余立功

本人赴美學(xué)習(xí)培訓(xùn)期間，以“公共政策制定與社情民意調(diào)查”為主題，重點(diǎn)關(guān)注了美國政府在公共政策制定方面的一些做法。雖然中美兩國政治制度不同，但美國政府在公共政策制定方面的一些經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

一、重視制度的整體設(shè)計(jì)

重視制度的整體設(shè)計(jì)，就是制定一項(xiàng)制度，必須兼顧與之相關(guān)聯(lián)的其他領(lǐng)域，比如上下游、左右界，并盡可能相互配合，而不僅僅是一項(xiàng)孤零零的具體政策。這樣做的好處，是既有利于該項(xiàng)制度的實(shí)施，也有利于整個(gè)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

如有關(guān)教育制度的設(shè)計(jì)，美國政府就很好地把學(xué)校教育與職業(yè)規(guī)劃銜接起來。美國實(shí)行的是12年義務(wù)教育，孩子必須上完高中。與此同時(shí)，美國的高等教育也非常發(fā)達(dá)，共有5758所大學(xué)院校。其中最具特色的是1100多所社區(qū)學(xué)院。社區(qū)學(xué)院為兩年學(xué)制免學(xué)費(fèi)，只收幾十元雜費(fèi)，高中畢業(yè)生都可以去。所以，對(duì)大多數(shù)美國學(xué)生而言，其實(shí)是十四年義務(wù)教育。社區(qū)學(xué)院的教學(xué)內(nèi)容，一是職業(yè)技能，二是大學(xué)基礎(chǔ)。職業(yè)技能教育方面，社區(qū)學(xué)院相當(dāng)于我國從技工學(xué)校到職業(yè)學(xué)院的跨度，重點(diǎn)是為學(xué)生進(jìn)入社會(huì)就業(yè)培養(yǎng)一門技能。通過社區(qū)學(xué)院的學(xué)習(xí)，美國青年都可以獲得從事自己喜愛專業(yè)的專門技能。而他們完成這個(gè)受教育過程，基本就可以正常就業(yè)了。在大學(xué)基礎(chǔ)教育方面，社區(qū)學(xué)院與四年制大學(xué)學(xué)分互認(rèn)，學(xué)生在社區(qū)學(xué)院修完相應(yīng)學(xué)分，便可直接申報(bào)進(jìn)入四年制大學(xué)三年級(jí)學(xué)習(xí)。美國有一半的四年制大學(xué)學(xué)生一年級(jí)是在社區(qū)學(xué)院接受高等教育的。

二、重視制度的可持續(xù)性

重視制度的可持續(xù)性，就是制定制度必須既立足當(dāng)前，又著眼長遠(yuǎn)，確保制度的相對(duì)穩(wěn)定，能夠在相當(dāng)長時(shí)期發(fā)揮作用，而不是不停地廢改。

美國政府遵循自1776年獨(dú)立以來的憲法精神，而且十分重視各種制度的可持續(xù)性。比如城市規(guī)劃。現(xiàn)在美國的城市規(guī)劃大多是二戰(zhàn)結(jié)束后制定的，70多年過去了，至今尚無大的改變，只是一些小的修改與完善。如洛杉磯市當(dāng)時(shí)的總體規(guī)劃只有80多頁，現(xiàn)已增加到了800頁，但多是修修補(bǔ)補(bǔ)，基本要求和核心內(nèi)容沒變。這跟我們的規(guī)劃天天制定、天天推倒重來形成了強(qiáng)烈對(duì)比。自1995年以來，全美排名前50位的城市，有22個(gè)對(duì)總體規(guī)劃進(jìn)行了修改，都成功地使城市功能更加適應(yīng)現(xiàn)代需要。

