張國(guó)華

（西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120）

一直以來(lái)，我國(guó)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到法律和政策的嚴(yán)格限制。在法律層面，2004年修訂的土地管理法和2007年頒布的物權(quán)法均未規(guī)定宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)的問(wèn)題；在國(guó)家政策層面，國(guó)務(wù)院于2004年頒布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國(guó)務(wù)院辦公廳于2007年公布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》都明確禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)以及若能流轉(zhuǎn)其限度為何等問(wèn)題存在激烈爭(zhēng)議。眾所周知，在權(quán)利模糊和不確定的地方，許多有利的財(cái)產(chǎn)用途會(huì)消失。近年來(lái)，我國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題凸顯，法院對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)糾紛裁斷不一，以上現(xiàn)象都與宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題息息相關(guān)。復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)與制度的簡(jiǎn)陋形成了鮮明對(duì)比。作為一項(xiàng)重要的民事權(quán)利，宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)的問(wèn)題亟待學(xué)理探討。

每種財(cái)產(chǎn)權(quán)利都具有自身獨(dú)特功能，宅基地使用權(quán)是旨在實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員安居目的的重要物權(quán)，其蘊(yùn)含著與別不同的特定功能。功能是在應(yīng)然意義上予以言說(shuō)的，權(quán)利既然本來(lái)便是“有所為”而來(lái)，則在權(quán)利的設(shè)計(jì)或接受時(shí)，人們對(duì)之莫不有所期待，希望借助著權(quán)利，能夠達(dá)到“所為”的目的，即促成其功能的實(shí)現(xiàn)[1]。因此，在研究某一項(xiàng)權(quán)利時(shí)，必然會(huì)考察其是否實(shí)現(xiàn)了人們期待之功能。通過(guò)對(duì)宅基地使用權(quán)功能的分析，能夠?yàn)檎厥褂脵?quán)能否流轉(zhuǎn)問(wèn)題提供一個(gè)可資參考的判斷依據(jù)。

一、宅基地使用權(quán)的根本功能：保障生存利益的實(shí)現(xiàn)

（一）生存利益與權(quán)利載體

生存永遠(yuǎn)是發(fā)展的前提，這一點(diǎn)不言而喻。生存利益既然是人的最大利益，以人為本的法律制度就必須以保障生存利益為基本出發(fā)點(diǎn)。權(quán)利是利益的載體，對(duì)于利益的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。不同種類(lèi)的權(quán)利保障生存利益的方式是不同的，以權(quán)利的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，可將保障生存利益實(shí)現(xiàn)的權(quán)利分為兩大類(lèi)：生存權(quán)和具體民事權(quán)利。

直接將生存權(quán)作為基本權(quán)利公之于世肇始自德國(guó)《魏瑪憲法》（1919年），其第151條第1款規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)生活之組織，應(yīng)與公平之原則及人類(lèi)生存維持之目的相適應(yīng)?！彼魇玖松鏅?quán)是一種靠國(guó)家的積極干預(yù)來(lái)實(shí)現(xiàn)人“像人那樣生存”的權(quán)利，而且，這與通過(guò)要求國(guó)家權(quán)力的完全不干預(yù)來(lái)確保國(guó)民自由（即國(guó)民的自律性領(lǐng)域）的自由權(quán)，在基本權(quán)利的內(nèi)容上，兩者是相異的。因而，生存權(quán)是在近代市民憲法所保障的人權(quán)宣言的體系中前所未有的嶄新的基本人權(quán)[2]。生存權(quán)具有兩個(gè)層面上的意義：其一，概括式抽象表達(dá)的生存權(quán)；其二，具體列舉的生存權(quán)。一些國(guó)家以憲法明文保障生存權(quán)，但規(guī)定內(nèi)容較抽象，如《印度憲法》。還有不少?lài)?guó)家的憲法，對(duì)勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)以及對(duì)家庭、母親和少年兒童的其他屬于生存權(quán)性質(zhì)的基本權(quán)利分別予以明確保障，如《意大利憲法》、《韓國(guó)憲法》等，此為第二種意義上的生存權(quán)。此類(lèi)具體的生存權(quán)不僅可規(guī)定在憲法，也多見(jiàn)于具體的法律法規(guī)。例如，美國(guó)《憲法》的修正條款未對(duì)生存權(quán)作出規(guī)定，但是在20世紀(jì)30年代為推行新政而制定的《聯(lián)邦緊急救濟(jì)法》和《社會(huì)保障法》等法律中，生存權(quán)獲得了保障。

