□王文琦（華南理工大學 法學院，廣東 廣州 510640）

地方官員考評即運用科學的指標體系、評價方法和考評程序，對地方主要黨政領(lǐng)導這一行為主體的德、能、勤、績、廉等實際職務行為及其在經(jīng)濟、政治、社會等各方面所產(chǎn)生的影響與結(jié)果，作盡可能準確的考核評價，以甄別其是否稱職，決定其獎懲與升遷，由此推進地方經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量和人民福祉的提高。官員考核法制化是現(xiàn)代法治國家的基本特征，在歐美法治發(fā)達國家已有百余年的歷史。在我國，自改革開放以來，有關(guān)官員考評的制度建設(shè)逐步建立，為地方官員考評提供了必要的制度依據(jù)。但是，就官員考評機制的完善特別是法制化而言，仍亟待改進。與此同時，有關(guān)官員考評法制化的研究尚處于起步階段，學者們則更側(cè)重關(guān)注和研究政府績效考核的相關(guān)問題。而現(xiàn)實是，我國官員（包括黨委機關(guān)、權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)首長、長官）的考核一直是由中央組織部統(tǒng)一規(guī)定的，因此，從官員（黨政領(lǐng)導）考核的角度展開研究，更加符合我國的現(xiàn)實國情。而從目前的形勢看，我國在這一領(lǐng)域的研究遠遠不能滿足制度建設(shè)特別是依法治國的現(xiàn)實需要。本文擬在法治視野下探討如何促進地方官員的法制化建設(shè)，以期有益于地方官員考評的科學化、制度化水平的提高。

一、我國地方官員考評制度化的回顧

新中國成立以來，我國地方官員考核評價經(jīng)歷了一個制度化水平逐步提高的過程。由于特殊的歷史原因，執(zhí)政黨在執(zhí)政初期在制度建設(shè)方面的建樹較少。改革開放之后，伴隨執(zhí)政黨對制度化的認識提高以及依法治國方略的確立，官員考核制度化的建設(shè)開始起步，各類規(guī)章制度相繼建立?，F(xiàn)簡要回顧如下：

1949年11月4 日，中央組織部（簡稱中組部，下同）頒布《關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定》，“干部鑒定”遂成為提拔使用干部的一個重要前置環(huán)節(jié)，這也可以視為新中國官員考核的肇始。1951年1月，中組部提出必須以政治品質(zhì)和業(yè)務能力作為干部考核的標準。之后的20余年，中組部不斷豐富完善有關(guān)干部考核的規(guī)定，先后提出了“要以‘德、能、勤、績’四個方面干部進行全面的、定期或不定期的考核”、“領(lǐng)導和群眾相結(jié)合、平時考察和定期考核相結(jié)合的干部考核方法”等考核原則。

為適應改革開放和地方發(fā)展的形勢需要，1988年6月，中組部頒發(fā)了《縣(市、區(qū))黨政領(lǐng)導干部年度工作考核方案》和《地方政府工作部門領(lǐng)導干部年度工作考核方案(試行)》，可以說是第一個有關(guān)地方黨政領(lǐng)導干部考核的專門性規(guī)章。1998年5月，中組部出臺了《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作暫行條例》、《黨政領(lǐng)導干部考核工作暫行規(guī)定》，該條例除適用于中央國家機關(guān)的領(lǐng)導成員外，同樣適用于縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀委、人民法院、人民檢察院及其工作部門或者機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導成員，向地方官員考核制度化邁出關(guān)鍵一步。2002年7月，中共中央辦公廳出臺《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》，《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作暫行條例》同時廢止，該條例是對4年前發(fā)布的《暫行條例》的進一步修改完善，并以中共中央辦公廳的名義印發(fā)，條例的規(guī)格上升，其中專章規(guī)定了干部考察的有關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)了考核作為干部選任重要依據(jù)的作用。2004年，中共中央辦公廳先后出臺《公開選拔黨政領(lǐng)導干部工作暫行規(guī)定》和《黨政機關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》，確立了公開選拔和競爭上崗等干部提拔任用方式，以制度建設(shè)有力推動了干部提拔工作的公開化，此后，“公選”、“競崗”逐漸成為地方選任干部的經(jīng)常方式。

