一方的或者雙方的規(guī)定;(4)是否違背法定程序的。對(duì)于審查的具體方式,一般為書(shū)面審查,必要時(shí)可以進(jìn)行調(diào)查。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查時(shí)應(yīng)能獲取相關(guān)規(guī)范性文本、規(guī)劃和決策文件、查閱相關(guān)制定的依據(jù)、要求行政機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查,詢問(wèn)及要求行政機(jī)關(guān)提供做出行政過(guò)程的理由等說(shuō)明。
對(duì)經(jīng)審查程序確定行政主體的創(chuàng)造性行政過(guò)程有違法的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著手推動(dòng)糾正程序。參照目前司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議和糾正違法通知書(shū)的做法,檢察機(jī)關(guān)可以向做出違法過(guò)程的行政主體發(fā)出檢察建議,在檢察建議中明確說(shuō)明行政主體的某項(xiàng)創(chuàng)造性行政過(guò)程損害了公共利益并涉嫌違法,建議相關(guān)行政主體自行采取措施予以調(diào)整。行政主體收到檢察建議后,應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)予以回復(fù),并可以在回復(fù)中進(jìn)行解釋?zhuān)绻姓黧w的解釋不能成立,或根本沒(méi)有予以回復(fù),檢察機(jī)關(guān)最終確定相關(guān)行政過(guò)程構(gòu)成違法的,應(yīng)當(dāng)再向相關(guān)行政主體發(fā)出糾正違法通知書(shū),告知其行政過(guò)程已正式確認(rèn)違法,應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。相關(guān)的糾正違法通知書(shū)應(yīng)當(dāng)同時(shí)抄送立法機(jī)關(guān)②及違法行政主體的上級(jí)行政機(jī)關(guān)。如果行政主體沒(méi)有作出合理回復(fù)并進(jìn)行調(diào)整的,在發(fā)出糾正違法通知書(shū)的一定期限內(nèi),檢察機(jī)關(guān)將正式進(jìn)入訴訟程序。
經(jīng)確認(rèn)行政主體的創(chuàng)制性行政過(guò)程違法,而其又拒不更改、調(diào)整,涉嫌行政違法失職、瀆職達(dá)到犯罪程度的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行立案?jìng)刹椋肪坑嘘P(guān)人員的刑事責(zé)任③。當(dāng)然,這不是唯一的途徑。當(dāng)行政權(quán)運(yùn)行出現(xiàn)真空地帶又危及國(guó)家、社會(huì)公益時(shí)檢察監(jiān)督責(zé)無(wú)旁貸,檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任代表國(guó)家和社會(huì)公益,以原告資格向法院提起行政公訴④。盡管這在目前立法中尚不明確,司法實(shí)踐還需要完善,但值得考慮。在設(shè)計(jì)行政公訴適用的條件上可以適當(dāng)從嚴(yán),如必須為因違法的行政過(guò)程引起了爭(zhēng)議;侵害了公共利益;侵害的公共利益無(wú)人主張保護(hù)[12];且在訴訟的條件上加以設(shè)定必要的起訴前置條件。
注釋:
①美國(guó)學(xué)者認(rèn)為,立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán),司法權(quán)對(duì)社會(huì)的危險(xiǎn)最小,它既不配置社會(huì)資源,又不創(chuàng)設(shè)公民的權(quán)利、義務(wù),其根本的權(quán)力僅僅是適用法律的判斷權(quán)。筆者認(rèn)為,“最小危險(xiǎn)部門(mén)”原理更符合中國(guó)檢察權(quán)的特性。參見(jiàn)亞歷山大·M·比克爾:《最小危險(xiǎn)部門(mén)——政治法庭上的最高法院》,北京大學(xué)出版社2007年版,第1頁(yè)。
②按《立法法》規(guī)定,對(duì)行政法規(guī)存在違法的應(yīng)層報(bào)最高人民檢察院,由最高人民檢察院向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求;參照上文提到的《浙江省地方立法條例》規(guī)定,對(duì)地方性規(guī)章存在違法的應(yīng)層報(bào)省、自治區(qū)、直轄市級(jí)人民檢察院,由其向同級(jí)人大常委會(huì)提出審查要求。
③這種方式只適應(yīng)于行政規(guī)劃和行政決策過(guò)程。
④在北京大學(xué)行政法學(xué)者起草的《行政訴訟法修改建議稿(北大版)》中就有公益訴訟條款,“在無(wú)利害關(guān)系人的情況下,人民檢察院可以直接提起行政公益訴訟”。參見(jiàn)《檢察日?qǐng)?bào)》2012年2月23日,第3版。
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