董 娟

（天津市東麗區(qū)人民檢察院 研究室，天津300300）

當前食品安全問題越來越受到關(guān)注，不安全食品形成原因多種多樣，有正規(guī)企業(yè)生產(chǎn)的，也有來源于無證無照加工點生產(chǎn)出來的。近年來食品事件高發(fā)，人們談到三聚氰胺、染色饅頭、地溝油等食品安全事件無不憤怒異常，三聚氰胺影響幾萬個無辜兒童的健康讓人無法平靜，央視曝光的生產(chǎn)沙琪瑪違法添加硼砂、用工業(yè)鹽生產(chǎn)加工假冒海天醬油的產(chǎn)品，生產(chǎn)假洋酒銷往娛樂場所等等這些違法行為都是出自無證無照生產(chǎn)加工窩點，偽劣食品危害公眾健康的同時，還會帶來恐慌，像蝴蝶效應一樣引發(fā)一系列社會問題。這些花樣百出、屢禁不止的違法行為從另一個角度也說明我國對此方面監(jiān)管存在漏洞，加強這方面監(jiān)管研究，對公眾身心健康及社會經(jīng)濟秩序穩(wěn)定發(fā)展有著非凡的意義。

一、無證無照生產(chǎn)食品監(jiān)管的基本理論分析

（一）無證無照生產(chǎn)食品的概念界定

1.無證無照生產(chǎn)食品概念

我國對食品生產(chǎn)有嚴格規(guī)定，《食品生產(chǎn)許可管理辦法》對食品生產(chǎn)有著非常詳細的概述和要求①。生產(chǎn)食品前提條件必須是正規(guī)企業(yè)，取得食品生產(chǎn)許可。與之相反沒有取得證照進行食品生產(chǎn)就不符合規(guī)定，俗稱為黑窩點，在此處生產(chǎn)出的食品存在安全隱患，甚至是有毒有害的。食品安全問題是當前一個非常敏感的話題，不僅關(guān)系到百姓身心健康，還會在國際社會給我們帶來重大影響，嚴重影響我國在國際中的競爭力。所以我國一直高度重視食品安全問題，但食品方面的隱患仍屢禁不止頻繁發(fā)生，這非常值得我們對現(xiàn)有政府監(jiān)管和法制情況有所思考。

2.無證無照生產(chǎn)食品的監(jiān)管

對無證無照生產(chǎn)食品進行監(jiān)管根源在于其生產(chǎn)的食品不僅不符合食品生產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定，還對外銷售給公眾健康帶來隱患?！皣沂称钒踩姓芾頇C構(gòu)為行使和履行職責，依法對食品的生產(chǎn)、流通、運輸、倉儲、消費等環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督的行為”[1]。在市場經(jīng)濟中，食品加工生產(chǎn)不僅要符合市場發(fā)展規(guī)律，還要有政府作為主體的參與。因為政府介入是解決在市場經(jīng)濟運行過程中，由于市場不能調(diào)節(jié)的一些問題，保護公眾利益不受侵害。

各國根據(jù)自己國情都會有采取適合自己的監(jiān)管模式，在我國實施監(jiān)管的主體責任人是政府。在我國食品安全法中有對各監(jiān)管主體的要求及職能規(guī)定，但由于我國對于食品監(jiān)管還是處于初級階段，相關(guān)制度還是不太完善，需要進一步細化，增強可操作性。

（二）無證無照生產(chǎn)食品監(jiān)管的必要性和重要性

1.滿足監(jiān)管的條件

無證無照生產(chǎn)食品一般都隱蔽不讓人發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)品質(zhì)量方面更是無法保障，生產(chǎn)者為了實現(xiàn)利益最大化，多采購便宜的原輔材料，添加劑也是隨意添加，無標準進行加工生產(chǎn)，再用假包裝迷惑消費者，必然會在生產(chǎn)者和消費者之間形成信息上的不對稱。這些信息對消費者而言很難及時發(fā)現(xiàn)，各種各樣的添加劑，都是人們不熟悉的化學名稱，究竟有沒有危害，消費者根本不知曉。人們已經(jīng)很難從配料表中看出產(chǎn)品質(zhì)量的好壞，對所食用食品的組成、安全衛(wèi)生狀況可以說沒有辦法識別，即使發(fā)現(xiàn)問題也沒有解決的能力。這就需要政府監(jiān)管部門采取行之有效的辦法來避免這些情況。監(jiān)管是對自由的限制，信息不對稱導致買賣雙方對交易行為上的所獲取的信息是嚴重不對等的，形成賣方占有更多優(yōu)勢，處于支配地位，這就導致消費者權(quán)益受到侵害，市場也不能通過自身調(diào)節(jié)這種不對等的關(guān)系，處于失靈狀態(tài)，這是監(jiān)管的原因之一。