生存權(quán)在國(guó)際法上也日益得到重視。1945年《聯(lián)合國(guó)憲章》把促進(jìn)人權(quán)的國(guó)際性保障作為聯(lián)合國(guó)的重要任務(wù)，其序言宣稱(chēng)把促進(jìn)人民生活水平的提高當(dāng)做聯(lián)合國(guó)的目的，體現(xiàn)了生存權(quán)保障的內(nèi)容。最早使聯(lián)合國(guó)的這項(xiàng)精神得以具體化的，是1948年《世界人權(quán)宣言》。隨后，1966年《國(guó)際人權(quán)公約》為使《世界人權(quán)宣言》具有實(shí)效性，強(qiáng)化了生存權(quán)的國(guó)際保障內(nèi)容。無(wú)論是概括式抽象意義的生存權(quán)抑或列舉式具體意義的生存權(quán)，在國(guó)際法或國(guó)內(nèi)法中均體現(xiàn)出如下性質(zhì)和特點(diǎn)：第一，生存權(quán)是人的基本權(quán)利，是保障人類(lèi)最低限度生活的權(quán)利；第二，生存權(quán)是積極權(quán)利，它要求國(guó)家積極作為，有責(zé)任采取必要的措施以確保本國(guó)公民維持相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)；第三，生存權(quán)表現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于公民的社會(huì)保障職能，因此也被稱(chēng)為社會(huì)權(quán)。

保障生存利益的第二種方式是設(shè)定民事權(quán)利。以直接保護(hù)人的生存利益為目的設(shè)定具體的民事權(quán)利，是最為常見(jiàn)的制度設(shè)計(jì)，既包括所有權(quán)、地上權(quán)、地役權(quán)、居住權(quán)等物權(quán)形式，也包括債權(quán)性質(zhì)的租賃權(quán)等。其中，用益物權(quán)扮演著特殊的角色，具有其他制度所不能取代的功能。用益物權(quán)的客體是土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)自人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生伊始，即為保障人類(lèi)生存的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，土地資源具有稀缺性，若都只能通過(guò)取得所有權(quán)的方法來(lái)滿足每個(gè)人的資源利用需要是不可能的，這勢(shì)必會(huì)造成越來(lái)越多的社會(huì)成員無(wú)法對(duì)土地享有用益，而處于居無(wú)定所、顛沛流離的生活狀態(tài)，為了生存和發(fā)展，非所有人必然會(huì)置嚴(yán)刑峻法于不顧，掀起對(duì)物質(zhì)財(cái)富的爭(zhēng)奪，令所有者的財(cái)富時(shí)時(shí)受到被侵奪的威脅，最終影響整個(gè)人類(lèi)的生存利益。為了解決物的所有與利用之間的矛盾，滿足非所有人利用土地資源的需求，法律創(chuàng)設(shè)了用益物權(quán)制度，即在明確土地所有權(quán)的前提下，通過(guò)允許轉(zhuǎn)移用益物權(quán)的方法，滿足非所有權(quán)人對(duì)土地的利用需求。用益物權(quán)確認(rèn)和維護(hù)了權(quán)利人的利益，同時(shí)也反映物之所有人的利益要求，達(dá)到所有權(quán)人與使用權(quán)人之間的利益平衡，滿足了使用權(quán)人的生存需要。

以保障生存利益為目的的民事權(quán)利有以下特點(diǎn)：第一，民事權(quán)利產(chǎn)生的歷史悠久，由民事法律規(guī)定，具有私權(quán)性質(zhì)；第二，民事權(quán)利有多種具體形式，在實(shí)際行使時(shí)不存在抽象的概括式民事權(quán)利；第三，當(dāng)民事權(quán)利的取得歸因于法律交易時(shí)，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的意思自由；第四，一般情況下民事權(quán)利并非來(lái)自于國(guó)家的給予，而是依靠自由流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行配置。

（二）宅基地使用權(quán)能夠保障生存利益

人生須臾不離衣食住行，居住為人類(lèi)每日所需，在適宜的土地上建造房屋以供居住顯系人們生存利益之范疇。宅基地使用權(quán)是保障權(quán)利人在不屬于自己的土地上建造住房的用益物權(quán)，其雖具有保障生存利益的價(jià)值，但與生存權(quán)具有質(zhì)的區(qū)別。

