● 廖顯輝

■責(zé)編 / 韓樹(shù)杰 Tel: 010-68345891 E-mail: hrdhsj@126.com

近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的深入，廣東各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)取得了可喜成績(jī)，但與新農(nóng)村建設(shè)的要求尚有一定差距，特別是一些山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)還面臨某些困境。為突破這一困局，筆者以Y縣為樣本,對(duì)該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)情況進(jìn)行了專(zhuān)題考察。這次調(diào)研共發(fā)放問(wèn)卷500份，回收485份，其中有效問(wèn)卷480份,問(wèn)卷有效率98.97%。通過(guò)調(diào)研，文章提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)整體推進(jìn)的思路。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)概論

（一）概念界定

《辭?！穼?duì)素質(zhì)一詞的定義為：人的生理上的原來(lái)的特點(diǎn)；事物本來(lái)的性質(zhì)；完成某種活動(dòng)所必需的基本條件。在本文的研究語(yǔ)境中，顯然取第三種定義。目前，對(duì)公務(wù)員素質(zhì)這一概念尚無(wú)統(tǒng)一的說(shuō)法?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》第十一條的規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)具備：具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍；年滿(mǎn)十八周歲；擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法；具有良好的品行；具有正常履行職責(zé)的身體條件；具有符合職位要求的文化程度和工作能力。后面四項(xiàng)規(guī)定，實(shí)際上指出了公務(wù)員應(yīng)該具備的基本素質(zhì)。學(xué)界對(duì)這一概念也有自己的看法，任健雄（1989）認(rèn)為公務(wù)員素質(zhì)就是“公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)和行政管理的實(shí)踐中所形成的公務(wù)員應(yīng)具備的生理特點(diǎn)、心理特征、思想行為相潛在機(jī)能的總稱(chēng)”，它既包括“科學(xué)文化和管理知識(shí)方面的內(nèi)容，也有思想品德、組織能力、協(xié)調(diào)人際關(guān)系能力等方面的要求，還含有身體健康、身體素質(zhì)等因素”。陳耀鋒（2007）認(rèn)為，公務(wù)員素質(zhì)是指公務(wù)員順利履行國(guó)家行政管理職能所應(yīng)具備的，由知識(shí)因素、能力因素、生理因素、思想道德因素、心理因素、觀念因素等構(gòu)成的特殊綜合體。李和中、錢(qián)道賡（2008）從公務(wù)員的個(gè)體素質(zhì)和群體素質(zhì)方面進(jìn)行了研究，認(rèn)為公務(wù)員個(gè)體素質(zhì)是指“公務(wù)員個(gè)體在一定時(shí)間、空間條件下履行自身職責(zé)、發(fā)揮職業(yè)功能所必需具備的基本條件及在行政管理工作中經(jīng)常起作用的內(nèi)在要素的總和。它包括政治素質(zhì)、道德素質(zhì)、理論素質(zhì)、智力素質(zhì)、知識(shí)素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、能力素質(zhì)、心理素質(zhì)等”。公務(wù)員的群體素質(zhì)是個(gè)體素質(zhì)的有機(jī)綜合的同一，是品質(zhì)、結(jié)構(gòu)、能力諸要素組成的。盡管由于研究角度不同，對(duì)公務(wù)員素質(zhì)的表述不盡相同，但對(duì)其內(nèi)涵的理解還是具有相通性的。本文對(duì)公務(wù)員素質(zhì)這一概念作如下表述：公務(wù)員為履行國(guó)家行政管理職能所應(yīng)具備的與個(gè)體績(jī)效或組織績(jī)效相關(guān)的知識(shí)、能力、個(gè)性特質(zhì)的總稱(chēng)。顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)，就是處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的公務(wù)員履行所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能應(yīng)具備的知識(shí)、能力和個(gè)性特質(zhì)的總稱(chēng)。

（二）支撐理論

一是素質(zhì)模型理論。素質(zhì)模型（Competence Model）是指為完成某項(xiàng)工作，達(dá)成某一績(jī)效目標(biāo)所具備的系列不同素質(zhì)要素的組合，包括不同的動(dòng)機(jī)表現(xiàn)、個(gè)性與品質(zhì)要求、自我形象與社會(huì)角色特征以及知識(shí)與技能水平。這些行為和技能必須是可衡量、可觀察、可指導(dǎo)的，并對(duì)個(gè)人績(jī)效以及組織的成功產(chǎn)生關(guān)鍵影響。素質(zhì)模型理論是基層公務(wù)員素質(zhì)模型設(shè)計(jì)的直接理論來(lái)源。素質(zhì)模型動(dòng)態(tài)性和差異性的特點(diǎn)決定了基層公務(wù)員素質(zhì)模型的設(shè)計(jì)需要與時(shí)代特征、職位要求等相對(duì)應(yīng)。