伴隨國家法制建設(shè)的進步和依法治國方略的確立，包括地方官員考核在內(nèi)的有關(guān)領(lǐng)導干部選任提拔制度開始逐步由黨內(nèi)規(guī)章層面向國家法律制度層面過渡。1993年8月，《國家公務員暫行條例》正式頒布，1994年3月，《國家公務員考核暫行規(guī)定》頒布，這兩個法規(guī)啟動了官員考核的法制化建設(shè)，并為《公務員法》的頒布奠定了基礎(chǔ)。2005年《公務員法》頒行之后，中組部和人事部先后聯(lián)合發(fā)布了《公務員考核規(guī)定(試行)》等一系列配套政策法規(guī)，涉及非領(lǐng)導成員公務員的考核、錄用、獎勵、調(diào)任、職務任免與升降等，形成了較為完備的公務員法法律體系。

《公務員法》及《公務員考核規(guī)定》的實施進一步帶動了地方官員考評制度化水平的進一步提高。2006年7月，中組部制定頒布了《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價試行辦法》，專門對地方官員的考評進行了詳盡規(guī)定，并明確考核內(nèi)容側(cè)重科學發(fā)展觀要求。2009年初，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立促進科學發(fā)展的黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部考核評價機制的意見》。在上述兩個文件的基礎(chǔ)上，2009年7月，中組部印發(fā)了《地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部年度考核辦法（試行）》，對地方官員考評的制度建設(shè)基本得到完善。

與此同時，各地也紛紛出臺相關(guān)規(guī)定，進一步豐富了地方官員考核的制度體系。一般而言，地方的有關(guān)官員考核規(guī)定是依據(jù)執(zhí)政黨中央或國家有關(guān)規(guī)定結(jié)合本地實際而制定的。以廣東省為例，1999年8月，根據(jù)《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作暫行條例》、《黨政領(lǐng)導干部考核工作暫行規(guī)定》，制訂頒布了《廣東省黨政領(lǐng)導干部考察工作實施細則（試行）》。2008年8月，為深入貫徹落實科學發(fā)展觀，改進和完善干部考核評價工作,廣東省制定了《廣東省市廳級黨政領(lǐng)導班子落實科學發(fā)展觀考核評價辦法(試行)》。此外，也有關(guān)于某一事項的單項考核，如2010年11月，廣東省委辦公廳、省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省綜治委、省紀委、省委組織部、省人力資源社會保障廳、省監(jiān)察廳《關(guān)于進一步健全社會治安綜合治理和維護社會穩(wěn)定領(lǐng)導責任制的意見》，《意見》首次規(guī)定，社會治安綜合治理、維護社會穩(wěn)定納入領(lǐng)導干部績效考核，并與獎懲掛鉤。

二、我國地方官員考評制度化的評價

制度化是組織群體行為方式規(guī)范化、有序化的變遷過程。在某一領(lǐng)域經(jīng)歷從非制度化到制度化的過程中，一般而言，通過制度化的秩序功能、控制功能、強化組織功能，一方面將提高人們對事物規(guī)律性的認識與把握，另一方面全新的概念將有助于人們建構(gòu)制度而使事物呈現(xiàn)全新的面貌。同樣，官員考核的制度化過程也使我國的官員考核呈現(xiàn)煥然一新的局面，這主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）制度化促進了考核內(nèi)容及指標體系日趨科學完備

有關(guān)考核內(nèi)容，新中國成立后最早的提法是政治品質(zhì)和業(yè)務能力，并且在相當長的一段時期內(nèi)偏重“政治品質(zhì)”，即“政治可靠”，如建國伊始，干部鑒定內(nèi)容“重點放在立場、觀點、作風、掌握政策等方面”，后來于20世紀70年度末提出“德才兼?zhèn)洹痹瓌t。改革開放初期，首先提出“德、能、勤、績”四方面內(nèi)容考核，“重點是履行崗位職責的工作情況和實績”，隨后又豐富為“德、能、勤、績、廉”，即思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導能力、工作作風、工作實績、廉潔自律五項。應該承認，制度化使得有關(guān)部門對考核本身進行了更加深入、系統(tǒng)的研究，直接推動了考核內(nèi)容及與考核內(nèi)容直接相關(guān)的考核標準設(shè)置日趨完備和科學化。同時，官員考核制度化過程對現(xiàn)實中出現(xiàn)的問題及時作出了反應和調(diào)整。眾所周知，改革開放之后的一段時期，特別是“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”提出之后，官員考核方面出現(xiàn)“唯GDP”傾向?？茖W發(fā)展觀提出后，2009年中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于建立促進科學發(fā)展的黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部考核評價機制的意見》，引入民主測評和民意調(diào)查。2011年出臺的《國家“十二五”規(guī)劃綱要》，明確提出：“加快制定并完善有利于推動科學發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的績效評價考核體系和具體考核辦法，弱化對經(jīng)濟增長速度的評價考核”。在地方上，側(cè)重民生指標、幸福指標的考核辦法也出臺了不少，如重慶市創(chuàng)立的“三維考核”模式（即實績考核、民主測評、民意調(diào)查三個維度），考核重點就是改善民生，60%的考核權(quán)重直指民生。浙江省湖州市出臺的年度考核辦法，取消了干部考評中的GDP 指標，強化對經(jīng)濟綜合實力增強、群眾生活水平提高、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展以及政府職能轉(zhuǎn)變等方面的考核。

