范紹慶

公共政策終結(jié)是一個頗具誘惑力的研究領域，自20世紀50年代拉斯韋爾提出政策科學的概念，直到70年代中期，政策終結(jié)的研究作為一個長期未被正視而重要的研究議題，開始受到關注和聚焦。迄今為止，公共政策終結(jié)出現(xiàn)了兩次研究高潮，雖然政策終結(jié)研究處于模型建構(gòu)階段，然而許多學者基于不同的研究視角或途徑，采用多種研究方法，對此提出了不同的意見，也累積了大量的研究成果。其一，沿用傳統(tǒng)政策階段論的研究途徑，將終結(jié)視為政策過程的一個重要環(huán)節(jié)；其二，采用政策變遷論的研究途徑，說明政策的穩(wěn)定性和動態(tài)性，認為政策終結(jié)是政策變遷的結(jié)果；其三，援用政策機會論的研究途徑，解釋政策終結(jié)復雜性與不確定性；其四，運用政策比較論的研究途徑，以拓展政策終結(jié)理論的完整性和概括性。

一、政策階段論途徑

公共政策終結(jié)是被稱為公共政策過程中被忽視的環(huán)節(jié)。[1]這說明終結(jié)活動很少發(fā)生，而且從公共政策階段論的觀點來看，政策制定是一個持續(xù)不斷的過程，從發(fā)現(xiàn)需求、界定問題，到政府回應所進行的政策規(guī)劃、執(zhí)行和評估，而終結(jié)往往是這樣一個階段進程的末端。[2]

拉斯維爾1971年提出了一個“概念圖”用來作為集體行為主要階段的普遍意象，他將政策過程按功能分為情報、倡議、規(guī)定、行使、應用、評價和終結(jié)，這個過程意象成為政策階段途徑的來源。[3]

許多學者也持有相同的看法，如瓊斯認為政策過程分為七個步驟：引起政府關注的問題、提出建議、合法化、預算、執(zhí)行、評估、結(jié)論決議及終結(jié)。[4]布魯爾和德利翁則進一步確立政策階段討論，認為政策決策包括創(chuàng)意、估計、選擇、執(zhí)行、評估和終止等六個階段。[5]雖然不同學者研究視角和側(cè)重點各有不同，但公共政策終結(jié)作為公共政策重要的環(huán)節(jié)。

終結(jié)被認為是政治的而高度理性的政策過程最終結(jié)果。政策被設計、選擇、執(zhí)行以完成某些特定的意圖，當政策目標已經(jīng)達到，如果繼續(xù)運行，將會重新考慮其適應性和適用性，如果發(fā)現(xiàn)是多余、過時或失敗的，那么就應該考慮終結(jié)此政策。雖然終結(jié)被認為是政策過程不可或缺的要素，然而，政策終結(jié)卻不能脫離一定政治情境來研究，因而，政策終結(jié)應該是一個政治過程，而不是單純意義的活動。

此外，政策終結(jié)并不意味著政策整體的否定，相反，政策終結(jié)往往象征著一項政策被另一項政策所替代。因此，終結(jié)常常不僅是作為結(jié)束而更多是作為開始：糾正錯誤政策或系列政策，或者修訂方案假設或構(gòu)成要素的開始。政策終結(jié)在政策過程中，并不僅僅是一個對政策故意的終結(jié)，而且是一個修訂和再調(diào)整的過程。

因此，政策終結(jié)作為政策過程的最后階段，是從宏觀的視角來觀察一項政策的歷史演進和發(fā)展，其關注的是政策是否符合最初的設計目標，由此，政策是自然演進和不斷循環(huán)的。鑒于此，政策終結(jié)更需要以微觀的視角來觀察，探討影響政策終結(jié)的主要因素。

二、政策變遷論途徑

在20世紀80年代末之前，政策過程作為政策領域研究的主要工具，但是在此之后，公共政策學者開始質(zhì)疑其是否為一種典型的模式。Sabatier指出政策過程不能當作一種模式，甚至是一種架構(gòu)，認為政策過程可以作為一種階段論，但并不是一種因果理論，而是基于自上而下的過度簡化的理想型理論。