二是職位分類(lèi)理論。我國(guó)自1993年正式建立公務(wù)員制度以來(lái)，一直明確規(guī)定要實(shí)行職位分類(lèi)制度。1993年頒布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定“國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行職位分類(lèi)制度”。按照《暫行條例》的規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)職位分類(lèi)設(shè)置國(guó)家公務(wù)員的職務(wù)和等級(jí)序列，職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，共設(shè)12個(gè)職務(wù)層次，級(jí)別劃分為15級(jí)。2006年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《公務(wù)員法》再次規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行公務(wù)員職位分類(lèi)制度”。并規(guī)定“公務(wù)員職位類(lèi)別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理的需要，劃分為綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)等類(lèi)別”，“對(duì)于具有職位特殊性，需要單獨(dú)管理的，可以增設(shè)其他職位類(lèi)別”。同時(shí)，2006年4月下發(fā)的《公務(wù)員法實(shí)施方案》中，對(duì)公務(wù)員的等級(jí)序列做了調(diào)整，由原來(lái)的15級(jí)增加到27級(jí)。職位分類(lèi)理論的應(yīng)用為制定不同層級(jí)、不同類(lèi)別公務(wù)員素質(zhì)模型提供了理論依據(jù)。

三是目標(biāo)管理理論。目標(biāo)管理理論是由現(xiàn)代管理大師彼得·德魯克根據(jù)目標(biāo)設(shè)置理論提出的目標(biāo)激勵(lì)方案。其基礎(chǔ)是目標(biāo)理論中的目標(biāo)設(shè)置理論。目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)組織群體共同參與指定具體的可行的能夠客觀衡量的目標(biāo)。通過(guò)目標(biāo)的制定，把每一位公務(wù)員在不同時(shí)期、不同部門(mén)、不同職位上所應(yīng)具備的素質(zhì)做出具體地規(guī)定和要求，為公務(wù)員提高自身素質(zhì)提供一個(gè)參照系。

（三）文本規(guī)范

2001年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的人事部《2001—2005年國(guó)家公務(wù)員培訓(xùn)綱要》中最先提出“研究制定各級(jí)各類(lèi)公務(wù)員的能力標(biāo)準(zhǔn)”問(wèn)題。2002年5月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2002—2005年全國(guó)人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》提出，“圍繞科學(xué)決策能力、駕馭全局能力、開(kāi)拓創(chuàng)新能力，構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)干部核心能力框架，研究制定不同層次黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的具體標(biāo)準(zhǔn)?！蓖?，原國(guó)家人事部頒發(fā)了《國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范》，其內(nèi)容包括政治堅(jiān)定、忠于國(guó)家、勤政為民、依法行政、務(wù)實(shí)創(chuàng)新、清正廉潔、團(tuán)結(jié)協(xié)作、品行端正等8條，為國(guó)家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定提供了依據(jù)。2003年，原國(guó)家人事部頒布了《國(guó)家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架(試行)》的通知，以黨和政府對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)要求為依據(jù)從政治思想、行政管理工作、自身發(fā)展、心理調(diào)適等方面著眼，提出政治鑒別能力、公共服務(wù)能力、依法行政能力、調(diào)查研究能力、創(chuàng)新能力、學(xué)習(xí)能力等9項(xiàng)公務(wù)員通用能力。在此基礎(chǔ)上，全國(guó)部分省市相應(yīng)頒發(fā)了適合本地的公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)文本規(guī)范。如2004年1月廣東省人事廳頒發(fā)了《廣東省國(guó)家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架(試行)》。該框架在人事部9項(xiàng)公務(wù)員通用能力之外，補(bǔ)充了處級(jí)、科級(jí)正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和處級(jí)、科級(jí)副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的通用能力標(biāo)準(zhǔn)。處級(jí)、科級(jí)正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員應(yīng)具備的通用能力為組織管理能力、計(jì)劃統(tǒng)籌能力、激勵(lì)示范能力；處級(jí)及科級(jí)副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員應(yīng)具備的通用能力為組織執(zhí)行能力、參謀輔助能力。