原因之二是對公眾利益造成傷害，監(jiān)管是國家的一項職能，需要監(jiān)管成本，耗費公共資源，只有當監(jiān)管的社會收益大于監(jiān)管成本的時候，監(jiān)管才是可行的，否則得不償失。如果市場失靈對公共利益沒有造成明顯損失，就沒必要去管。比如拍賣字畫等古玩，賣家就處于壟斷地位，這種交易只影響交易者的利益，與公眾無關(guān)，價高價低都是交易雙方自愿行為，所以政府無需對此介入價格監(jiān)管。當然如果只關(guān)系到公眾利益的經(jīng)濟活動或者行業(yè)也并不是都要進行監(jiān)管，比如糧食價格方面的管制我國就完全靠市場機制來調(diào)節(jié)，市場機制在糧食的供需中發(fā)揮著基礎性作用。所以說既不能只因為市場失靈或者公共利益任一方面就決定是否進行監(jiān)管，而是二者必須同時滿足，政府才有必要或是必須進行干預。它的社會收益肯定要大于監(jiān)管成本，不然任其發(fā)展會影響市場和公眾雙重利益，后果不堪設想。政府就要利用擁有檢測資源，行政權(quán)力，技術(shù)水平發(fā)揮監(jiān)管職能，政府代表著公眾的利益，為公眾的健康保駕護航勢在必行沒有推脫。

2.政府職能體現(xiàn)及保護人權(quán)的象征

政府的主要職能就是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務。政府通過宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管來實現(xiàn)公平有序的市場環(huán)境，維護經(jīng)濟的健康發(fā)展。在市場經(jīng)濟運行過程中由于市場失靈所引起的失衡，政府必須加以干預，防止危害進一步擴大。社會是由單個組織構(gòu)成的，政府職能的實現(xiàn)不能僅僅依靠政府自身完成，要形成多元化的管理模式，大力發(fā)揮各級組織的作用，解決民生問題，必須從源頭上杜絕矛盾。要從管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，就要有效的動員社會力量，完成政府無力單獨完成的社會服務，不同的利益群體代表不同的階層，要發(fā)揮經(jīng)濟、法律、科技、道德等多種手段實現(xiàn)單一的行政鼓勵到多元化管理的轉(zhuǎn)變，特別是弱勢群體的合法權(quán)益得到保護。只有這樣才能有效發(fā)揮政府職能，才能更好完成監(jiān)管目的。

每個國家的政府都有保護公民安全的義務，一個政府要為整個社會提供必要的安全，不然這個政府就會得到公眾的質(zhì)疑，如果公眾享受不到公共的安全，那其它的如正義、秩序、公平等就更談不上了。所以政府作為公共利益的代表主體，在制定某項食品的質(zhì)量標準時，不僅要考慮該項產(chǎn)品的性能、安全系數(shù)，還必須考慮是否對公共利益造成損害以及社會倫理道德、文化傳統(tǒng)等影響”[2]。國家通過食品方面的法律法規(guī)對公眾的生命、健康、財產(chǎn)等基本權(quán)利進行保護，保障了人們安居樂業(yè)的權(quán)利。通過對無證無照生產(chǎn)食品等違法行為的打擊，對生產(chǎn)加工食品和流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，從各個方面為公眾基本權(quán)利提供保護。

3.維護食品行業(yè)健康有序發(fā)展

如果不對無證無照生產(chǎn)食品行為進行有效的監(jiān)管和控制，就會造成不法分子用廉價原材料生產(chǎn)食品，這些工序簡單，不經(jīng)過檢驗的產(chǎn)品大量流入市場就會在銷售價格上占優(yōu)勢，而那些正規(guī)合格的產(chǎn)品價格相對較高，這種不正當?shù)母偁幾罱K結(jié)果是使那些正規(guī)企業(yè)破產(chǎn)無路可走，會對食品行業(yè)造成很大沖擊，如此惡性循環(huán)，將會給整個行業(yè)帶來毀滅性打擊。對食品提供者而言，失信者輕則一個企業(yè)，重則一個行業(yè)，會因信任危機而破產(chǎn)、倒閉，或市場被關(guān)聯(lián)品替代而發(fā)生行業(yè)萎縮性危機；對食品監(jiān)管者而言，食品安全一旦轉(zhuǎn)化為社會性問題，則將會導致行政問責等后果[3]。只有嚴格的制止，才是對違法行為的否定，合法行為的認可和鼓勵，可以保持經(jīng)濟秩序健康發(fā)展，形成一個良好的循環(huán)環(huán)境，促進經(jīng)濟發(fā)展。

二、我國對無證無照生產(chǎn)食品行為的監(jiān)管現(xiàn)狀分析

（一）監(jiān)管所依據(jù)的法律

我國在食品方面的監(jiān)管剛剛起步，與國際上先進國家的監(jiān)管相比還存在差距，但我們還是在不斷的探索與完善。

2009年頒布的《中華人民共和國食品安全法》是最明確的關(guān)于食品安全風險監(jiān)測和評估、食品安全標準、食品生產(chǎn)經(jīng)營、檢驗、進出口、事故處理、監(jiān)督管理、法律責任等方面的法律。再有如《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律。還有一些法規(guī)，如《流通領域食品安全管理辦法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》、《國務院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（國務院令第503號）、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《乳制品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》等等，這些針對性較強，相比而言較為具體單一。此外還涉及到一些部門規(guī)章，如《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》。另外，在食品的生產(chǎn)、倉儲、流通、消費、檢驗、進出口等各個環(huán)節(jié)都有相應的法律法規(guī)。所有的法律法規(guī)都為食品監(jiān)管提供依據(jù)，只要是不符合其中之一生產(chǎn)加工食品，那么就會有相應的處罰，無證無照生產(chǎn)食品行為無論從哪個環(huán)節(jié)哪個角度說它都會處犯上述的相關(guān)法律法規(guī)。