Sabatier和Jenkins-Smith提出政策過程的倡議聯(lián)盟架構(gòu)，認為應該以政策行動者的觀點來觀察政策變遷，政策終結(jié)是不同倡議聯(lián)盟之間在對話過程中互動學習，導致其核心信念體系變化的結(jié)果。在此架構(gòu)中，政策變遷的發(fā)生受到三種過程影響，即政策次級系統(tǒng)內(nèi)相互競爭的倡議聯(lián)盟的互動關系，這些倡議聯(lián)盟的行動者是來自公、私部門不同階層中持有相同的政策信念（包括價值觀、因果假定和問題認知等）的人組成的各種群體，為實現(xiàn)目標或利益而確定各種行動策略，企圖操縱政府機構(gòu)的規(guī)則、預算和人事的安排，以影響與其相關的公共政策；社會經(jīng)濟條件的次級系統(tǒng)、系統(tǒng)治理聯(lián)盟以及對相互競爭的聯(lián)盟提供機會或障礙的其他次級系統(tǒng)等發(fā)生的變化，直接或間接對政策產(chǎn)生影響；涉及政策穩(wěn)定的次級系統(tǒng)，諸如社會結(jié)構(gòu)和憲政規(guī)則的安排、自然資源的配置以及社會基本價值信念的影響，對各個次級系統(tǒng)內(nèi)部的行動者的行為提供資源或限制。這三種過程相互作用決定了政策變遷的過程，也決定了政策的命運。[6]Sabatier和Jenkins-Smith認為，在倡議聯(lián)盟架構(gòu)中，不同倡議聯(lián)盟之間對話過程中的相互學習，倡議聯(lián)盟成員接受新的觀念而改變舊有的觀念，導致核心信念的改變，政策就會隨著發(fā)生改變；如果核心信念差異過大，那么只有等到外在條件的改變或重大事件的發(fā)生，原來處于弱勢地位的倡議聯(lián)盟可能因為支持者或擁護者增加而扭轉(zhuǎn)劣勢，改變原有的權(quán)力和資源的分配方式，導致政府的行動方案必須依據(jù)其核心信念來重新規(guī)劃，政策終結(jié)由此產(chǎn)生。

然而，Sabatier和Jenkins-Smith的倡議聯(lián)盟架構(gòu)還有一個問題需要解決，即在不同的政策領域中，倡議聯(lián)盟的數(shù)量和影響力有所差異。有些政策領域內(nèi)有一個勢力獨大的倡議聯(lián)盟，壟斷政策參與的機會；有些政策領域內(nèi)存在兩個勢均力敵的倡議聯(lián)盟；有些則是同時存在多個倡議聯(lián)盟，聯(lián)盟之間勢力此消彼長對現(xiàn)有政策的影響力，自然影響政策終結(jié)的速度與形態(tài)。如果再加上時間序列的考慮，聯(lián)盟的動態(tài)性將會更加復雜，這也是政策終結(jié)的重要因素。

雖然如此，他們的倡議聯(lián)盟分析架構(gòu)對于探索政策終結(jié)是一個很好研究視角。它不僅包括了穩(wěn)定的系統(tǒng)構(gòu)成，而且也納入動態(tài)的外在因素，尤其是政策次級系統(tǒng)內(nèi)的行動者采取策略和方法，使自己的信念注入政策的決策中，以影響政策的產(chǎn)出，同時也可根據(jù)內(nèi)外因素的影響，重新調(diào)整政策信念或資源配置，從而，政策終結(jié)過程展現(xiàn)出來。

三、政策機會論途徑

考夫曼在1987年的著作《時間、機遇和組織：危機環(huán)境中的自然選擇》中，闡述了時間、機遇和組織在政策終結(jié)過程中的關系。考夫曼假定組織死亡是因為保持組織正常運行和發(fā)揮作用必需的能量和其他資源流入已經(jīng)枯竭。而且他進一步提出組織演化的概念，組織終結(jié)是系統(tǒng)維持的失敗和組織發(fā)展不能適應新的環(huán)境條件，即組織不再適應它們的環(huán)境，喪失組織發(fā)展的能力，最終組織死亡。然而，考夫曼指出，機遇在組織終結(jié)中發(fā)揮重要作用，終結(jié)的時機并不是組織自身的死亡，似乎是隨意的，由時機和碰巧的運氣決定。[7]