二、Y縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）現(xiàn)狀

自推行國(guó)家公務(wù)員制度以來(lái)，Y縣已經(jīng)初步形成了一支能夠適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要的、充滿(mǎn)生機(jī)與活力、勤政務(wù)實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍。一是嚴(yán)格執(zhí)行考錄制度，把好“入口”關(guān)。Y縣嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持“凡進(jìn)必考”和“公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則，嚴(yán)把“入口”關(guān)，保證了新錄用公務(wù)員的質(zhì)量。二是強(qiáng)化培訓(xùn)，全面提升公務(wù)員素質(zhì)。健全完善了培訓(xùn)工作機(jī)制。2006年以來(lái)，該縣共舉辦了培訓(xùn)班 45 期，培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員2015人次。三是大力推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)上崗工作。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定了《黨政機(jī)關(guān)推行中層干部競(jìng)爭(zhēng)上崗和輪崗交流的實(shí)施辦法》，嚴(yán)格競(jìng)爭(zhēng)上崗和輪崗交流的范圍、對(duì)象、條件及實(shí)施程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)中層干部空額職位基本實(shí)現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)上崗。四是繼續(xù)深化公務(wù)員考核工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合各自實(shí)際，積極探索建立以業(yè)績(jī)考核為導(dǎo)向、服務(wù)對(duì)象有效參與評(píng)價(jià)、體現(xiàn)科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀要求的公務(wù)員實(shí)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。五是加強(qiáng)公務(wù)員的監(jiān)督和管理，堅(jiān)持能上能下、能進(jìn)能出制度，嚴(yán)格執(zhí)行《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》。

（二）問(wèn)題診斷

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員整體素質(zhì)與新農(nóng)村建設(shè)的需求不相適應(yīng)。一是文化素質(zhì)與科學(xué)發(fā)展不相適應(yīng)。Y縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，高學(xué)歷和全日制大學(xué)畢業(yè)生不多，理論基礎(chǔ)不夠扎實(shí)，對(duì)政策和法規(guī)知識(shí)掌握不夠全面，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求存在較大差距；從專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)看，基礎(chǔ)性學(xué)科專(zhuān)業(yè)的較多，而涉及“三農(nóng)”的專(zhuān)業(yè)型人才較少，許多業(yè)務(wù)量較大和專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作崗位公務(wù)員嚴(yán)重缺乏。二是工作能力與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、創(chuàng)新能力與所承擔(dān)的職位和工作不相適應(yīng)的問(wèn)題；面對(duì)復(fù)雜局面，有的公務(wù)員不懂分析、不會(huì)處理，不善于做群眾工作。三是依法行政和服務(wù)水平與現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)存在不按制度辦事、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。有的公務(wù)員依法行政意識(shí)不強(qiáng)，沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的工作方式方法，習(xí)慣于發(fā)號(hào)施令。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員管理體制與新形勢(shì)下的基層組織建設(shè)不相適應(yīng)。一是考核激勵(lì)機(jī)制不夠健全?，F(xiàn)有的公務(wù)員考核通常沿用過(guò)去的年度考核的方式進(jìn)行，對(duì)公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉五方面考核僅有定性評(píng)價(jià)，沒(méi)有量化標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)客觀，制度操作性、剛性也不夠，存在著“干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣、干與不干一個(gè)樣”的問(wèn)題。二是干部“入出口”不暢。“入口”主要以公開(kāi)招考為主，渠道單一，人員能進(jìn)不能出的問(wèn)題仍然存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間公務(wù)員交流輪崗的渠道和力度不夠。三是培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)用性不強(qiáng)。適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員工作需要和能力開(kāi)發(fā)的培訓(xùn)不多，培訓(xùn)效果不理想。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的現(xiàn)實(shí)權(quán)益與實(shí)際生活需求不相適應(yīng)。一是工作環(huán)境苦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有限，辦公、食宿條件較差。調(diào)查顯示，14.29%的公務(wù)員認(rèn)為，工作環(huán)境與自己的期望有較大差距。近半數(shù)公務(wù)員認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和生活條件艱苦是公務(wù)員流失的主要原因。二是工資待遇低。受縣鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的制約，Y縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員工資和福利待遇仍普遍較低；同時(shí)，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員之間工資待遇差異也較大。據(jù)調(diào)查，經(jīng)濟(jì)條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員年收入達(dá)4-5萬(wàn)元，較落后的鎮(zhèn)才3-4萬(wàn)元。50%的調(diào)查對(duì)象對(duì)自己的工資待遇不滿(mǎn)，28.57%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為工資待遇低是造成相當(dāng)一部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員心理失衡的主要原因。三是職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)增大。在目前體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的權(quán)利責(zé)任不對(duì)稱(chēng)，在處理各種矛盾糾紛的具體工作中只能做深入細(xì)致的思想工作，沒(méi)有最終決定權(quán)。而農(nóng)民群眾對(duì)當(dāng)前政策理解上的偏差，導(dǎo)致公務(wù)員的協(xié)調(diào)工作容易陷入被動(dòng)。如在征地拆遷時(shí)，國(guó)家給農(nóng)民的補(bǔ)償往往是一個(gè)彈性的標(biāo)準(zhǔn)，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)由于財(cái)力有限只能補(bǔ)償?shù)拖拗?，這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府界定，但老百姓并不買(mǎi)賬，導(dǎo)致了干群關(guān)系的緊張。