（二）監(jiān)管主體及職能

我國初步建立了食品安全監(jiān)管組織體系，主要涉及15個部門，其中主要是國家食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、工商總局、農(nóng)業(yè)部、商務部、環(huán)?？偩?、教育部。另外，鐵道部、交通部、民航總局、科技部、國家糧食局、財政部、公安部等也涉及食品安全的某些工作。

“根據(jù)《國務院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》（國發(fā)【2004】23號）和中央機構(gòu)編制委員會辦公室《關(guān)于進一步明確食品安全監(jiān)管部門職責分工有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)【2004】35號）的相關(guān)規(guī)定，無證無照生產(chǎn)食品監(jiān)管主體及職能目前主要涉及：農(nóng)業(yè)部門負責對初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)；工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)；食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督”[4]。

“《國務院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（2007年國務院令第503號）中又明確了質(zhì)檢、工商和藥品等監(jiān)督管理部門在所在地同級人民政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，依法做好產(chǎn)品安全監(jiān)督管理工作”[5]。遇到危險復雜的情況，公安部門也會配合執(zhí)法檢查工作。2009年頒布的食品安全法以法律形式確認了各部門的分工，設立食品安全委員會，為各部門的分工細化做了大量工作，各部門在各自職責范圍內(nèi)依法行使職權(quán)。

（三）監(jiān)管權(quán)行使過程中出現(xiàn)的問題及形成原因

1.監(jiān)管法律依據(jù)問題

首先，法制不健全導致監(jiān)管中出現(xiàn)混亂。涉及無證無照生產(chǎn)食品法律法規(guī)之間的關(guān)系銜接性較差，按后法優(yōu)于前法的原則，有時執(zhí)行起來后法還不如前法適用。食品安全監(jiān)管的法律條款比較含糊，一些法律條款缺乏明確的定義和解釋，有些只對出現(xiàn)的問題有限定但沒有具體的數(shù)量給予界定，處罰起來隨意性較大。面對食品方面出現(xiàn)的新問題新情況，法律的缺失使得監(jiān)管不力和滯后。一些應由地方制定的攤販及小作坊的管理辦法還沒有出臺，在監(jiān)管上出現(xiàn)空白。一些標準的制定還沒有統(tǒng)一，操作性不強，如有的食品還沒有安全標準，而有的食品不同部門監(jiān)管其標準也不一致。法規(guī)宣傳不夠深入，一些地方或部門不重視法律法規(guī)的宣傳，特別是針對生產(chǎn)者消費者的宣傳引導，致使一些誠信低下、法律意識淡薄的生產(chǎn)者生產(chǎn)加工有毒有害的食品流入市場，給消費者造成損失。

其次，懲罰不完善是形成監(jiān)管不力的原因。針對這些無證無照食品生產(chǎn)除了沒收生產(chǎn)工具、原輔材料等，沒有其他強制性的處罰規(guī)定，所以才會造成屢禁不止的局面。對無證無照食品監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題的后續(xù)處理幾乎就不能實現(xiàn)，出現(xiàn)了違法行為就去取締，之后也沒有相應措施與后續(xù)監(jiān)管，違法成本過低，使得違法者有恃無恐。由于各監(jiān)管部門有日常的工作，對其監(jiān)管很難形成日常性規(guī)范性有規(guī)律的巡查。

2.監(jiān)管主體間職責不清問題

首先，多部門監(jiān)管容易造成各自為政，又存在監(jiān)管盲區(qū)，再加上如果組織不好很難形成合力，實現(xiàn)不了監(jiān)管效果。對無證無照食品檢查中，食品安全辦公室會協(xié)調(diào)多個部門聯(lián)合出動，但在現(xiàn)場只會有其中一個部門是起主導作用，其他部門是輔助作用?；蛘邘讉€部門各管各的，造成對整個違法事件不能統(tǒng)一監(jiān)管的局面，把事件分成若干段，各管各的，不能完整的處理同一事件，法律震懾力顯得不足，也不夠嚴肅。工作的重心總是事后懲戒，缺少主動性，面對眾多的違法生產(chǎn)行為，顯得疲于應付。

其次，現(xiàn)行監(jiān)管體制屬于“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的模式。在實際監(jiān)管配合中難免會受利益的影響造成監(jiān)管缺失或越權(quán)。在部門利益驅(qū)動下，有利可圖時就搶著作為，反之相互推諉。在有利益的環(huán)節(jié)，各個監(jiān)管部門都會從自己部門利益出發(fā)爭搶監(jiān)管權(quán)[6]。如食品安全委員會在實際工作中只是宏觀的對各部門進行協(xié)調(diào)，實際工作是基層部門去落實，在監(jiān)管中出現(xiàn)的各種情況，食品安全委員會是不掌握的，這就要多方面的再溝通匯報協(xié)調(diào)，無形中加大監(jiān)管成本，延緩監(jiān)管效率，影響監(jiān)管質(zhì)量。但如果出現(xiàn)監(jiān)管問題，食品安全委員會也會承擔相應的責任，這樣工作中難免消極，不利于職能的履行。