三、制度設(shè)計(jì)交由第三方完成

制度設(shè)計(jì)交由第三方完成，最大的優(yōu)點(diǎn)就是擺脫了政府和部門利益的羈絆，甚至部門綁架政府和民眾。同時(shí)又能發(fā)揮各種社會(huì)組織的智力和人才優(yōu)勢(shì)，使制度設(shè)計(jì)更加科學(xué)、更加專業(yè)，更有合理性和可操作性。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全美150多萬個(gè)NGO組織遍布各地，服務(wù)領(lǐng)域涉及社區(qū)服務(wù)、文化、教育、治安、衛(wèi)生、就業(yè)等各領(lǐng)域，他們承擔(dān)著大量社區(qū)安全、區(qū)域規(guī)劃、婦幼保健、老人照顧等社區(qū)的日常工作，彌補(bǔ)了政府和社會(huì)各個(gè)階層各個(gè)環(huán)節(jié)的缺位與不足。其中有大量智庫機(jī)構(gòu)，專門做咨詢和制度設(shè)計(jì)工作。美國大量的制度設(shè)計(jì)，都不是某個(gè)政府部門單獨(dú)制定的，而是委托智庫完成的。如洛杉磯市政府近兩年花800萬美元，請(qǐng)智庫機(jī)構(gòu)重新做了城市發(fā)展總體規(guī)劃，但為慎重起見，該規(guī)劃仍在征求意見中，尚未交付議會(huì)審議。

四、廣泛吸收公眾意見

制定制度的初衷，是要用來規(guī)范政府和民眾行為的。而一部制度能否得到民眾的擁護(hù)，被民眾認(rèn)可并自覺遵守，關(guān)鍵看該制度是否體現(xiàn)了民意，是否具有民意基礎(chǔ)，而不在于它的強(qiáng)制性。

美國是個(gè)民權(quán)社會(huì)，美國政府的任何國內(nèi)政策，都必須建立在尊重民權(quán)的基礎(chǔ)之上。所以，不管是各級(jí)政府出臺(tái)政策，或者參眾兩院選舉，都盡可能地爭取民眾支持，甚至把一些法案提交全體民眾表決，盡量避免激起民眾反感。州、郡、市議會(huì)都設(shè)有大量的旁聽席，并提前公布討論議題，感興趣的市民都可旁聽，并發(fā)表意見，且通過有線電視向民眾直播。美國民眾也對(duì)國家和地方事務(wù)表現(xiàn)出極大的熱情。如我們到國會(huì)參議員芭芭拉設(shè)在加州灣區(qū)的辦公室訪問時(shí)，得知民眾每年要求芭芭拉反映的各種意見建議，其中許多是對(duì)一些法案的看法和建議，多達(dá)300萬件之巨，有6個(gè)人專門處理。

五、以法律形式予以確認(rèn)

以法律的形式予以確認(rèn)，是制度具有可持續(xù)性的重要保證，真正做到了“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”。

美國大量的制度，都是以法律的形式加以確認(rèn)的。美國除了有完善的聯(lián)邦法律，還有各州甚至各市制定的法律，法律內(nèi)容幾乎覆蓋所有領(lǐng)域，有法可依、守法自覺、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，已成為整個(gè)國民的一種基本常識(shí)。而且，美國法律簡單明了，普通百姓都讀得懂，也易于遵守。如洛杉磯郡法律規(guī)定，私人房屋從結(jié)構(gòu)到外觀都不能隨意改變。如果要改變，要先征集周圍鄰居的意見，如果大家都同意，才能到建設(shè)局去申請(qǐng)；如果有一戶反對(duì)，那就變不了。所以，美國的私人房屋雖然動(dòng)輒上百年，但仍然保持原樣，因?yàn)榇蠹抑皇前褖牡牟糠肿餍└拢⒉挥绊懛课莸恼w結(jié)構(gòu)。

六、社區(qū)的高度自治

社區(qū)的高度自治，就是政府只從宏觀上給予指導(dǎo)，提出社區(qū)治理的原則意見，把社區(qū)能夠做好的事情交給社區(qū)自己管理。實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的前提，是政府轉(zhuǎn)變職能及其運(yùn)作方式，真正簡政放權(quán)。