（三）原因分析

一是傳統(tǒng)行政文化的影響。在官本位、權(quán)本位意識(shí)的驅(qū)使下，人們的“逐官”意識(shí)不斷增強(qiáng)，促使著人們瞻前顧后于人際關(guān)系之間，忙于對(duì)“長(zhǎng)官意志”的“領(lǐng)悟”和仕途的追求，而對(duì)于群眾事務(wù)的處理則采取哄、推、拖、壓，明哲保身的做法，造成了民眾的高度不滿(mǎn)。

二是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的價(jià)值選擇。當(dāng)前我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這是一個(gè)舊的社會(huì)價(jià)值體系消解或失效，新的社會(huì)價(jià)值體系生成并發(fā)展的過(guò)程，公務(wù)員價(jià)值選擇不可避免會(huì)受到來(lái)自新舊體制、文化傳統(tǒng)、生活習(xí)慣、多元思潮、西方文化等多種因素的影響和沖擊。

三是素質(zhì)建設(shè)指標(biāo)缺失。我國(guó)公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架頒布至今已近10年的時(shí)間，但完整的、適應(yīng)時(shí)代要求的公務(wù)員素質(zhì)框架至今仍未出臺(tái)，這在一定程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員錄用、培訓(xùn)、考核等方面缺乏明確的參考標(biāo)準(zhǔn)。

四是公務(wù)員成長(zhǎng)環(huán)境制約。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員缺少關(guān)注、關(guān)心和激勵(lì)，使其喪失積極進(jìn)取的熱情和干勁。比如鎮(zhèn)級(jí)干部職數(shù)結(jié)構(gòu)不合理，形成“兩頭大、中間小”的“中層瓶頸”。如Y縣某鎮(zhèn)有公務(wù)員職數(shù)34個(gè)，其中科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)12個(gè)，科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)7人，科級(jí)以上人員占到56%；享受中層股級(jí)待遇的只有6人，其他9人為科員待遇，比例占到44.1%。按照現(xiàn)行規(guī)定，只有股級(jí)干部才能晉升到科級(jí)。

五是制度尚不健全。制度不完善是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)中存在的另一重要原因。比如職位分類(lèi)制度尚不完善、公務(wù)員考錄制度仍然存在論資排輩現(xiàn)象、公務(wù)員績(jī)效考核制度還沒(méi)形成量化的考核標(biāo)準(zhǔn)等等。

三、推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)的措施

（一）理念變革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)向

理念變革主要是實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是從“官本位”到“民本位”理念轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)從官本位到民本位的轉(zhuǎn)變就要牢固樹(shù)立為人民服務(wù)的觀念并躬身踐行。要求各級(jí)公務(wù)員主觀上摒棄官本位思想，牢固樹(shù)立為人民服務(wù)的意識(shí)，問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民；同時(shí)加強(qiáng)民主法治建設(shè)，通過(guò)法律機(jī)制約束和規(guī)范公務(wù)員行為；不斷完善公務(wù)員管理機(jī)制，包括選拔、監(jiān)督、考核、退出機(jī)制等；此外必須深化政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)體制改革，徹底鏟除官本位存在的土壤。二是從“要我服務(wù)”到“我要服務(wù)”理念轉(zhuǎn)變。新公共服務(wù)理論要求公務(wù)員轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)公共行政下視行政活動(dòng)為行政監(jiān)管、行政管制等傳統(tǒng)思想的束縛，樹(shù)立以民為本、為民服務(wù)的公仆意識(shí)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)從“要我服務(wù)”到“我要服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。包括服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、效能意識(shí)的轉(zhuǎn)變和加強(qiáng)。三是從“人本管理”到“能本管理”理念轉(zhuǎn)變。所謂“能本管理”是指一種以人的知識(shí)、技能和能力為核心的管理，其實(shí)質(zhì)是建立一種“各盡所能”的運(yùn)作機(jī)制。能本管理是人本管理發(fā)展的新階段，它源于“人本管理”，但又高于“人本管理”。其總目標(biāo)是通過(guò)采取各種行之有效的方法，最大限度地發(fā)揮每個(gè)人的潛能，從而實(shí)現(xiàn)能力價(jià)值的最大化。