另外在分段監(jiān)管中，從最初的初級農(nóng)產(chǎn)品，經(jīng)過加工、流通銷售到公眾手里，中間有個漫長的過程，難以對其進行細致的劃分，所以簡單的界定屬于哪個部門管理有時容易造成理解上的偏差。比如對于毒豆芽的生產(chǎn)，有的地方就認定是初級農(nóng)產(chǎn)品把其歸屬農(nóng)業(yè)部門管理，有的地方認定屬于生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)就屬于質(zhì)監(jiān)部門管理，對同一政策就有不同的理解。還有比如在市場里進行無證無照加工生產(chǎn)的經(jīng)營模式，既可以歸入生產(chǎn)環(huán)節(jié)也可以歸入消費環(huán)節(jié)，這些情況極易造成監(jiān)管上的盲區(qū)。這樣就使不法分子有了可乘之機，也給受害人維護自身利益設置了障礙，監(jiān)管中的漏洞造成了負面影響。

多部門分段監(jiān)管這一體制是造成各部門之間工作銜接不緊密，責任分工不明確的主要原因。食品安全辦公室的綜合協(xié)調(diào)調(diào)動功能不能很好的發(fā)揮作用，所以在實際的監(jiān)管過程中形成組織難、合作難、溝通難等問題。

3.其他方面問題及原因

首先，地方為了自身經(jīng)濟的發(fā)展，“考慮部門和地方利益，在管理上松散，監(jiān)管存在漏洞，袒護違法行為，致使違反者肆無忌憚”[7]，認為交點管理費就可以為所欲為，執(zhí)法者在檢查中也是走走過場敷衍了事?！案骷壉O(jiān)管機構(gòu)受地方政府的直接領導，上級監(jiān)管機構(gòu)只是業(yè)務上的領導，如農(nóng)業(yè)部、商務部、衛(wèi)生部等”[8]。在促進社會發(fā)展的同時，地方政府之間為了競爭和經(jīng)濟利益，難免不干預經(jīng)濟活動。對違法生產(chǎn)行為和造成的損失隱瞞，保護自己一方的平安。

其次，公務服務提供不及時、信息不對稱等這些都是客觀事實，市場的調(diào)節(jié)又有滯后性，因為市場機制不夠完善，無法保證資源的最優(yōu)化配置?！昂诟C點”為了追求利益最大化成本最低化使用各種手段，在公眾不知情的情況下，消費價格廉價的食品，而真正質(zhì)量有保障的食品到?jīng)]有了出路。生產(chǎn)者不顧道德底線添加非食用物質(zhì)等違法生產(chǎn)，片面夸大食品質(zhì)量，危害公眾健康，如此惡性循環(huán)，導致違法行為猖狂，為了追求利益不法分子不惜鋌而走險，不顧道德缺失而做出損人利己的事情。

再次，我國對食品中的許多有毒有害物質(zhì)沒有監(jiān)測資料，如對二惡英、氯丙醇及一些真菌對公眾健康的危害根本不清楚。我國食品相關(guān)檢驗機構(gòu)5630家，但國家公布的可以提供公正數(shù)據(jù)的僅176家，其他4000多家沒有通過計量認證，不能協(xié)助政府進行食品安全檢測工作，這176家遠遠不能滿足需求[9]。食源性、生物性、化學性對人體有危害的許多物質(zhì)還沒有建立檢測標準和方法。即使食品中存在有毒有害物質(zhì)也因為沒有檢測技術(shù)和標準而無法鑒別。偽劣食品沒在生產(chǎn)中被遏制，如果流入市場，再沒有檢測環(huán)節(jié)的控制，無形中給不合格食品又開了一個通道。

另外，執(zhí)法隊伍中人員素質(zhì)低下，缺乏經(jīng)驗，執(zhí)法水平有待提高，這些都使執(zhí)法效率不能很好的發(fā)揮，達不到預期的目標。少數(shù)經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)人們?nèi)狈κ称沸l(wèi)生的安全意識，價格便宜食品就很有市場，再加上農(nóng)民維權(quán)意識淡薄，遇到偽劣食品侵害自身利益的事也是不了了之，所以格外有市場。眾多原因造成無證生產(chǎn)食品現(xiàn)象監(jiān)管不力，導致違法分子有機可乘，使偽劣食品充斥著市場。

三、完善無證無照食品監(jiān)管的法律對策

（一）規(guī)范監(jiān)管主體明確監(jiān)管職責

在無證無照生產(chǎn)食品安全監(jiān)管主體及責任設置問題上，學界普遍認為監(jiān)管部門的監(jiān)管失職、監(jiān)管不力是造成食品安全事故頻發(fā)的重要原因之一[10]。那為什么會有這種觀點？主要是我國的監(jiān)管部門過多，各司其職，協(xié)調(diào)不好在監(jiān)管中的關(guān)系，所以沒有一個部門會主動檢查無證照生產(chǎn)情況，也沒有哪個部門對處置后的違法行為予以后續(xù)跟蹤，認為都是別人的職責范圍與我無關(guān)，形成可管可不管、可進可退的局面。在美國等一些發(fā)達國家存在著幾個監(jiān)管機構(gòu)的問題，但一般不超過3個機構(gòu)，而且分工十分明確。丹麥、愛爾蘭都是典型的統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)行使監(jiān)管職能。