首先，宅基地使用權(quán)的性質(zhì)不是社會(huì)福利或社會(huì)權(quán)，不具有社會(huì)保障功能。我國(guó)物權(quán)法已經(jīng)將宅基地使用權(quán)確定為用益物權(quán)，此亦為學(xué)理通說(shuō)，但有觀點(diǎn)在承認(rèn)其用益物權(quán)性質(zhì)的前提下，闡述內(nèi)容卻與權(quán)利性質(zhì)不相吻合，而將宅基地使用權(quán)看作是社會(huì)福利或社會(huì)保障。如前所述，具有社會(huì)福利或社會(huì)保障色彩的生存權(quán)不具有民事權(quán)利性質(zhì)。將二者混淆的主要原因是宅基地使用權(quán)原始取得的無(wú)償性，但這其實(shí)只是物權(quán)的一種取得方式，并非判斷社會(huì)福利的標(biāo)準(zhǔn)。將宅基地使用權(quán)看作國(guó)家給予農(nóng)民的福利待遇之觀點(diǎn)掩蓋了宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，可能會(huì)助長(zhǎng)國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)運(yùn)行的過(guò)度干預(yù)。賦予宅基地使用權(quán)以社會(huì)保障的功能，不僅混淆了權(quán)利的性質(zhì)，且使國(guó)家借以逃避本應(yīng)向農(nóng)民提供的真正社會(huì)保障，大幅度增加了流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的制度成本。

其次，宅基地使用權(quán)的原始取得主要是基于集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人的合意，而不是政府的單方法律行為。因宅基地的所有者是集體經(jīng)濟(jì)組織，任何對(duì)所有權(quán)人擁有之物的用益，都需所有權(quán)人的同意，希望獲得宅基地使用權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員可通過(guò)與集體訂立合同，取得該權(quán)利。惟需注意的是，集體組織與農(nóng)戶的合意只能達(dá)致合同成立之效果，合同若要生效，還需國(guó)家行政部門(mén)基于土地管理之目的加以許可。但無(wú)論如何，該民事合同的主體系集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員，并非國(guó)家。因此，宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于成員權(quán)原始取得的，充其量屬于集體福利，國(guó)家在其中所起到的作用主要是土地管理。

再次，宅基地使用權(quán)對(duì)生存利益的保障，是通過(guò)民事途徑取得的，非通過(guò)行政手段或計(jì)劃方法。就宅基地使用權(quán)的原始取得而言，集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員需訂立合同，設(shè)定該權(quán)利；就宅基地使用權(quán)的繼受取得而言，權(quán)利人可通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互易、抵押、出典、繼承等方法實(shí)現(xiàn)權(quán)利的流轉(zhuǎn)?？梢?jiàn)，宅基地使用權(quán)基于私權(quán)屬性，對(duì)生存利益的保障依靠的是市場(chǎng)方式，而生存權(quán)及社會(huì)福利對(duì)生存利益的保障通常依賴(lài)行政配置的方式。

（三）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有助于生存利益在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)

宅基地使用權(quán)的初次取得只是滿足了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部現(xiàn)有固定成員的生存利益，權(quán)利所涉及的主體范圍是窄的。該權(quán)利是否應(yīng)顧及更多有可能成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主體之生存利益需求？如果應(yīng)當(dāng)顧及，則應(yīng)通過(guò)何種方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)？

1.期待生存利益的主體不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)有成員

每個(gè)人自呱呱落地至生命結(jié)束，離不開(kāi)居所，這種必需品在不同的時(shí)代表現(xiàn)形式亦有不同。人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生早期，經(jīng)歷了筑巢而居的艱辛?xí)r代，及至近現(xiàn)代，科技發(fā)展迅猛，人類(lèi)的必需品在質(zhì)量和種類(lèi)上取得了卓越的進(jìn)步，此為人類(lèi)文明發(fā)展之果實(shí)。然而，每個(gè)人的人生境遇明顯不同，有含金匙而生者，有落貧寒人家者，有成長(zhǎng)于富貴殷實(shí)之家者，有受育于物質(zhì)匱乏之戶者，此等先天命運(yùn)當(dāng)然不可能被本人預(yù)先抗拒，但可為后天努力所克服，從而實(shí)現(xiàn)每個(gè)人自由健康生活之尊嚴(yán)。此尊嚴(yán)是每個(gè)人生來(lái)所應(yīng)得，不分貴賤，不分貧富，不分地位高低，亦不分民族國(guó)籍。因此，只要是自然人，就具有包括居住利益在內(nèi)的生存利益。就我國(guó)宅基地使用權(quán)而言，在不屬于自己的土地上建造住宅以供居住并非某一特定集體經(jīng)濟(jì)組織成員獨(dú)有的需求，尤其在土地系國(guó)有或集體所有的情形下，私人若要擁有住宅，就必然存在此類(lèi)生存利益。可見(jiàn)，生存利益與主體的資格或身份并無(wú)關(guān)系，而為一切普羅大眾所皆有。