（二）制度化推動官員考核方式與程序更加合理公正

在考核內(nèi)容確定之后，考核的方式方法與程序就是關(guān)系考核成敗的關(guān)鍵。一般而言，考核的方法要客觀合理，考核程序要做到公正公開。新中國成立初期，黨政領(lǐng)導干部的考核一般在干部提拔任用前進行，一般采取談話方式，個人總結(jié)為主?，F(xiàn)在，干部考核的形式既有選任考核，也有年度考核等工作考核、任期考核，考核方法上，不但注重個人總結(jié)、談話了解，更加注重民主測評，民意調(diào)查，使考核更加客觀、民主，有利于確保考核結(jié)果真正體現(xiàn)被考核者的真實情況、工作實績。過去，考核基本上是一個體系內(nèi)的封閉行為，現(xiàn)在，考核逐步實現(xiàn)公開，擴大考核民主，強化黨內(nèi)外干部群眾的參與和監(jiān)督，進一步公開考核內(nèi)容、考核程序、考核方法、考核結(jié)果，增強考核工作透明度等成為對考核工作新的要求。程序公正是保證結(jié)果公正的必要機制，過去考核并無嚴格程序遵循，現(xiàn)在，選拔考核一般遵循“民主推薦（確定考察對象）—民主測評—民意調(diào)查—個別談話—實績分析—綜合評價”程序進行，年度工作考核一般遵循“年度總結(jié)（領(lǐng)導干部提前撰寫）—召開民主測評會議—個人述職—參加測評人員填寫測評表—綜合分析—反饋—歸檔”程序開展，對于改變考核過去以上級領(lǐng)導長官意志為主、可能陷于主觀的情況具有積極意義?？傮w來看，目前的官員考核程序仍有一些漏洞，但在法治理念的普遍影響推動下，官員考核對程序公正的重視與追求明顯在進步，并仍在不斷完善之中。

（三）制度化確保官員考核的結(jié)果使用進一步公正合理

官員考評結(jié)果的使用關(guān)乎考核的價值和意義，使用得好，可以促進黨委政府的廉潔高效和政治清明，使用得不好，則使考核完全失去了必要，成為一種擺設(shè)。1988年的《縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導干部年度工作考核方案（試行）》就規(guī)定了年度考核表的使用：“《縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導干部年度工作考核表》存入本人檔案?？己私Y(jié)果作為組織對干部實行獎懲、升降、調(diào)整、培訓的重要依據(jù)?！碑斎?，規(guī)定顯得過于原則和簡單。不過，2009年的《地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價辦法（試行）》和《黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部年度考核辦法（試行）》對考核結(jié)果的使用進行了豐富與完善：一是規(guī)定了考核結(jié)果運用的原則（運用考核評價結(jié)果，應當突出體現(xiàn)科學發(fā)展觀的導向作用，營造促進科學發(fā)展的良好氛圍）。二是針對考核結(jié)果的不同情況如何具體對待給予了詳細規(guī)定（實績突出、群眾公認的，應當表彰獎勵、提拔重用；搞形式主義、形象工程的，要嚴肅批評，進行誡勉談話，必要時實行組織調(diào)整；不稱職的，應當視具體情況分別作出免職、責令辭職、降職等組織處理等）。三是規(guī)范了考核結(jié)果的通報范圍，規(guī)定應當向本人反饋，并對出現(xiàn)不同意見如何申訴進行了規(guī)定。“十二五”規(guī)劃綱要提出對官員政績實行“綜合評價考核”，進一步明確“將考核結(jié)果作為各級官員調(diào)整和選拔任用、獎勵懲戒的重要依據(jù)”，為進一步做好官員考核結(jié)果使用提供了制度依據(jù)。