監(jiān)管者擁有獨立決策權(quán)，最好的辦法就是成立獨立的機構(gòu)。之所以要獨立進行監(jiān)管主要是因為無論是社會性監(jiān)管還是屬于經(jīng)濟性監(jiān)管都要解決專業(yè)性很強的問題，這就要具備相關(guān)的專業(yè)知識才能勝任。監(jiān)管者又是執(zhí)法者、裁判員的角色，監(jiān)管者的立場是否中立不受外界力量所影響，決定了監(jiān)管過程和結(jié)果是否公平公正。所以獨立性就包含二層含義：其一不能和其他政府職能所混合，由專業(yè)人員處理監(jiān)管問題，不帶有政治色彩，客觀的分析解決問題；其二監(jiān)管不會被其他利益所左右。比如在國外會出現(xiàn)換屆選舉時為了拉選票，做出損害被監(jiān)管對象而傾向于消費者的行為，這種行為短期有效，但卻影響了長期利益，所以一些發(fā)達國家采取監(jiān)管機構(gòu)直接向議會負責等應對措施。

因此我國現(xiàn)行的監(jiān)管體系需要有大的變動，才能實現(xiàn)監(jiān)管的效力。將監(jiān)管權(quán)從那些關(guān)系不大的部門分離出來，調(diào)整決策機制，從中央到地方形成一條清晰的管理關(guān)系，不牽扯那么多利益關(guān)聯(lián)的部門，理順現(xiàn)在這種相互爭搶或是相互推脫的局面。

對于食品生產(chǎn)而言，從原材料的采購到生產(chǎn)加工銷售是個整體的過程，人為的將它分成若干段來管理，就缺少了連續(xù)統(tǒng)一性，各部門之間有各自職責，難免不形成為了各自利益發(fā)生沖突的結(jié)果。因此為了監(jiān)管得力，要秉著獨立性、公正性、權(quán)威性和專業(yè)性原則來設置監(jiān)管機構(gòu)，保證它的獨立性，以此來改變現(xiàn)存的職責分工不清，界定不清晰、設置不合理等情況。由于在監(jiān)管中會涉及很多專業(yè)性很強的技術(shù)問題，所以專業(yè)化必不可少。在滿足獨立化和專業(yè)化的前提下，也要防止兩者配置的不均衡，避免出現(xiàn)重復設置、職能分散、溝通協(xié)調(diào)不暢等問題。

一個合格的監(jiān)管機構(gòu)一定要防止各種對公眾生命財產(chǎn)健康帶來損害的違法生產(chǎn)食品行為出現(xiàn)，要維護市場經(jīng)濟秩序和正常合法市場主體的權(quán)益不受到侵害，促進食品行業(yè)健康有序發(fā)展。這個機構(gòu)可以制定符合食品安全生產(chǎn)、流通、使用方面的標準和法律，禁止和限制特定行為；依法進行管理和監(jiān)督，參與市場主體資格的認定和驗證，健全信用評價體系、風險評估體系，獎懲分明，寬嚴并舉，建立一個完善統(tǒng)一、公平合理、專業(yè)化的食品市場體系；嚴格執(zhí)法，盡職盡責，確保食品的質(zhì)量、數(shù)量安全。

（二）明確無證無照監(jiān)管的標準

1．健全食品安全應急體系

在無證無照監(jiān)管中應著重體現(xiàn)預防為主的法律法規(guī)的制定，一般食品事件發(fā)生了才會做出補救，顯得措手不及。應急分為事前、事中、事后三個階段。事前的任務是預防為主，盡量通過一系列監(jiān)管措施將各種事件都處理在萌芽狀態(tài)，不發(fā)生安全事件。標準的制定、檢測水平的高低直接關(guān)系這一環(huán)節(jié)。事中的任務主要就是及時處理、采取措施防止危害更大蔓延，把損失控制在最小的范圍內(nèi)，及時對外公布客觀信息，隨時監(jiān)控事態(tài)的發(fā)展。事后就是消除影響，追究責任人責任，保障受害人的權(quán)益追償，總結(jié)經(jīng)驗教訓，防止事故再次發(fā)生。完善的應急處理系統(tǒng)應包括信息的收集、防止措施、應急處理措施、損害控制及事后控制，每一個階段都應該有完備的程序和措施。保證在進行到哪個步驟都可以有條不紊，順理成章。食品應急預案是應急處理機制的完善，對于及時控制事態(tài)，高效的組織救援，減少危害保障公眾權(quán)益方面起著積極的作用。要進一步規(guī)范運行促進其發(fā)揮更大的作用。

發(fā)生食品安全事故應急處理涉及許多部門，要進一步明確分工和職責，處理過程中協(xié)調(diào)有序，把有限的資源用在最需要的地方。在其建設上應不斷加大經(jīng)費投入、人才引進、物質(zhì)儲備和技術(shù)支持。另外，要有針對性的開展應急演練，通過訓練可以提高快速反應能力，提高人員的心里素質(zhì)，從而在真的發(fā)生突發(fā)事件時可以快速出擊。

2．完善我國食品標準體系

積極推廣國際上先進標準，參考制定符合我國國情的食品生產(chǎn)標準，盡快對那些不適用落后陳舊的標準予以改革，確保消費者健康安全，以預防為主的標準體系。

檢測能力薄弱是我國食品監(jiān)管中一項主要問題，所以很多有毒有害物質(zhì)都發(fā)現(xiàn)不了，在加上無標準可參考，不僅使我國公眾健康面臨威脅，在國際上食品問題也總是處于被動局面。日本能對400多種農(nóng)藥殘留物進行檢測，而我國只能檢測出數(shù)十種。對地溝油的檢測因為標準和檢測水平落后，檢測結(jié)果居然是合格的。這樣的食品標準和檢測水平使很多“黑窩點”生產(chǎn)出來的食品在市場上橫行多時也不被發(fā)現(xiàn)，因為即使有監(jiān)管人員在市場隨即抽查進行檢驗，也發(fā)現(xiàn)不了任何問題，可能還會判定為合格產(chǎn)品。加大力量投入檢測機構(gòu)設備，提升檢驗人員素質(zhì)是食品監(jiān)管的基石。鼓勵第三方檢驗機構(gòu)的建設，為食品安全檢測體系補充力量。變臨時檢測為常態(tài)檢測，提高完善檢測責任追究制，全面提升檢測水平。