具有生存利益與能否實(shí)現(xiàn)生存利益是兩個(gè)不同的問(wèn)題，此亦是應(yīng)然與實(shí)然的區(qū)別。每個(gè)人期待生存利益均具有正當(dāng)性，關(guān)鍵是如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。宅基地使用權(quán)作為民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可通過(guò)法律行為自由流轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)資源的配置，與依靠國(guó)家行政力量予以配置的生存權(quán)有質(zhì)的不同。因此，只有通過(guò)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)保障人們生存利益的需要。然而，現(xiàn)有制度規(guī)定惟本集體經(jīng)濟(jì)組織之成員才可能獲得該權(quán)利，排除了其他集體經(jīng)濟(jì)組織以及城鎮(zhèn)居民取得該權(quán)利的可能性，從而否認(rèn)了每個(gè)人生來(lái)期待之生存利益，顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)保障生存利益的功能目標(biāo)，此做法既損害了那些對(duì)宅基地使用權(quán)有實(shí)際需求的主體利益，也損害了宅基地使用權(quán)人處分該權(quán)利的意志?？傊?，期待宅基地上生存利益的主體既包括本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也包括其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員和城鎮(zhèn)居民。

2.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與成員權(quán)理論不沖突

有學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格緊密地聯(lián)系在一起，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于其集體成員身份而擁有的法定權(quán)利，因此只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才能享有集體內(nèi)部宅基地使用權(quán)[3]。這種觀點(diǎn)未能正確理解成員權(quán)理論，混淆了宅基地使用權(quán)與成員權(quán)的關(guān)系。成員權(quán)又稱(chēng)社員權(quán)，是民事權(quán)利的一種。社團(tuán)的成員（或稱(chēng)社員）基于其成員的地位與社團(tuán)具有一定的法律關(guān)系，在這個(gè)關(guān)系中，社員對(duì)社團(tuán)享有的各種權(quán)利的總體稱(chēng)為社員權(quán)，其是一個(gè)復(fù)合的權(quán)利，包括多種權(quán)利，其中有具經(jīng)濟(jì)性的，也有具非經(jīng)濟(jì)性的。同時(shí)，社員權(quán)具有專(zhuān)屬性，只可以隨社員資格的移轉(zhuǎn)而移轉(zhuǎn)，一般不能繼承[4]。成員權(quán)的特征有：第一，成員權(quán)是成員對(duì)于所在社團(tuán)的權(quán)利；第二，成員權(quán)是一種“概括性的權(quán)利”，并非單一的權(quán)利；第三，社員權(quán)因自然人或法人取得“成員資格”或“成員的地位”而取得；第四，社員所享有的成員權(quán)具體內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)依照法律或團(tuán)體的章程而定。

無(wú)論從歷史還是現(xiàn)實(shí)考察，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民長(zhǎng)期存在成員權(quán)關(guān)系。農(nóng)村集體成員權(quán)是社員權(quán)的一個(gè)類(lèi)型，指具備農(nóng)村集體組織成員資格的人所享有的權(quán)利，其涵蓋了土地承包請(qǐng)求權(quán)、征地補(bǔ)償款分配權(quán)、宅基地分配請(qǐng)求權(quán)、股份分紅權(quán)、集體福利獲得權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)利以及民主管理權(quán)利[5]。其中的宅基地分配請(qǐng)求權(quán)并非宅基地使用權(quán)，其性質(zhì)屬于期待權(quán)，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員原始取得宅基地使用權(quán)的依據(jù)或基礎(chǔ)，該期待權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織成員專(zhuān)有。因此，成員權(quán)體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)初始取得的資格上，只要自然人具有集體成員資格，就有權(quán)請(qǐng)求所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為其設(shè)定宅基地使用權(quán)。已經(jīng)取得宅基地使用權(quán)或者將其宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，其權(quán)利已經(jīng)用盡，不能再請(qǐng)求另行分配宅基地。

是否具有集體成員的資格能夠決定宅基地使用權(quán)的原始取得，至于宅基地使用權(quán)的繼受取得或租賃，不應(yīng)再將成員權(quán)的享有作為前提。首先，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象既可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他成員，也可以是城鎮(zhèn)居民或其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，他們對(duì)于居住目的的生存利益也有迫切需求；其次，繼受取得宅基地使用權(quán)也不以權(quán)利人同時(shí)取得成員權(quán)為必要。譬如，當(dāng)城鎮(zhèn)居民或另一集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承宅基地使用權(quán)的同時(shí)，決定放棄原有戶籍而加入新的集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，只要符合戶籍制度并獲許可，當(dāng)然可以取得新集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，但繼承宅基地使用權(quán)并不以放棄原有戶籍為前提，前述主體若不愿意改變?cè)袘艏?，雖未取得新集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員權(quán)，仍無(wú)礙于其享有宅基地使用權(quán)。