盡管官員考評制度化建設(shè)的進步是顯而易見的，但是相比較于依法治國和建設(shè)社會主義法治國家的要求，相比較于社會對政治清明和官員群體治理的期待，存在的問題還是不容忽視的。

一是官員考核制度化的理論指導不足。目前我國官員考核評價理論體系尚不成熟，難以對相關(guān)實踐進行系統(tǒng)化規(guī)范與指導。研究者認為，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導，我國目前的政府領(lǐng)導績效管理多處于自發(fā)和半自發(fā)狀態(tài)，評估構(gòu)建和評估的內(nèi)容設(shè)計等幾乎都是基于政府自身管理的需要而定，任務導向和利益導向較為明顯。一方面對官員考核本身的理論準備比較薄弱，對官員考評的作用、目的和意義認識不足，對于涉及官員考核的具體問題研究相對匱乏，比如考評與監(jiān)督、巡視、問責等制度的聯(lián)系，特別是結(jié)合我國國情和政治現(xiàn)實，把官員(黨政領(lǐng)導干部)考核作為一個特定的對象加以研究比較少。另一方面對官員考評的法理研究不足，也缺乏對官員考評制度化的法理研究，很多緊迫重大的理論問題和實踐問題亟需理論闡釋和理論引領(lǐng)，如考核的法律淵源是什么，我國黨政領(lǐng)導干部考核法制化的法理依據(jù)、可行性與現(xiàn)實障礙，如何在依法治國和法治視野下建立官員考評機制，應該如何推動官員考評的立法化、法制化等問題。

二是官員考核制度化的層次和水平不高。目前有關(guān)官員考核的規(guī)章制度主要由中組部頒布，涉及黨政領(lǐng)導干部換屆選任考核、工作年度考核，以及述職述廉等重要的專項考核制度，應該說是初步形成了一個體系。但是，目前這些規(guī)章制度，主要停留在黨內(nèi)規(guī)章的層面，尚沒在法律層面對官員考核給予規(guī)范化，或者說沒有與國家法做好相應的銜接與整合。由國家公務員局發(fā)布的《公務員考核規(guī)定（試行）》也只是部門規(guī)章，并且其中的考核對象僅僅是公務員隊伍中的非領(lǐng)導成員。制度的內(nèi)部化直接導致官員考評的客觀性、公開度、透明度不高。目前的官員評價總體來說還是黨委和政府內(nèi)部對官員進行自我考核、自我評估，評估主體是以被評價的上級機關(guān)或者同級黨委政府中承擔績效評價職能的特定機關(guān)，如紀委監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)等，沒有脫離黨委政府內(nèi)部考評的范疇。如此，考評程序是否依規(guī)進行，考評內(nèi)容是否全面，考評結(jié)果如何運用，也因各地黨委政府的重視程度不同存在較大的差別和隨意性，比如一些地方經(jīng)常隨意設(shè)立“一票否決”考核項目，雖然有利于某一具體事項的推進，但卻是對考核內(nèi)容體系的破壞，也會對程序公正造成傷害。

三是官員考核制度化缺乏統(tǒng)一的制度設(shè)計。系統(tǒng)論的創(chuàng)立者貝塔朗菲強調(diào)，任何系統(tǒng)都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合或簡單相加，系統(tǒng)的整體功能是各要素在孤立狀態(tài)下所沒有的性質(zhì)。[1]作為一個相對獨立的制度體系，我們同樣可以以系統(tǒng)的方法對待官員考評制度。相對于一個理想的系統(tǒng)而言，目前的官員考評制度體系顯得過于簡單粗陋。這主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，我國尚沒有關(guān)于官員考核的整體制度設(shè)計提出，也就是說，起碼缺乏一部基礎(chǔ)性的法律（規(guī)章）制度對官員考核的基本原則和相關(guān)重大問題進行規(guī)范和安排。這使得我們的制度建設(shè)因為缺乏一個藍圖而顯得盲目與隨意，或者說，沒有一個制度完善的線路圖可以遵循。另一方面，因為沒有統(tǒng)一的制度設(shè)計，我們對于制度建構(gòu)的先后秩序基本缺乏概念，當前的制度建設(shè)往往根據(jù)現(xiàn)實需要以及當前輿論或社會關(guān)切熱點決定是否建章立制，比如確立問責機制的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，基本上是在迫于應對社會對各種責任事故追究的強烈呼吁之下出臺的，事實上，問責作為考評結(jié)果的一種處理方式，應該在健全官員考評基礎(chǔ)制度的前提下，予以準確定位，以便做到與其他相關(guān)制度更好的銜接。

