王守睿

在赴美培訓(xùn)學(xué)習(xí)期間，對(duì)城市管理、公共服務(wù)、社會(huì)管理等方面進(jìn)行了主題考察，了解了洛杉磯市市政建設(shè)和城市管理現(xiàn)狀，和當(dāng)?shù)毓芾砣藛T、居民進(jìn)行了深入交流，學(xué)習(xí)體會(huì)美國大都市的城市建設(shè)管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為美國大都市城市管理的成功做法，值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。

一、美國城市管理的主要特點(diǎn)

洛杉磯位于美國西岸海濱，作為美國的第二大城市，既有全世界知名的文化和教育產(chǎn)業(yè)，也是美國石油化工、航空航天、電子科技發(fā)達(dá)的最大基地，可謂產(chǎn)業(yè)行業(yè)繁多，城市管理難度巨大。但是，洛杉磯城市風(fēng)光秀麗，環(huán)境秩序井然，綠化景觀優(yōu)美，讓人們感覺非常舒適，這得益于洛杉磯擁有非常完善的城管法律體系，公眾能夠自覺地參與到城市環(huán)境維護(hù)工作中。總結(jié)其城市管理經(jīng)驗(yàn)，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)特點(diǎn)：

（一）注重依法管理城市

美國首先在國家層面建立了比較完善的各類法律體系，同時(shí)，各個(gè)州又依據(jù)國家法律，結(jié)合自身特點(diǎn)，進(jìn)一步制定了更為詳細(xì)、更易操作的法律細(xì)則。城管法律體系的完善主要表現(xiàn)在：一是在制定時(shí)充分考慮實(shí)際情況，明確了執(zhí)法主體、執(zhí)法流程，并對(duì)利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。為避免法律不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，在制定法律法規(guī)之初，政府就通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等形式，公開征求公眾意見，并積極采納合理的建議和意見。二是執(zhí)法者執(zhí)法規(guī)范。美國設(shè)立了非常詳盡的執(zhí)法流程，明確了執(zhí)法主體的職責(zé)和工作流程，并且非常注重對(duì)執(zhí)法者的管理和培訓(xùn)，確保執(zhí)法人員熟知法律條款，在執(zhí)法過程中能夠嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行。三是法律法規(guī)宣傳到位。政府通過電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等形式，廣泛宣傳各類法律法規(guī)，及時(shí)公布和居民息息相關(guān)的城市規(guī)劃、建設(shè)方案等信息，引導(dǎo)人們積極參加城市的建設(shè)管理。

（二）注重引入市場機(jī)制

美國政府的機(jī)構(gòu)簡單，公務(wù)人員少，政府的權(quán)力也相對(duì)較小。對(duì)于城市建設(shè)和管理工作，美國政府更多的是和市場合作，吸引企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體參與。政府的精力主要用于制定法律法規(guī)和政策，調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，并監(jiān)督、規(guī)范和協(xié)調(diào)企業(yè)的行為。政府和市場合作的方式主要有政府出資招標(biāo)企業(yè)管理、政府協(xié)調(diào)企業(yè)出資管理等。

（三）積極吸引公眾參與城市管理

美國城市管理最顯著的特點(diǎn)是公眾參與。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是廣泛參與。參與城市管理的相關(guān)利益者眾多，既包括政府和各類社會(huì)團(tuán)體等機(jī)構(gòu)，也包括社會(huì)志愿者、常住人口和流動(dòng)人口等個(gè)人。參與的范圍也很廣，包括路燈、各種管線、綠化等市政設(shè)施的管理，也包括流動(dòng)攤販等市容秩序的管理。二是全程參與。民眾對(duì)于一項(xiàng)城市管理的事務(wù)是全程參與，從發(fā)現(xiàn)問題到提出解決問題的措施，再到措施的實(shí)施及實(shí)施后效果的評(píng)判，民眾都全程參與。參與的關(guān)鍵是對(duì)決策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)判，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)日后工作。三是參與方式多。美國常用的公眾參與方式是通過報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體及網(wǎng)絡(luò)等新媒體公開征集意見，通過投票的形式進(jìn)行決策，同時(shí)，也將聽證會(huì)、辯論會(huì)等傳統(tǒng)方式進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化，綜合運(yùn)用多種方式引導(dǎo)公眾參與城市管理的各項(xiàng)事務(wù)。

二、借鑒美國城市管理經(jīng)驗(yàn)，提升城區(qū)建設(shè)管理水平

鹽田區(qū)地處深圳東部海濱，依山傍海，自然環(huán)境得天獨(dú)厚，近年來在城市環(huán)境建設(shè)管理方面取得了一系列成績，獲得華南首個(gè)“國家生態(tài)區(qū)”稱號(hào)，2012年度，在全市市容環(huán)境考核中連續(xù)四個(gè)季度綜合排名第一，實(shí)現(xiàn)“鵬城市容環(huán)衛(wèi)杯”競賽“九連冠”。2013年年初，鹽田又定下了創(chuàng)建“國家生態(tài)文明示范區(qū)”的目標(biāo)。如何借鑒洛杉磯在城市建設(shè)管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提高鹽田城區(qū)建設(shè)和管理水準(zhǔn)，建設(shè)國際一流的城區(qū)環(huán)境，筆者淺談幾點(diǎn)建議：