此外，集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有社員權(quán)也并不意味著其實(shí)際享有宅基地使用權(quán)，社員權(quán)的內(nèi)容十分豐富，并不以宅基地使用權(quán)的存續(xù)作為現(xiàn)實(shí)存在的依據(jù)。質(zhì)言之，權(quán)利人的身份或資格與該權(quán)利的實(shí)際享有并無(wú)必然聯(lián)系。集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后仍然能夠保有成員權(quán)，從而享有土地承包請(qǐng)求權(quán)和管理集體事務(wù)的權(quán)利等?？傊厥褂脵?quán)的流轉(zhuǎn)與成員權(quán)理論是不矛盾的，與之可做模擬的是，承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已被法律確認(rèn)可以流轉(zhuǎn)，該權(quán)利的產(chǎn)生基礎(chǔ)同樣是成員權(quán)。

3.流轉(zhuǎn)對(duì)其他生存利益不構(gòu)成威脅

維系人類(lèi)生存的物質(zhì)需要不止一種，故生存利益也包含著多方面內(nèi)容，最重要的生活需要當(dāng)屬食物。民以食為天，依靠土地上的精耕細(xì)作，人類(lèi)文明繁衍至今。對(duì)于人口眾多的我國(guó)而言，耕地的保護(hù)十分重要，國(guó)家一直以來(lái)力保18億畝耕地的紅線，確保糧食安全。有學(xué)者將耕地保護(hù)與宅基地使用權(quán)的限制流轉(zhuǎn)聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為：“國(guó)家提出禁止‘小產(chǎn)權(quán)房’主要出于耕地保護(hù)的目的”[6]；“允許城市居民到農(nóng)村買(mǎi)房，將使我國(guó)耕地資源稅減，加劇我國(guó)人多地少的矛盾，導(dǎo)致某些農(nóng)民流離失所”[7]；“對(duì)小產(chǎn)權(quán)房必須加以限制，必須維護(hù)國(guó)家糧食安全和社會(huì)的穩(wěn)定，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益”[8]。在政策方面，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》亦將農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與耕地保護(hù)相提并論。然而，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)真的會(huì)對(duì)其他生存利益產(chǎn)生威脅嗎？這個(gè)看似現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題其實(shí)是個(gè)偽問(wèn)題。

首先，耕地和宅基地系農(nóng)村土地在用途上的不同分類(lèi)，國(guó)家基于土地的不同用途也予以分類(lèi)管理，在管理的程度和內(nèi)容上，兩者不盡一致。從行政管理的角度分析，對(duì)耕地管理的嚴(yán)格并不意味著宅基地管制的放松，反之亦然。若耕地的保護(hù)堪憂，則應(yīng)歸咎于耕地管理工作。更何況耕地上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也是可以流轉(zhuǎn)的，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)怎會(huì)必然影響到耕地的保護(hù)呢？更何況，我國(guó)對(duì)宅基地和農(nóng)地的分類(lèi)管理在制度設(shè)計(jì)上是十分嚴(yán)格的，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)檎匦枰?jīng)過(guò)嚴(yán)格的審核?，F(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題往往是執(zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致的。

其次，近些年來(lái)，我國(guó)耕地面積減少的主要原因是城鎮(zhèn)建設(shè)用地急速擴(kuò)張，缺口較大，于是征收集體土地，但在使用過(guò)程中浪費(fèi)土地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，耕地減少在短期內(nèi)是無(wú)法避免的，但無(wú)效率地浪費(fèi)耕地行為應(yīng)受苛責(zé)。若將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象等視為導(dǎo)致耕地減少的主要原因，則無(wú)疑是本末倒置了。事實(shí)上，農(nóng)民對(duì)安身立命的土地是十分愛(ài)惜的，在保障其應(yīng)有權(quán)利的基礎(chǔ)上，不可能放縱土地的濫用。倘若出現(xiàn)大量亂占耕地或自留地建房的現(xiàn)象，制度上的原因不容忽視。