三、對我國官員考評制度化的建議：邁向法治化

法治化即制度的法律化，就是將某一公共事項的有關(guān)內(nèi)容、形式、程序等以法律的形式予以確定。官員考核法治化即在國家憲政和法治框架下，以官員考核為中心建立一套健全、完善的法律制度體系，通過這個法律體系，可將官員考核的內(nèi)容、標準、方式、程序、效力等以法律形式予以規(guī)定和確認，并按照法治要求運行，使官員考核行為上升為國家法治行為。將官員考核法治化置于當代我國法治進程的視野予以觀照，其重要意義不言而喻。

其一，官員考評法治化是官員考核有法可依、有法必依的基本保障。我國有著漫長的長期封建歷史，“人治”思想和官場中的“人身依附”現(xiàn)象流毒甚深，不少官員至今認為，官員升遷掌握在上級主管手中，工作的關(guān)鍵是要領(lǐng)導滿意與認可，考核不考核、考核得怎么樣都是擺設(shè)。必須破除這些錯誤認識，推進官員考核的法治化建設(shè)，是建立新型政治，確立官員考核本身的制度權(quán)威的最佳方式；是打破官員考核內(nèi)部化、實現(xiàn)官員考核有法可依、有法必依的基本保障。

其二，官員考評法治化是官員考核科學化、制度化水平的集中表達和最高體現(xiàn)。立法是國家的最高權(quán)力，立法過程本身就意味著國家對該立法事項將要進行最為謹慎、最盡科學的考察、思考與決斷。我國官員考核的制度建設(shè)已經(jīng)歷半個多世紀的探索，通過立法予以確認、提升我們的制度成果，將大大有益于官員考核制度水平的綜合提升。

其三，官員考評法治化是建設(shè)社會主義法治國家的題中之義。黨的十八大報告指出：“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威”。[2]制度的完善是法治的基礎(chǔ)，作為官員的遴選、監(jiān)督、制約和激勵機制，官員考評制度的科學性、規(guī)范性、公正性、嚴肅性關(guān)系國家治理的成敗，官員考評也是憲政精神約束公共權(quán)力的重要環(huán)節(jié)，其法制化和法治化是憲政的內(nèi)在要求，是整個國家法治的重要組成部分。

當前，應該在已經(jīng)出臺的官員考評黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，著手開展統(tǒng)一的官員考評制度設(shè)計，推動官員考評主動向法治化的方向邁進，具體來講，應從以下三個方面著手：