（一）進(jìn)一步提高對(duì)規(guī)劃重要性的認(rèn)識(shí)，做到規(guī)劃先行

把城市管理的“關(guān)口前移”，在思想上要著手解決普遍存在的“輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理”現(xiàn)象，進(jìn)一步提高規(guī)劃對(duì)建設(shè)、管理指導(dǎo)重要性的認(rèn)識(shí)。美國的城市建筑在外觀、色彩、高度等方面和諧統(tǒng)一，城市綠化簡潔明朗，道路兩旁公共綠化和居民庭院內(nèi)的綠化修剪整齊，生機(jī)勃勃，園林景觀整潔美觀，充分說明美國在城市建設(shè)方面是有規(guī)劃的，而且能夠嚴(yán)格按照規(guī)劃指導(dǎo)城市建設(shè)和管理工作。目前，國內(nèi)城市規(guī)劃存在隨著行政首長變化而變化的現(xiàn)象，往往一任市長一個(gè)決策，導(dǎo)致城市建設(shè)缺乏連續(xù)性，城市風(fēng)貌難以持續(xù)。對(duì)比兩個(gè)國家的做法，要想使一個(gè)城市的環(huán)境能夠按照固定風(fēng)格持續(xù)提升，必須充分重視規(guī)劃在園林綠化等市政設(shè)施建設(shè)管理方面的指導(dǎo)作用。另外，城市規(guī)劃、建設(shè)和管理還應(yīng)該充分尊重社會(huì)各個(gè)群體的利益，比如城市規(guī)劃建設(shè)方案要公開征集公眾意見，并積極采納合理建議，城市建設(shè)要堅(jiān)持抓好質(zhì)量管控，確保建設(shè)效果便民、利民。通過引導(dǎo)市民參與城市規(guī)劃等具體事務(wù)，激發(fā)市民積極參與城市建設(shè)管理的熱情，推進(jìn)社會(huì)的總體進(jìn)步和市民文明素質(zhì)的提升，為“精細(xì)化”的城市管理打下環(huán)境基礎(chǔ)，創(chuàng)造人文氛圍。

（二）進(jìn)一步完善城市管理法律法規(guī)，做到有法可依

做好城市管理工作，必須建立起科學(xué)的城管法律法規(guī)體系。城管法律法規(guī)體系應(yīng)該從國家到地方，通過制定全國統(tǒng)一的法典和適應(yīng)各省、自治區(qū)的地方性法規(guī)和規(guī)章，加上市一級(jí)制定的一般性規(guī)范文件，形成一套完整的城管法律法規(guī)體系。城市管理必須“有法可依”，保證城市管理工作又快又好地發(fā)展。在“有法可依”的前提下，也要隨著時(shí)代的發(fā)展，環(huán)境的變化，對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行修訂完善，適應(yīng)新的形勢。對(duì)于深圳而言，城市管理方面的法律法規(guī)應(yīng)該是比較完善的，從城市道路維護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔、綠化管理到市容秩序管理，都有相應(yīng)的規(guī)范文件，用于指導(dǎo)管理者的日常工作。但是，相關(guān)法律條款也有與現(xiàn)狀不相適應(yīng)或相互矛盾的情況，需要進(jìn)一步消除盲區(qū)，緩解不同法規(guī)之間的抵觸和矛盾。

（三）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變城市管理模式，引導(dǎo)公眾參與

要把傳統(tǒng)的以政府為單一主體的城市管理轉(zhuǎn)到政府主導(dǎo)、社會(huì)、企業(yè)、公眾多元主體參與的現(xiàn)代城市管理上來。通過建立各主體間的合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，促進(jìn)各方利益的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)城市管理的長效化。一是在城市管理理念上，引進(jìn)美國公眾參與的理論與方法，深化與發(fā)展“人民城市人民建、建好城市為人民”的思想。二是從較易入手且與市民密切相關(guān)的領(lǐng)域入手，例如在規(guī)劃建設(shè)方案的制定過程中廣泛引入公眾參與，在環(huán)境治理上注重發(fā)揮公眾的參與等。三是政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，引入市場機(jī)制，委托企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)城市管理日常工作。一方面可以通過政府出資，市場化運(yùn)作方式，公開招標(biāo)由專業(yè)公司負(fù)責(zé)城市管理的日常工作，比如城市路燈、道路、綠化維護(hù)和道路保潔。另一方面也要積極培育非營利組織或社會(huì)中介組織，把一部分政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)移。比如對(duì)專業(yè)公司維護(hù)質(zhì)量的考核與評(píng)價(jià)，可以委托授權(quán)給社區(qū)、義工組織等機(jī)構(gòu)和團(tuán)體負(fù)責(zé)。四是政府要明確城市相關(guān)利益者的概念。對(duì)于一項(xiàng)城市管理事務(wù)而言，相關(guān)利益者既包括政府，也包括轄區(qū)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人。如何讓大家全部參與到城市管理中來，政府需要積極培育各類社會(huì)團(tuán)體和組織，讓這些團(tuán)體和組織成為社區(qū)自治的有機(jī)體，采取聽證、旁聽議政、征求建議等方式，廣開公眾參與城市管理的言路，擴(kuò)展市民參與城市管理的渠道，積極采納各種合理的建議和意見，通過廣集民意，吸納民智，提升城市管理水平。五是要逐步做到讓公眾全過程參與城市管理，即城市管理“讓人民知、讓人民定、讓人民管、讓人民評(píng)”。不僅讓各界知曉政府計(jì)劃實(shí)施的城市建設(shè)和管理事項(xiàng)，而且讓各界參與決策。比如公園建設(shè)和改造方案，就可以充分征求居民意見，并落實(shí)到改造方案中。還可以定期邀請(qǐng)市民參與城市執(zhí)法過程，讓居民充分感受到執(zhí)法的難處，從而理解城市管理工作的不易。最后，參與監(jiān)督和評(píng)價(jià)。科學(xué)決策貴在落實(shí)，決策落實(shí)貴在監(jiān)督和實(shí)際效果。六是通過立法或有關(guān)部門的建章立制，保障市民參與城市管理的基本權(quán)利。