再次，根本解決耕地保護(hù)問(wèn)題的途徑并非限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而是通過(guò)經(jīng)濟(jì)和政策手段，提高農(nóng)業(yè)收入，增強(qiáng)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。通過(guò)各種措施若能達(dá)致該目標(biāo)，不僅耕地可以保護(hù)，且能令農(nóng)戶具有擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿，使宅基地復(fù)墾為耕地亦不為難事。復(fù)次，從可預(yù)期的效果上看，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅不會(huì)對(duì)其他生存利益產(chǎn)生威脅，還能與耕地保護(hù)共同反映出一致的理論基礎(chǔ)。財(cái)產(chǎn)權(quán)利流轉(zhuǎn)的前提是確權(quán)，即讓權(quán)利人享有明晰的產(chǎn)權(quán)，同時(shí)，權(quán)利越穩(wěn)定，價(jià)值也越大，交換價(jià)值就能得到體現(xiàn)，權(quán)利人亦會(huì)愈加珍惜重視。宅基地使用權(quán)與耕地使用權(quán)在內(nèi)容上越充實(shí)，期限上越持久，權(quán)利人對(duì)它們的保護(hù)也就越明顯。若能使農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得較為完善的保護(hù)，而不至于受到政府或集體組織的無(wú)端戕害，耕地的管理保護(hù)也不會(huì)成為過(guò)于棘手的問(wèn)題了?？傊?，耕地的保護(hù)固然重要，但將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與其對(duì)立起來(lái)，顯屬不當(dāng)之舉。

二、宅基地使用權(quán)的必備功能：利用宅基地取得收益

（一）宅基地使用權(quán)人能夠利用宅基地取得收益的理論依據(jù)

1.宅基地使用權(quán)具有交換價(jià)值

宅基地使用權(quán)不僅具有保障生存利益的功能，還具有提高不動(dòng)產(chǎn)利用效益的功能。以上功能是宅基地使用權(quán)價(jià)值存在的前提。價(jià)值一詞有兩個(gè)不同的意義。它有時(shí)表示特定商品的效用，有時(shí)又表示由于占有某物而取得的對(duì)它種商品的購(gòu)買(mǎi)力。前者叫做使用價(jià)值，后者可叫做交換價(jià)值[9]。宅基地的使用價(jià)值是通過(guò)保障權(quán)利人生存利益的功能體現(xiàn)出來(lái)的，其交換價(jià)值通過(guò)宅基地使用權(quán)人利用宅基地取得收益的功能體現(xiàn)出來(lái)。使用價(jià)值和交換價(jià)值成就了宅基地使用權(quán)的商品屬性，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制全面建立的今日中國(guó)，宅基地使用權(quán)的商品屬性已客觀具備。隨著市場(chǎng)化在農(nóng)村的深入，人口和土地要素的流動(dòng)逐漸加快，幾十年如一日不離鄉(xiāng)土的農(nóng)村生活狀態(tài)發(fā)生了巨大的改變，對(duì)于農(nóng)民而言，宅基地使用權(quán)既有的保障生存意義已經(jīng)不如過(guò)去那般重要，尤其是伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，宅基地使用權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值日益凸顯。在過(guò)去不曾出現(xiàn)的土地權(quán)利需求面前，宅基地使用權(quán)人面對(duì)更多的市場(chǎng)選擇，既有仍將其作為基本居住用途者，也有將其變現(xiàn)以圖交換價(jià)值者，在后一種情形下，宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)漸成規(guī)模。無(wú)論如何，宅基地使用權(quán)終于可以作為商品而為權(quán)利人帶來(lái)全面的利益。

從表現(xiàn)內(nèi)容上看，宅基地使用權(quán)的交換價(jià)值體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，宅基地使用權(quán)人并不通過(guò)轉(zhuǎn)讓、抵押、互易等方式處分權(quán)利本身，只是將其出租以取得收益。該種收益的集中體現(xiàn)是地租，在資本交換價(jià)值中，地租被獨(dú)立出來(lái)，它是決定商品形態(tài)變化及其交換價(jià)值實(shí)現(xiàn)的至關(guān)重要的規(guī)定性，進(jìn)而成為交換價(jià)值的構(gòu)成部分，決定交換價(jià)值本身[10]。其二，宅基地使用權(quán)被處分，典型的方式是轉(zhuǎn)讓、抵押和互易等，該物權(quán)發(fā)生變動(dòng)。交易雙方各取所需，原權(quán)利人獲得了以金錢(qián)或其他利益形式表現(xiàn)的交換價(jià)值。因此，無(wú)論是宅基地出租還是宅基地使用權(quán)的處分，都是能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地使用權(quán)交換價(jià)值的流轉(zhuǎn)方式。