3.嚴格監(jiān)管程序

政府在依法行使職權(quán)時，應改變觀念，從過去的管制型，以處罰為目的轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑諡槟康模浞煮w現(xiàn)以人為本。建立維護秩序，提供高效、優(yōu)質(zhì)的服務是重點。在監(jiān)管中既要保護好人民的身體健康和社會和諧，又要保持市場經(jīng)濟的活力，徹底改變官僚作風，依法行政，強化人民公仆意識，變成真正的為公共服務的機構(gòu)。

因為監(jiān)管決定具有法律效力性質(zhì)，所以監(jiān)管過程公正透明對于決定的科學公正非常重要。嚴格依照程序履行職責，該哪個環(huán)節(jié)就按照步驟進行，是否需要聽證、是否享受了陳述申辯的權(quán)利等等，不能跳躍和重復，依法是個必須做強調(diào)做的，這樣監(jiān)管機構(gòu)的決定才能體現(xiàn)科學嚴謹，相關(guān)規(guī)則才能有效運行。不能出現(xiàn)監(jiān)管中出現(xiàn)難題就回避的現(xiàn)象，只做表面功夫來敷衍，要切實履行管理職責。

公開透明是現(xiàn)代社會一個亮點，監(jiān)管也不例外。透明是指監(jiān)管機構(gòu)決策依據(jù)的原則、相關(guān)信息及過程向公眾公開[11]。轉(zhuǎn)變原來那種被動不愿主動公開的局面，只有信息公開透明，公眾才會了解有關(guān)政策。鼓勵公眾參與也是保證監(jiān)管取得成效的一個方面，監(jiān)管者是法律法規(guī)的執(zhí)行者，在監(jiān)管過程中難免由于疏忽或者個人利益產(chǎn)生錯誤，有了公眾的積極參與，可以彌補監(jiān)管者信息掌握的不足，避免在監(jiān)管中出現(xiàn)漏洞，這同過去政府監(jiān)管有著很大的不同，公眾雖然不是監(jiān)管者，卻可以以靈活的方式參與到監(jiān)管行動中，比如重要的監(jiān)管方面建議和辦法向公共征求意見，起到積極的促進作用。

（三）鼓勵監(jiān)管參與

1.消費者參與的促進作用

無證生產(chǎn)對于消費者而言處于優(yōu)勢地位，食品的生產(chǎn)過程添加的物質(zhì)消費者無從知曉，所以處于劣勢的消費者往往是食品安全事故中最大的利益損失者，在食品治理中應該是最有積極性的。對食品安全問題這個與自己利益密切關(guān)聯(lián)的問題最為關(guān)切，所以是食品治理中最積極最堅貞的群體和力量。消費者在信息上也掌握著第一手資料，因為平時經(jīng)常購買、消費時間久了就可以感到食品品質(zhì)的好壞，所以他們是切身的體驗者，這些信息往往是監(jiān)管者所欠缺的。消費者是個巨大的群體，單個是薄弱的，但如果所有的消費者集合起來就是個龐大的隊伍，可以發(fā)揮巨大的能量?！耙獙崿F(xiàn)食品安全的有效治理，就必須要充分挖掘消費者在食品安全方面自我保護的內(nèi)在動力，充分發(fā)揮消費者的制衡作用”[12]。

經(jīng)營者生產(chǎn)食品目的就是銷售出去獲得利潤，消費者參與監(jiān)督就可以對經(jīng)營者違法行為進行制約，可以促使市場更加規(guī)范健康，淘汰不合格不安全的食品。如果消費者退縮就是對經(jīng)營者生產(chǎn)不合格產(chǎn)品的縱容，二者之間的互動恰恰可以實現(xiàn)正反兩面的利益較量。消費者可以就自己的損失直接或者通過司法途徑得到補償；也可以向監(jiān)管部門或消協(xié)投訴舉報，讓經(jīng)營者面臨行政處罰的后果；還可以向媒體反映，造成輿論上的譴責。

消費者參與還可以彌補監(jiān)管部門治理食品問題的不足。因為監(jiān)管部門人力財力物力有限，很難保證信息量周全和準確，監(jiān)管中由于個人利益也會出現(xiàn)徇私舞弊等現(xiàn)象。如果消費者積極參與可以為監(jiān)管部門提供更多的信息，可以通過自身的經(jīng)驗將有用的信息反饋給監(jiān)管部門，彌補這方面的不足。同時如果發(fā)現(xiàn)有監(jiān)管人員違法行為也可以積極舉報，避免腐敗、監(jiān)管不力情況的發(fā)生。