（二）標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)的指標(biāo)建構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)立步驟如下：第一步，確立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)立原則：主要有系統(tǒng)性、科學(xué)性、可運(yùn)算性、可比較性、相互獨(dú)立性、可操作性六大原則。第二步，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)指標(biāo)。利用多元統(tǒng)計(jì)的因子分析方法，以基本指標(biāo)的特征值對(duì)總方差的貢獻(xiàn)大小來(lái)確定因子，來(lái)為我們選擇基本指標(biāo)。根據(jù)方差包含系統(tǒng)信息的原理，我們也可以用歷史數(shù)據(jù)，可用兩種方法簡(jiǎn)化對(duì)基本指標(biāo)的篩選，一是最小均方差法，二是極小極大離差法。在選出的基本指標(biāo)中剔除那些均方差接近零或小于我們事先設(shè)定的一個(gè)小值指標(biāo)。如果條件不具備，還可用專(zhuān)家法（Delphl法）。接著就要對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行預(yù)處理。一般說(shuō)來(lái)，指標(biāo)X1,X2,...,Xm之間由于各自特性，存在著成本型指標(biāo)和效益型指標(biāo)等指標(biāo)類(lèi)型的區(qū)別，另外，即使相同類(lèi)型的指標(biāo)也會(huì)由于各自量綱及量級(jí)不同而存在著不可公度性，所以需要對(duì)這些指標(biāo)值進(jìn)行類(lèi)型一致化和無(wú)量綱化處理。第三步，確定指標(biāo)權(quán)重。根據(jù)不同權(quán)重評(píng)價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)狀況。各指標(biāo)權(quán)重可以采用中位數(shù)作為統(tǒng)計(jì)量進(jìn)行描述。在統(tǒng)計(jì)學(xué)中，中位數(shù)代表一個(gè)樣本或概率分布中的一個(gè)數(shù)值，它將數(shù)值集合劃分為相等的上下兩部分。對(duì)于有限的數(shù)據(jù)，將所有數(shù)據(jù)按大小順序進(jìn)行排列后形成一個(gè)數(shù)列，居于數(shù)列中間位置的那個(gè)數(shù)據(jù)即為中位數(shù)。當(dāng)數(shù)據(jù)總數(shù)N為奇數(shù)時(shí)，中位數(shù)等于數(shù)列中第(N+1)/2個(gè)數(shù)據(jù)：當(dāng)數(shù)據(jù)總數(shù)N為偶數(shù)時(shí)，中位數(shù)為數(shù)列中第N/2個(gè)數(shù)據(jù)與第N/2+1個(gè)數(shù)據(jù)的算術(shù)平均值。最后參考相關(guān)文獻(xiàn)，最終確立三大因子，42個(gè)基本指標(biāo)所構(gòu)成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：

其一是知識(shí)素質(zhì)因子指標(biāo)及其權(quán)重（8項(xiàng)）：政治理論知識(shí)（4.16）、法律法規(guī)知識(shí)（4.27）、公共管理知識(shí)（4.18）、崗位專(zhuān)業(yè)知識(shí)（4.44）、一般科技知識(shí)（3.40）、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)知識(shí)（3.71）、心理學(xué)知識(shí)（3.66）、外語(yǔ)知識(shí)（3.09）；