2.宅基地使用權(quán)交換價(jià)值的實(shí)現(xiàn)符合正義原則

宅基地使用權(quán)通過(guò)流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)交換價(jià)值有助于達(dá)致正義目標(biāo)。毋庸置疑，正義是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展中具有終極意義的基礎(chǔ)性?xún)r(jià)值目標(biāo)。盡管人們的正義觀總會(huì)以不同形態(tài)出現(xiàn)在不同歷史時(shí)期和地域范圍內(nèi)，但作為一種普遍的善或德性的存在，正義深深扎根于每個(gè)人最原初的靈性需求。從這點(diǎn)上看，考察正義價(jià)值的內(nèi)涵不僅是可能的，而且可欲。羅爾斯的正義論在今世影響甚巨，其闡明的兩個(gè)正義原則包括：1.平等的基本自由權(quán)：在一個(gè)相當(dāng)完備的體系下，每個(gè)人都擁有各項(xiàng)平等的基本自由權(quán)，而且與他人在同一體系下所擁有的各項(xiàng)自由權(quán)并不相悖；2.社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的不平等必須滿足下列兩個(gè)條件：a.公平機(jī)會(huì)平等原則：各項(xiàng)職位及地位需要在公平的機(jī)會(huì)平等、均等的條件下，對(duì)所有人開(kāi)放，b.差異原則：應(yīng)使社會(huì)中處境最不利的成員獲得最大的利益。在上述原則中，第一原則即平等自由原則優(yōu)先于第二原則，這意味著不得以改善社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的不平等為由，而侵害各項(xiàng)平等的基本自由權(quán)。第二項(xiàng)原則的a公平機(jī)會(huì)平等原則也優(yōu)于b差異原則，意即不得為使處境最不利的成員獲致最大的利益，而限制或阻礙了某些人或團(tuán)體公平參與職位或地位的競(jìng)爭(zhēng)[11]。羅爾斯認(rèn)為，收入及分配上的不平等可以被允許，只是這種分配上的不平等，必須能促使社會(huì)中處境最不利的成員獲得最大的利益，而且要保證機(jī)會(huì)向每個(gè)人開(kāi)放，這才是符合正義的。

結(jié)合我國(guó)宅基地使用權(quán)制度，在權(quán)利取得問(wèn)題上，現(xiàn)行制度對(duì)于不同身份的主體有著不同的權(quán)利規(guī)定，這種差別只有在能夠促進(jìn)社會(huì)中處境最不利的成員獲得最大利益時(shí)，才符合正義原則。我國(guó)的城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)條件等各方面存在顯著的區(qū)別，農(nóng)村普遍落后于城市，這一方面由自然條件和人口因素決定，但主要是由長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家對(duì)城市的傾斜性支持政策決定的。與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織成員處于明顯的弱勢(shì)地位。就居住利益的取得而言，城鎮(zhèn)居民雖早已不再享受單位福利分房的待遇，但大多數(shù)有房屋需要的市民在家庭總體收入上，比農(nóng)民更能支撐市場(chǎng)價(jià)格，同時(shí)，城鎮(zhèn)職工或居民還能享受住房公積金、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等住房保障政策，農(nóng)村居民家庭收入較低，尚未享受?chē)?guó)家提供的上述房屋保障政策，可見(jiàn)，在取得居住用途土地使用權(quán)和住房上，農(nóng)民的處境十分不利。為解決該問(wèn)題，依據(jù)目前的法律制度，農(nóng)村居民基于其集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格可以無(wú)償取得宅基地使用權(quán)，從而建筑住房。與其相比，城鎮(zhèn)居民無(wú)法初始取得宅基地使用權(quán)。制度對(duì)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在居住利益滿足上的差別對(duì)待體現(xiàn)了處境最不利成員獲得最大利益的客觀需要，因此這種差別是契合正義原則的。但是，差別原則不得妨害公平機(jī)會(huì)平等原則的實(shí)現(xiàn)，公平機(jī)會(huì)平等原則體現(xiàn)了權(quán)利取得資格上的開(kāi)放性，亦即各項(xiàng)職位及地位需要在公平的機(jī)會(huì)均等條件下對(duì)所有人開(kāi)放。宅基地使用權(quán)被初始取得后，法律應(yīng)當(dāng)允許其向其他非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的自然人流轉(zhuǎn)，使城鎮(zhèn)居民和其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員也可能享有該權(quán)利。然而，現(xiàn)有制度排斥了本集體經(jīng)濟(jì)組織成員外的其他社會(huì)成員獲得該權(quán)利的機(jī)會(huì)，這不符合正義原則的要求。

（二）宅基地使用權(quán)人能夠利用宅基地取得收益

1.宅基地使用權(quán)的真正價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)