消費者參與可以推動社會監(jiān)督。社會監(jiān)督主要來源于公眾、媒體、社團方面的監(jiān)督。公眾是社會監(jiān)督的主要力量，而幾乎所有的公眾都是消費者，這樣等同于消費者監(jiān)督。媒體曝光的食品安全事件一般都是因為消費者利益受到侵害才會引起關(guān)注，消費者為新聞媒體提供線索，形成輿論監(jiān)督?！霸谏鐣F體監(jiān)督中，消費者是重要的監(jiān)督主體”[13]。它的主要工作就是解決消費者的投訴問題，支持消費者通過法律解決不能調(diào)節(jié)的難題，離開了消費者這個基礎，它就相當于一個空中閣樓。

購買食品消費者利益受到侵害，如果想要得到賠償難上加上。在找不到源頭，未確定的責任人等情況下，消費者權(quán)益受到損失，就應保證其權(quán)益可以得到伸張，損失應該得到補償。因為消費者畢竟是無過錯一方，此時就應有政府承擔起這個責任，保障消費者權(quán)益是提高消費者積極參與食品治理的一個動力。

政府可以通過撥款先行墊付來預先彌補消費者的損失，保證患者可以及時救治，減少損失進一步擴大。待追到源頭有了具體責任人時，在對其進行相應的處罰，追償墊付的金額。如果因為造成損失過大，責任人也無力負擔時，就像三聚氰胺造成的那么多患兒一樣，還需政府通過救濟手段解決那些受害者生活上的困難。這樣一筆費用可以通過政府預算和捐助、社會保險等渠道籌集。畢竟消費者不僅僅是受害者還是公民，政府由于監(jiān)管不到位出現(xiàn)的事故，還是應該付出代價。

2.實現(xiàn)舉報獎勵機制

現(xiàn)階段根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對于食品方面違法舉報人可向衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商等部門反映。這一規(guī)定看似寬泛，哪個部門都可以受理，實際上卻特別不實用。因為公眾并不了解哪些違法行為屬于哪個部門管理，經(jīng)常被推來推去，容易使監(jiān)管部門的公信度降低。對于舉報的途徑應該以快捷簡單為主，各個部門對外公布的舉報電話再多，公眾操作起來很麻煩也起不到作用。

《國務院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》中有給予獎勵的規(guī)定，但沒有具體的數(shù)額如何操作，所以各地都根據(jù)情況自行掌握，給予舉報人適當?shù)莫剟钤谙嚓P(guān)規(guī)定中有要求，但實際情況很多地方并沒有實行。消費者對食品違法行為進行舉報是通過國家公權(quán)力來對自身權(quán)益的維護，目的是保護自己，但同時也使違法行為得到追究處罰。不管是違法經(jīng)營者還是監(jiān)管者都非常抵觸類似事件，所以面對危險的時候，舉報人就會權(quán)衡利弊做出選擇，這樣就會使違法者逍遙法外。建立舉報機制就是要鼓勵消費者多參與，和違法行為作斗爭。將該獎勵落實到實處，切實讓舉報屬實的人感受到政府部門的誠信，更加積極的參與食品安全的治理過程中。

在現(xiàn)實中可能會有對舉報人報復的情況，給舉報人造成身體財物方面的損失。如果沒有嚴密的保護措施，將使舉報人面臨風險，更會牽連到這一機制發(fā)揮應有的作用，所以對舉報人信息應絕對保密，否則將追究相關(guān)人員責任，并根據(jù)具體情況確定對舉報人的賠償。

只有不斷的完善相關(guān)機制建設，才能保證消費者積極參與進來，形成重要力量，一起發(fā)現(xiàn)問題監(jiān)督違法行為，更有利于食品安全監(jiān)管工作。

3.新聞媒體的監(jiān)督

作為社會監(jiān)督的組成部分新聞媒體的曝光功不可沒，媒體可以迅速傳播事實真相，廣泛影響公眾，實時跟蹤事態(tài)的發(fā)展，能夠指引公眾立即認清事實真相，給違法者曝光在陽光下，使其承受巨大的輿論壓力，從而使其不敢輕易走上違法這條道路。在監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營者的同時，這把雙刃劍也會監(jiān)督監(jiān)管者的不作為亂作為的行為。

近些年，通過媒體曝光的食品案件都引起了強大的反響。我們通過回顧三聚氰胺事件來說明媒體的作用。2008年9月9日，《蘭州晨報》披露出來自甘肅農(nóng)村14名長期食用某品牌奶粉的嬰兒患上了腎結(jié)石。9月11日，《揚子晚報》等多家媒體披露在甘肅、江蘇等地同樣發(fā)現(xiàn)類似事件。新浪等網(wǎng)站也發(fā)出專題披露此事。9月11日，《東方早報》終于揭開品牌奶粉是“三鹿”奶粉這個面紗。同日，甘肅省和江蘇省舉行有關(guān)新聞通告。9月11、12日新華社跟蹤報道事件進展。9月12日，衛(wèi)生部表示嚴查事件相關(guān)責任人。13日，國務院對三鹿奶粉事件作出六項決定。當天，河北省委召開常委連夜召開擴大會議研究此事。17日，工商局要求各地開展嬰幼兒奶粉的市場清查工作。17日，質(zhì)檢局決定從即日起取消企業(yè)免檢資格。通過此事件的部分回訪，我們可以感到新聞媒體在其中起到了關(guān)鍵性作用，如果當初不披露此事件，可能還會有更多的孩子受到傷害。此事絕不是相關(guān)人受到刑事處罰，一個企業(yè)倒閉這么簡單，還影響整個奶行業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟的提高，甚至還有社會的穩(wěn)定，因為當時沒有明確說法之前，公眾一片茫然不知所措，談奶色變?？梢娦侣劽襟w的強大監(jiān)督作用。