其二是能力素質(zhì)因子及其權(quán)重（24項(xiàng)）：政治鑒別能力（4.31）、公共服務(wù)能力（4.32）、戰(zhàn)略思考能力（4.27）、把握形勢(shì)能力（4.17）、統(tǒng)籌規(guī)劃能力（4.34）、依法辦事能力（4.21）、行政執(zhí)行能力（4.34）、組織協(xié)調(diào)能力（4.34）、調(diào)查研究能力（4.26）、科學(xué)決策能力（4.27）、開(kāi)拓創(chuàng)新能力（4.24）、群眾工作能力（4.10）輿論引導(dǎo)能力（4.09）、信息處理能力（4.02）語(yǔ)言表達(dá)能力（4.20）、公文寫(xiě)作能力（4.11）、應(yīng)對(duì)變革能力（4.07）、應(yīng)急管理能力（4.24）、不斷學(xué)習(xí)能力（4.12）、自我認(rèn)知能力（4.01）溝通合作能力（4.14）、團(tuán)隊(duì)建設(shè)能力（4.24）、心理調(diào)適能力（4.14）、知人普任能力（4.17）；

其三是個(gè)性特質(zhì)因子指標(biāo)及其權(quán)重（10項(xiàng)）：誠(chéng)信意識(shí)（4.51）、公平與公正（4.36）、行政成本意識(shí)（4.06）、事業(yè)進(jìn)取心（4.25）、工作責(zé)任心（4.54）、工作主動(dòng)性（4.24）、廉潔自律性（4.57）、心胸包容性（4.15）、情緒穩(wěn)定性（4.06）、思維邏輯性（4.25）。

（三）制度完善：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)的重要保障

一是理順權(quán)責(zé)關(guān)系。根據(jù)不同類(lèi)型社會(huì)保障和公共服務(wù)的特點(diǎn)，調(diào)整完善市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)政府在社會(huì)保障和公共服務(wù)上的決策、投入、執(zhí)行和監(jiān)督責(zé)任，明確責(zé)任主體，基本形成市級(jí)決策、縣級(jí)監(jiān)督、鎮(zhèn)街執(zhí)行的行政管理體系。強(qiáng)化市、縣兩級(jí)政府的監(jiān)督責(zé)任，目標(biāo)及考核標(biāo)準(zhǔn)由市級(jí)政府制定，具體監(jiān)督考核的實(shí)施主要依靠縣級(jí)政府。明確投入責(zé)任，按照“事財(cái)一致”原則，進(jìn)一步改革和完善費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化市、縣兩級(jí)政府對(duì)鎮(zhèn)（街）的一般性轉(zhuǎn)移支付。

二是改進(jìn)考核辦法。采用平時(shí)考核與年度考核相結(jié)合、量化考核與定性考核相結(jié)合的辦法，特別是要運(yùn)用綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行科學(xué)的量化考核。以民主測(cè)評(píng)形式完成年度考核；變“軟指標(biāo)”為“硬指標(biāo)”，變彈性目標(biāo)為剛性目標(biāo)。注重考察干部的德行，把考德貫穿培養(yǎng)選拔的全過(guò)程。在日常全面“察德”，了解干部工作圈、生活圈、社交圈的表現(xiàn)；在年末公開(kāi)“驗(yàn)德”，接受干部群眾監(jiān)督；在選用時(shí)認(rèn)真“審德”，使選出來(lái)的干部組織放心、干部服氣、群眾認(rèn)可。強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，把公務(wù)員的職務(wù)升降與考核結(jié)果掛鉤，真正發(fā)揮年度考核在公務(wù)員培訓(xùn)、職務(wù)升降、晉級(jí)、工資福利方面的激勵(lì)作用，不讓基層公務(wù)員干部淡出組織視野。

三是完善培訓(xùn)制度。要加強(qiáng)對(duì)基層公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)，形成基層與機(jī)關(guān)交流互動(dòng)、互學(xué)互促的良好局面，全面提升基層公務(wù)員隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。其一，統(tǒng)籌培訓(xùn)資源。各級(jí)組織人事部門(mén)要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌教育培訓(xùn)資源。其二，注重分類(lèi)培訓(xùn)。根據(jù)基層公務(wù)員的不同特點(diǎn)和需求，確定培訓(xùn)內(nèi)容，切實(shí)增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性，讓基層公務(wù)員愿意學(xué)、學(xué)得懂、用得上、用得好。其三，創(chuàng)新培訓(xùn)方式。充分運(yùn)用各類(lèi)大講堂、專(zhuān)題培訓(xùn)、學(xué)習(xí)論壇等形式實(shí)行集中專(zhuān)題培訓(xùn)。堅(jiān)持主導(dǎo)式、啟發(fā)式教育，不斷增加參觀學(xué)習(xí)、案例分析、講座交流、社會(huì)調(diào)研等新方法。采用電化教學(xué)、遠(yuǎn)程教育、網(wǎng)絡(luò)教學(xué)等現(xiàn)代手段，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性。

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