金登在Cohen、March和Olsen提出“垃圾桶決策模式”的基礎上，提出了政策流和政策視窗概念，并形成多源流分析框架。[8]金登指出，政策的形成是一個流動的過程，它是由三個流程形成的，即問題流程、政策流程和政治流程。問題流程中，政策行動者利用其所關注問題的重要性、提供所偏好的問題界定方式、制造焦點事件、將信息和政策績效反饋給決策者等方式，以影響政策議程；政策流程中，他們通過發(fā)表言論、動員輿論、游說等方式，推銷其政策理念和政策方案；政治流程中，他們利用政治手段和策略，與其他行動者相互競爭和合作。三個流程在大部分時候彼此是相互獨立發(fā)展的，各有其獨特的行動和規(guī)則，當問題、政策和政治三個流程交織在一起時，政策行動者會將其所支持的政策或所關心的問題置于有利的地位，問題、政策和政治三個要素組合的時機，就是政策視窗，也是政策變化的時候。政策行動者被稱為政策企業(yè)家，他們在政策過程中并不居于主導或決定的地位，但他們會影響政策議程。金登認為，政策議程并非自動的反應政策過程參與者的權(quán)力，政策形成不僅在于意圖，還要依賴運氣或機會。

Jones和Baumgartner等提出的間斷均衡理論，認為政策變化的模式是無規(guī)律可循，不單純受穩(wěn)定和漸進邏輯影響，政策變化大部分是漸進的方式，甚至是處于停止不變的狀態(tài)，但有時會出現(xiàn)不連續(xù)的劇烈的變化，至于何時會出現(xiàn)難以預料。[9]同時，當公共問題的新思考方式、新支持者的急劇動員、制度結(jié)構(gòu)的改變等集聚在一起，都可能引起政策制定者關注現(xiàn)有問題的不同層面，改變原有漸進的政策調(diào)整方式，破壞政策均衡穩(wěn)定發(fā)展，產(chǎn)生急劇和不可預測的政策變化。他們認為，問題界定和議程設定是政策過程的關鍵因素，問題在公共對話中有不同的表達方式，而問題在議程中是否出現(xiàn)，會對現(xiàn)行的政策產(chǎn)生促進或抑制作用，即與現(xiàn)行政策一致的論述處于優(yōu)勢時就會強化政策的正面意象，從而維持現(xiàn)行政策的穩(wěn)定性；與現(xiàn)行政策不一致的論述處于劣勢時，政策壟斷就會遇到挑戰(zhàn)，激烈的政策變化就有機會產(chǎn)生。由于政治的變化并不完全是外力所導致，而是內(nèi)在和外在因素復雜的融合，所以下一次的斷裂性決策的發(fā)生時間和范圍是難以預測的。

然而，把政策終結(jié)歸因于機遇，很難具有預測性。也許是決策者在不確定的情況下，缺少對政策問題信息的準確掌握，缺乏對政策后果的精確預測能力，制定的政策可能導致社會公眾對此問題的無知、漠視或恐懼，這也是政策終結(jié)難以發(fā)生的原因之一。另外，政策終結(jié)需要考慮錯綜復雜的因素，作為一定任期的決策者終結(jié)一項政策，需要具有一定觀察和掌握終結(jié)時機的能力。