在挖掘展示丑惡一面的同時，也不忘宣傳積極正面的一面。對于守法生產(chǎn)經(jīng)營者及品質(zhì)好的食品都要從正面給予宣傳，保護和宣傳好的方面，有利于守法經(jīng)營者提高主體責任意識和生產(chǎn)積極性，從精神層面得到更大滿足。同時也會使公眾對好與壞的食品知識有清醒的認識，做好科普宣傳工作，使假冒偽劣食品沒有消費市場，從根本上杜絕這類產(chǎn)品的生產(chǎn)。

媒體要通過客觀真實的信息來反映事情的真相和事態(tài)的發(fā)展，切不可只言片語、沒有依據(jù)，為了追求收視率吸引公眾眼球，做出夸大不實的報道，誤導公眾，那就有悖社會守望者這個冷靜理性的稱號了。唯有以科學、嚴謹?shù)膽B(tài)度對待宣傳報道工作，才不會陷入惡意炒作的陷阱，媒體的引導監(jiān)督作用才會充分發(fā)揮。

4.食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法與刑事司法的銜接

涉及食品藥品安全的違法犯罪，嚴重侵害了廣大人民群眾的健康權(quán)、生命權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，嚴重影響了社會誠信體系建設。高度重視打擊假冒偽劣商品工作，是保護廣大人民群眾合法權(quán)益的緊迫任務。進一步加強與行政執(zhí)法機關(guān)的聯(lián)系溝通，健全工作機制，切實形成合力，不斷提高辦案質(zhì)量、效率和效果，保護人民群眾的合法權(quán)益，維護良好的市場經(jīng)濟秩序顯得尤為重要。當前，食品安全作案方式不斷翻新，犯罪手段更趨隱蔽。例如，犯罪分子由過去在食品中摻入有毒、有害物質(zhì)轉(zhuǎn)而采取技術(shù)手段從有毒有害物質(zhì)中提取“食品”；針對食品的檢測體系研制出檢測“合格”的食品；利用互聯(lián)網(wǎng)、快遞等渠道進行銷售規(guī)避監(jiān)管等，給犯罪活動的及時發(fā)現(xiàn)和查處設置了重重障礙。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》已于2013年4月28日由最高人民法院審判委員會第1576次會議、2013年4月28日由最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第5次會議通過，在司法實踐中，查處涉及食品監(jiān)管案例并不多，主要原因有幾個：一是我國食品監(jiān)管主體涉及部門多，多頭管理權(quán)責不明很容易造成認定困難；二是食品監(jiān)管瀆職行為與食品安全危害后果之間的因果關(guān)系判斷比較困難；三是食品監(jiān)管瀆職入罪門檻過高，需要導致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果才能適用，但“導致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果”并不明確，沒有具體量化，造成認定困難；四是食品安全專業(yè)性強，檢察機關(guān)現(xiàn)有的人員結(jié)構(gòu)、技術(shù)力量難以有效主動開展工作，多是發(fā)生食品安全事故甚至是媒體曝光后才介入案件查處；五是食品產(chǎn)業(yè)鏈條長、跨度大，全國統(tǒng)一的信息平臺缺乏，異地犯罪線索移送機制不健全，加上地方保護主義，導致許多線索半途而廢。而檢察機關(guān)查處食品監(jiān)管瀆職犯罪，這次兩高的《法釋》明確食品監(jiān)管瀆職行為應以食品監(jiān)管瀆職定罪處罰，不再適用法定刑較輕的濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪處理。當然，在食品安全監(jiān)管體制完全到位前，現(xiàn)階段如何既追究監(jiān)管者的失職瀆職責任又調(diào)動監(jiān)管者履行職責的積極性，也是需要深入思考的問題?！币皇侨绾握J定刑法第143條規(guī)定的“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”，爭論焦點主要圍繞是否還要經(jīng)過省級衛(wèi)生行政部門確認的機構(gòu)鑒定加以確認。經(jīng)過反復爭論，最終改變了將鑒定作為認定要件的做法，而是代之以檢驗報告，司法機關(guān)可以根據(jù)檢驗報告并結(jié)合專家意見等相關(guān)材料進行認定。“司法解釋將危險的判斷由過去完全取決于專家交給了法官，專業(yè)技術(shù)判斷變成了司法判斷。這對于有效打擊相關(guān)犯罪應該是有力的。”

注 釋：

①《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第二條、第三條規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)，企業(yè)從事食品生產(chǎn)活動以及質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門實施食品生產(chǎn)許可，必須遵守本辦法。企業(yè)未取得食品生產(chǎn)許可，不得從事食品生產(chǎn)活動。

[1]郭宇華.試論食品安全與政府監(jiān)管[J].今日藥學,2008,（5）.

[2]張峰,李長健.論我國食品安全規(guī)制模式的整合與創(chuàng)新：基于經(jīng)濟法與行政法的雙重視角[J].貴州師范大學學報（社會科學版）,2007,（6）.

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[5]同上,152.

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[13]劉光明,尤曉娜.論食品安全治理的消費者參與及其機制構(gòu)建[J].消費經(jīng)濟,2011,(3).