一是著眼法理創(chuàng)新，加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法在官員考核制度建設(shè)上的銜接整合。當前擺在官員考核法治化面前的一個重要課題是黨內(nèi)法規(guī)與國家法的協(xié)調(diào)問題，其中關(guān)鍵性問題是黨內(nèi)法規(guī)是不是法？學界對此存在較大爭議，傳統(tǒng)法學教科書通常都將法與國家相聯(lián)系，認為“法是由國家制定或認可的、以國家強制力保證執(zhí)行的行為規(guī)范的總和”，只有國家依法定程序制定的法律才能稱為法，黨內(nèi)法規(guī)不能算法。另一種觀點認為，現(xiàn)代法的范疇不僅包括國家法，而且包括社會法和國際法，不僅包括硬法，而且也包括軟法。[3]“黨內(nèi)法規(guī)”的基本定位應該屬于社會法和軟法。持此觀點的學者認為，黨內(nèi)法規(guī)本來是規(guī)范中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)事務的，但是，由于中國共產(chǎn)黨在中國的特殊地位，黨內(nèi)法規(guī)對黨務的調(diào)整必然影響和涉及國務。從而，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)就不完全是社會法和軟法，它也會同時具有一定的國家法和硬法的因素。[4]應該承認，該學者有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的闡述具有一定的合理性，法學研究要立足中國國情，繼續(xù)在此領(lǐng)域，包括在官員考核法制化研究方面加大理論創(chuàng)新力度，進一步理清黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關(guān)系。目前，以黨內(nèi)法規(guī)為主的官員考核制度已形成初步體系，但是在與國家法的銜接上還有待加強。也有學者認為，為了效率和便捷，對于一些本應由國家法律進行調(diào)整和規(guī)范的關(guān)系、行為和事項，以黨內(nèi)法規(guī)的形式進行調(diào)整和規(guī)范，以致未能實現(xiàn)當初的制定目的。比如，領(lǐng)導干部財產(chǎn)申報問題，目前主要以黨內(nèi)法規(guī)的形式作出規(guī)定，但是，財產(chǎn)申報的核實涉及對金融機構(gòu)和其他相關(guān)機構(gòu)的查詢，對申報不實的財產(chǎn)黨內(nèi)法規(guī)又無法作出具有法律意義的處理，導致這一制度未能充分發(fā)揮對領(lǐng)導干部廉潔從政情況的監(jiān)督作用。[5]因此，官員考核的有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)業(yè)已遭遇各種現(xiàn)實困惑，急需理論創(chuàng)新加以引領(lǐng)，特別是以國家法治的角度重新檢視相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，明確黨內(nèi)法規(guī)在國家法治和整個國家法律體系中的功能定位，將官員考評黨內(nèi)法規(guī)涉及國家法相關(guān)規(guī)定的部分，給予及時的整理與銜接，使之融入國家法的體系，更加有效地發(fā)揮其規(guī)范職能。

二是著眼制度創(chuàng)新，加強與社會主義法治國家相適應相協(xié)調(diào)的官員考核制度供給。黨的十六大報告提出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”。黨的十八大報告對此予以重申：“必須堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。在多數(shù)立法領(lǐng)域，我國已經(jīng)成功探索出通過人大把黨委決策轉(zhuǎn)化為人民意志的立法實踐創(chuàng)新，在人事上，直觀地體現(xiàn)為黨委書記兼人大常委會主任的做法，自20世紀末期九屆全國人大期間成普遍現(xiàn)象。但在官員考核領(lǐng)域，相關(guān)立法創(chuàng)新顯得較為滯后，盡管我們認為“黨內(nèi)法規(guī)”具有國家法的屬性，但畢竟純粹以黨內(nèi)法規(guī)約束黨委系統(tǒng)官員和政府及立法機構(gòu)官員，與法治國家普遍的憲政理念難以溝通協(xié)調(diào)。因此，制度創(chuàng)新的首要任務，就是在法治和憲政原則下實現(xiàn)制度供給主體的理順。觀察目前已有法規(guī)，制定主體主要是黨內(nèi)部門（組織部門）。這一問題在地方已有實踐突破，如2009年中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳曾聯(lián)合頒發(fā)《廣州市黨政領(lǐng)導干部問責暫行辦法》，黨委政府聯(lián)合就有關(guān)領(lǐng)導干部監(jiān)督考核相關(guān)問題進行立法。實際上，從法治化的進程來看，中國公務員制度已經(jīng)走過了“政策型公務員制度”和“行政法治型公務員制度”這二個發(fā)展階段。通過現(xiàn)行《公務員法》的制定與實施，又發(fā)展到了“憲政型公務員制度”階段。[6]既然公務員法已奠定良好基礎(chǔ)，沒有必要在官員考核法律上過于保守，以至與公務員法相比顯得拘謹、倒退和脫節(jié)。所以，仍然以人大為主體建構(gòu)官員考評基礎(chǔ)法律是順理成章之事，至于二級法規(guī)規(guī)章的制定，也是完善整個法規(guī)體系所必須，完全可以在基礎(chǔ)法律中賦予黨委部門、或黨委部門與政府部門聯(lián)合享有一定立法權(quán)限。與此相適應，在具體的制度設(shè)計上，還要考核主體創(chuàng)新，同樣要敢于通過基礎(chǔ)法律賦予相關(guān)黨委政府部門執(zhí)法主體身份，以便其更好地在法律賦權(quán)范圍內(nèi)開展官員考評。