美國的社區(qū)治理一直被當(dāng)作一種公民自治的典型形態(tài)，社區(qū)并不是作為政府的一個(gè)基層管理單元（行政區(qū)劃）而存在。聯(lián)邦各州乃至各個(gè)市、鎮(zhèn)，都有其獨(dú)特的社區(qū)治理方式，但是社區(qū)發(fā)展和管理上基本都采取了“政府負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)和資金扶持，社區(qū)組織負(fù)責(zé)具體實(shí)施”的運(yùn)作方式。他們將具體事務(wù)交給社區(qū)組織和民間團(tuán)體，政府只負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控。在社區(qū)的日常運(yùn)作中，社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)主任、專業(yè)社區(qū)工作者、非營利組織和社區(qū)居民、志愿者均是社區(qū)治理的主體，對(duì)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展負(fù)有職責(zé)和義務(wù)。如洛杉磯郡鄰里委員會(huì)是全美最大的社區(qū)組織之一，而其中400多萬人口的洛杉磯市，就有95個(gè)鄰里委員會(huì)。鄰里委員會(huì)的主要任務(wù)是維護(hù)公民權(quán)利、維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定、推動(dòng)政府形成更好的決策和制定更好的項(xiàng)目、教育公民更好的參與技能和素養(yǎng)。鄰里委員會(huì)雖然沒有權(quán)力，但提出的建議有權(quán)威，因而常常受到政府的重視和采納。

七、運(yùn)用立體方式整體推進(jìn)

運(yùn)用立體方式整體推進(jìn)，就是對(duì)于已經(jīng)制定的公共政策，輔之以相關(guān)的保障和激勵(lì)措施，動(dòng)員社會(huì)各方面力量，形成整體合力，促使公共政策落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理方式的創(chuàng)新。

美國在社會(huì)管理方面形成了“三只手”，即政府之手、上帝之手和民眾之手的立體管理優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。政府之手，主要通過建立健全較為完備的社會(huì)保障制度，并充分運(yùn)用財(cái)政支出的傾斜手段，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面有效調(diào)和社會(huì)矛盾；上帝之手，主要通過發(fā)揮宗教中的積極因素作用，營造有利的宗教道德土壤，從思想文化層面有效地穩(wěn)定民眾思想；民眾之手，主要通過發(fā)揮眾多的NGO組織的協(xié)調(diào)和橋梁作用，提供政府做不到、做不好的服務(wù)，從民眾自治層面提升社會(huì)管治水平。美國的社會(huì)組織做了很多為政府兜底、為社會(huì)兜底的事業(yè)。在發(fā)揮N G O組織作用的過程中，很多政府機(jī)構(gòu)除給予資金資助和業(yè)務(wù)指導(dǎo)外，還加強(qiáng)與其合作。如為解決無家可歸人員的問題，圣莫卡尼市檢察長辦公室、警察局、人力服務(wù)部門等眾多政府機(jī)構(gòu)就與相關(guān)慈善組織合作，并形成了固定的合作機(jī)構(gòu)。他們的觀點(diǎn)是，對(duì)這類問題的救助，在早期介入比后期的危機(jī)處理成本要低得多。

深圳作為我國改革開放的先鋒城市，作為擁有地方立法權(quán)和特區(qū)立法權(quán)的城市，作為綜合配套改革先行先試的城市，完全有條件也有可能在公共政策制定方面進(jìn)行探索，并走在全國前列的。比如按照《綜合配套改革方案》有關(guān)積極推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域改革的要求，制定一套涵蓋教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社保、住房、文化制度等方面的綜合改革方案，以法律的形式予以確認(rèn)，繼而采取具體可行的措施，動(dòng)員全社會(huì)的力量強(qiáng)力推進(jìn)，一定能夠取得預(yù)期效果。