四、政策比較論途徑

政策終結(jié)研究雖然從20世紀70年代中期已有像德利翁、考夫曼、本恩和丹尼爾斯等政策學者發(fā)展其理論，同時他們的理論也獲得后來如Frantz、Harris和Daniels等證實和認可，但政策終結(jié)長期以來受到學界的忽視。而且巴達克和德利翁卻仍質(zhì)疑其理論產(chǎn)生的基礎，他們指出，政策理論的產(chǎn)生不能在不同的研究個案主體中推斷出理論主張，即使在政策終結(jié)的個案中已經(jīng)積累了相當數(shù)量的案例，但是仍然沒有從相似的案例中推論出一般性的政策終結(jié)理論。盡管這些模式或理論已經(jīng)得到部分學者的認可和證實，但是當前的終結(jié)模式卻不能作為一個可以接受的理論基礎，甚至作為一種模式都有問題。對此政策終結(jié)理論發(fā)展的問題，他們認為原因在于，研究個案大多是限于美國環(huán)境中的典型案例討論和分析，而且每項個案的獨特性難以獲得理論的普遍認同，因此不能作為評價政策終結(jié)的理論框架。[10]

德利翁進一步指出，政策終結(jié)研究者面臨三大任務：其一，匯編終結(jié)案例；其二，需要理解導致終結(jié)因素和建構(gòu)理論；其三，發(fā)展策略和方法以成功終結(jié)。[11]因此，要想進一步理解政策終結(jié)理論必須對個案進行比較研究，這不僅可以豐富和發(fā)展政策終結(jié)理論，而且這些理論更能適用于不同的政策情境，而這些政策情境能夠改變和影響政策或政策產(chǎn)出。

不同的政策處于不同的政策情境中，而且政策有其特定的環(huán)境、資源、主體和對象等，也會形成個別具體的政策情境。如果要發(fā)展普遍適用的政策終結(jié)理論架構(gòu)，無疑需要從比較研究做起，使用比較的觀點，不僅能從中獲取不同的發(fā)現(xiàn)，同時可以更深入地檢驗政策終結(jié)理論的適用性，這樣使政策終結(jié)理論能夠針對真正的公共或社會問題，以找到解決問題的方法或途徑。

至于政策終結(jié)理論的發(fā)展，一方面需要理清美國的治理情景，以探求理論產(chǎn)生的環(huán)境和條件，理解或判斷政策終結(jié)理論發(fā)展的動力、前景和趨勢；另一方面需要梳理對政策終結(jié)的影響內(nèi)外因素，不同因素的影響范圍、程度或趨向等；最后，需要對不同情境和不同政策終結(jié)影響因素進行分別或綜合比較，以求理論的發(fā)展和建構(gòu)。然而，比較的同質(zhì)性和可比性、參照系的選擇，如何標準、客觀、執(zhí)中和理性進行比較，尤其是文化之間的理解和會通，這些都是需要關注和思考的問題。不然，可能容易犯“簡單類比”錯誤，不僅對政策終結(jié)理論框架發(fā)展無益，而且也無助于處于不同情境中政策終結(jié)問題的解決。

綜上所述，政策終結(jié)的研究途徑各具不同特性，不同學者對此有不同的批判意見，根本原因在于其分析模式或框架過分簡化或理想化。因此，政策終結(jié)研究需要整合不同的研究途徑，利用彼此不同的特性，以進一步理解和發(fā)展政策終結(jié)理論。

鑒于此，基于先前學者研究成果的基礎上，嘗試提出政策終結(jié)的三階段論，即從政策終結(jié)的啟動、執(zhí)行到政策終結(jié)的關閉階段。在政策終結(jié)的啟動階段，政府終結(jié)特定的政策都需要經(jīng)過一番評估及思考，這必須提出需要終結(jié)的理由，即使終結(jié)者強調(diào)政策不得不終結(jié)的原因，然而，維持政策自身存續(xù)的能力，會給政策終結(jié)的開啟帶來巨大的阻力。在政策終結(jié)的執(zhí)行階段，政策行動者對政策終結(jié)執(zhí)行有著不同的意見和觀點，同時也會組成政策終結(jié)聯(lián)盟和反政策終結(jié)聯(lián)盟，并針對政策終結(jié)的執(zhí)行活動，采取相應的行動策略，以維持或促進政策終結(jié)的執(zhí)行，是政策終結(jié)研究的核心。在政策終結(jié)的關閉階段，根據(jù)政策終結(jié)的去向，政策持續(xù)、政策轉(zhuǎn)移和政策產(chǎn)生作為政策終結(jié)的結(jié)果。

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