三是著眼頂層設(shè)計，構(gòu)造體系完整、規(guī)則完善的官員考核法規(guī)體系。截至目前，我國尚沒有制訂一部對地方官員考核進行系統(tǒng)性規(guī)范的法律。近年來，對官員考核立法的呼吁越來越多，同樣在此領(lǐng)域?qū)φ冃гu估開展研究的學者認為，在政府績效評估立法上，評估內(nèi)容法制化是一個重要內(nèi)容，應該立足于政府的法定職能，將政府職能的履行、行政效率與效益的實現(xiàn)、行政問責納入法制化軌道。[7]黨的十八大報告提出，要完善干部考核評價機制。筆者認為，首先要對當前官員考評制度化和未來的立法有一個整體的謀劃，我國之前建立的一些官員考評制度，大多是出于應急與便捷，沒有時間進行系統(tǒng)論證和整體謀劃，這很容易造成地方實踐的盲目性，甚至使官員考核落入實用主義窠臼，異化為推動具體工作的簡單工具。頂層設(shè)計就是要克服這一弊端，從全局的角度對整個官員考評法律體系進行詳細規(guī)劃，并按照一定程序合理有序地推進相關(guān)立法，使之成為一個和諧統(tǒng)一、科學完善法律體系。比如，要盡快出臺一部基礎(chǔ)法律，對官員考核的基本原則、基本問題作出規(guī)定。接下來，要逐步通過立法建構(gòu)官員考評相互支撐的若干體系：官員考評指標體系（規(guī)范考核內(nèi)容，使之更加科學化）、官員考評方法體系（如巡視制度、監(jiān)督制度）、官員考評程序體系（明確考評主體、具體考評程序）、官員考評結(jié)果運用體系（明確獎懲機制、問責機制）。

四、結(jié)語

可以預見，在未來一段時期內(nèi)，推動官員考核評價機制不斷完善將是推動社會發(fā)展的重要手段。黨的十八大報告指出：要“完善干部考核評價機制，促進領(lǐng)導干部樹立正確政績觀”。在依法治國已經(jīng)成為治國方略的前提下，以法治化為總目標建構(gòu)官員考核評價機制是我國官員考評的必然選擇。當前的制度化努力已經(jīng)充分顯示，無論是中央還是地方的決策者，都在推動官員考評朝著法治化的方向發(fā)展。當然，當前的有關(guān)制度建設(shè)是零碎的、粗線條的、缺乏系統(tǒng)設(shè)計的。制度化、法治化的過程本身就是制度整理過程、查缺補漏的過程、制度規(guī)范升級和更加科學化的過程。官員考核評價的制度演進需要這個過程，呼喚這個過程。目前，以中組部為主的干部考核主管部門已經(jīng)制定了一定數(shù)量、初具規(guī)模和體系的官員考核評價法規(guī)和規(guī)章，初步形成了具有中國特色、符合我國國情的官員考評思想理論，也積累了一定的制度化經(jīng)驗，加之經(jīng)濟社會發(fā)展對官員考核制度建設(shè)的強烈現(xiàn)實需求，推動官員考評制度法治化的時機已經(jīng)成熟。毫無疑問，在這個過程中，關(guān)鍵是在堅持黨管干部原則的同時，改進和創(chuàng)新黨管干部方式，實現(xiàn)黨對干部的依法管理。在某種意義上，《公務員法》的頒行已經(jīng)為官員考核評價法治化奠定了法律基礎(chǔ)，但是對考核的規(guī)定原則性較強，難以發(fā)揮規(guī)范作用。在整理既有制度的同時，通過加強頂層設(shè)計，按照系統(tǒng)規(guī)劃，分步有序推進，逐步構(gòu)建體系完整、規(guī)范科學的官員考核評價法律制度體系，最終實現(xiàn)官員考評的法治化。

[1]魏宏森.系統(tǒng)論[M].北京：世界圖書出版公司，2009.

[2]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012—11—9（1）.

[3]羅豪才、宋功德.軟法亦法—公共治理呼喚軟法之治[M].北京：法律出版社，2009.

[4]姜明安.論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2012，(3).

[5]宋健.怎樣使黨內(nèi)法規(guī)與國家立法相協(xié)調(diào)[N].學習時報,2010—8—8（2）.

[6]劉俊祥.公務員制度的法治雙重性——行政法治與憲政的維度[EB/OL].中國憲法行政法律網(wǎng),http://www.cncasky.com/get/lltt/fxlw/2007-03/25.

[7]杜曉.評官評政難克“自我評價”缺陷政府績效評估須立法[N].法制日報，2010—1—5.