宅基地使用權(quán)的價(jià)值包括使用價(jià)值和交換價(jià)值，如果限定在使用價(jià)值的范圍內(nèi)，則該權(quán)利對(duì)權(quán)利人的意義必然被低估。宅基地使用權(quán)的交換價(jià)值可體現(xiàn)在租賃等債權(quán)設(shè)立環(huán)節(jié)，也可表現(xiàn)于轉(zhuǎn)讓等物權(quán)變動(dòng)環(huán)節(jié)，總之，當(dāng)權(quán)利人可以合法地利用宅基地時(shí)，宅基地使用權(quán)的真正價(jià)值才能顯現(xiàn)。立法禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，對(duì)農(nóng)民而言，非但不是保護(hù)，反而減少了其本應(yīng)獲得的財(cái)產(chǎn)收益，令宅基地和住房成了無(wú)法變現(xiàn)的資產(chǎn)。這種現(xiàn)象在靠近城鎮(zhèn)的農(nóng)村地區(qū)和經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)尤其明顯，因上述地區(qū)的一部分農(nóng)民已整體搬遷至城鎮(zhèn)居住，保留農(nóng)村住房已無(wú)必要，現(xiàn)行制度卻使其難以流轉(zhuǎn)。這既抑制了物的利用效能，也是對(duì)土地和房屋資源的巨大浪費(fèi)。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅可以使權(quán)利的真正價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)，還會(huì)取得多個(gè)主體共贏的效果。首先，原宅基地使用權(quán)人可以通過(guò)交易獲得資金，新的權(quán)利人可以取得宅基地使用權(quán)或利用宅基地，滿足其居住需要；其次，國(guó)家可征收基于宅基地使用權(quán)交易而產(chǎn)生的契稅、土地增值稅和營(yíng)業(yè)稅等，并可從上述稅收中以一定比例返還給集體經(jīng)濟(jì)組織，以此彌補(bǔ)國(guó)家、集體對(duì)農(nóng)村土地管理的支出費(fèi)用和對(duì)土地增值收益的分享。

2.推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化

目前，我國(guó)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)仍是無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)，為避免城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，有必要隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，改變?cè)斐沙青l(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)分立的落后制度。城鄉(xiāng)二元分立結(jié)構(gòu)有多方面的制度表現(xiàn)，在宅基地使用權(quán)問(wèn)題上體現(xiàn)的是嚴(yán)格限制該權(quán)利的流轉(zhuǎn)，令權(quán)利主體受到身份限制，宅基地使用權(quán)人難以通過(guò)利用宅基地取得收益。事實(shí)上，在許多農(nóng)村地區(qū)，利用宅基地使用權(quán)取得收益正成為農(nóng)民增收發(fā)展的一條途徑，在制度外滿足了城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)需求。一些農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已獲得明顯改善，城鄉(xiāng)聯(lián)系十分便捷，一部分農(nóng)村居民愿意在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，囿于其收入來(lái)源過(guò)少，若能利用宅基地取得租金收益或交換價(jià)值，將有助于其遷徙意愿的實(shí)現(xiàn)；另一方面，一部分受制于高房?jī)r(jià)壓力或向往鄉(xiāng)村生活的城鎮(zhèn)居民希望通過(guò)購(gòu)買(mǎi)相對(duì)便宜的農(nóng)村住房解決居住問(wèn)題，若能在充分的市場(chǎng)條件下合法取得宅基地使用權(quán)，將有助于權(quán)利的穩(wěn)定和投資的保障。在城鄉(xiāng)居民的雙向意愿下，制度政策不應(yīng)囿于不合理的身份限制，而宜因勢(shì)利導(dǎo)，打破城鄉(xiāng)制度樊籬，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口和資源的雙向流動(dòng)。反之，負(fù)載農(nóng)民利益的集體土地可能會(huì)從農(nóng)民生存的保障變?yōu)槭`農(nóng)民發(fā)展的障礙。在實(shí)踐中，違背市場(chǎng)規(guī)律的不合理制度已不能有效地發(fā)揮作用，如“小產(chǎn)權(quán)房”等問(wèn)題在許多地方蔓延開(kāi)來(lái)，宅基地使用權(quán)的自發(fā)流轉(zhuǎn)已不鮮見(jiàn)，這種不合法狀態(tài)可能會(huì)造成權(quán)利人、集體和國(guó)家等多方主體的利益損失和法律風(fēng)險(xiǎn)。這也能夠反證宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一體化。

綜上所述，宅基地使用權(quán)的根本功能是保障權(quán)利人的生存利益，必備功能是利用宅基地取得收益。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有助于生存利益和宅基地收益在更大范圍內(nèi)得到實(shí)現(xiàn)，因此，流轉(zhuǎn)問(wèn)題宜疏不宜堵。從現(xiàn)實(shí)層面上看，宅基地使用權(quán)的潛在流轉(zhuǎn)已蔚為成形，其在一定程度上正發(fā)揮著保障權(quán)利人生存利益與實(shí)現(xiàn)土地收益的雙重功能。

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