卞海霞

(中共鹽城市委黨校 江蘇 鹽城 224002)

民以食為天，食以安為先。我國的食品安全一直備受詬病，民間曾流行這樣一句順口溜意在諷喻我國當前的食品安全問題:“吃動物怕激素，吃植物怕毒素，喝飲料怕色素，能吃什么心中沒數(shù)……”。當下日益嚴峻的食品安全形勢及頻繁發(fā)生的食品安全事故，無不暴露出我國食品安全治理模式的缺陷，而在同一領(lǐng)域西方社會的整體性治理理論在實踐中卻獲得了良好的治理成效。在當下食品安全形勢日趨嚴峻化、管理事務(wù)高度復(fù)雜化和利益主體日益多元化的背景下，我國很有必要借鑒國際先進的公共管理經(jīng)驗，創(chuàng)造性地運用整體性治理理論來對我國現(xiàn)行的食品安全治理模式進行檢視并探索出符合我國國情的食品安全治理的新路徑。

一、整體性治理理論概述

( 一) 整體性治理理論的提出

20 世紀80 年代前后，隨著西方社會逐步進入后工業(yè)化時代以及社會生活秩序發(fā)生的深刻變遷，傳統(tǒng)的官僚制及新公共管理模式也弊端紛呈:傳統(tǒng)的官僚制過度強調(diào)行政機關(guān)層級節(jié)制，導(dǎo)致政府職能四分五裂、各自為政，公共服務(wù)供給分裂化，無法滿足人們整體性需求;而新公共管理市場化、民營化的一系列主張，著眼于短期成本—效益分析，忽視了作為公共行政之公平、公正等價值，導(dǎo)致了“機構(gòu)裂化”，難以創(chuàng)造整體與長久的效益。通過“制度化、經(jīng)常化和有效地‘跨界’合作以解決復(fù)雜而棘手的公共問題，增進公共價值”［1］的新型公共管理理論呼之欲出。20 世紀90 年代后期，在多中心治理理論的影響下，英國學(xué)者佩里·希克斯(Perri Hicks)和帕卻克·登力維(Patrick Dunleavy)提出了一種被認為有可能成為21 世紀關(guān)于政府治理的重大理論——整體性治理理論(Holistic Governance)。所謂整體性治理就是以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式。［2］整體性治理理論誕生之后即很快盛行于西方并日益受到我國理論界和實務(wù)界的廣泛重視。

( 二) 整體性治理的主要機制

整體性治理以公眾需求為導(dǎo)向，強調(diào)政府的社會管理和公共服務(wù)職能，關(guān)注民生價值和公共利益。隨著公共問題的復(fù)雜化及跨部門議題的多樣化，“裂解”的公共服務(wù)提供者往往從部門自身利益及角度出發(fā)，采取的措施和策略不盡相同，有時甚至相互沖突。這就需要政府通盤考慮，從全局出發(fā)構(gòu)建協(xié)調(diào)機制、整合機制和信任機制促使其協(xié)同合作，為公眾提供無縫隙的公共服務(wù)。

1.協(xié)調(diào)機制。協(xié)調(diào)是指為了有效實現(xiàn)組織目標和提高組織的整體效能而謀求自身各相關(guān)要素匹配調(diào)劑、分工協(xié)作的一種行為方式，是不斷解決各種矛盾以實現(xiàn)步調(diào)一致、共同行動的活動過程。“勞動分工和職能分工很快凸顯了協(xié)調(diào)的重要性?！保?］然而在傳統(tǒng)的官僚制和新公共管理模式之下，不同功能的機構(gòu)之間缺乏溝通、合作與團結(jié)，形成各自為政的局面，導(dǎo)致政府政策目標無法實現(xiàn)。當代社會發(fā)展不斷加快、社會問題漸趨復(fù)雜、公民權(quán)利意識日益增強，這就使得各公共服務(wù)提供者之間開展對話與合作、消除隔閡及部門壁壘、加強溝通與協(xié)調(diào)顯得尤為必要。整體性治理所要求的協(xié)調(diào)機制既包括協(xié)調(diào)公共服務(wù)提供者之間的利益關(guān)系，也包括協(xié)調(diào)其與整個合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系，主要涵蓋價值協(xié)同的協(xié)調(diào)機制、信息共享的協(xié)調(diào)機制、誘導(dǎo)與動員的協(xié)調(diào)機制三個方面。價值協(xié)同的協(xié)調(diào)機制主要致力于通過共同目標的強化與塑造緩解沖突，以增強整體性治理中網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的凝聚力。信息共享的協(xié)調(diào)機制主要是需建立起一套與整體性治理匹配的信息系統(tǒng)(含數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)庫等子系統(tǒng))，供各公共服務(wù)提供者在授權(quán)范圍內(nèi)共享和使用。誘導(dǎo)和動員的協(xié)調(diào)機制則需選擇合適的公共服務(wù)提供者，調(diào)動資金、人員、專業(yè)知識、技術(shù)、信息等各種資源參與到網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中去處理復(fù)雜而棘手的公共問題。

2.整合機制。在整體性治理語境中，整合是指“通過為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務(wù)，從而達致整體性治理的最高水平”。［4］它一般包括三個層面:一是治理層級的整合，主要涵蓋全球、大洲、國家、地區(qū)和地方這五個層級，它們之間通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和相應(yīng)的數(shù)據(jù)保護協(xié)議來共同應(yīng)對日益增多的“跨界”公共議題。二是治理功能的整合，擬整合的功能可以是組織內(nèi)的，也可以是組織間相重合或相似功能的整合。三是公私部門的整合，因部分公共部門、志愿團體和私營部門承載相同或相似的業(yè)務(wù)與功能，故需對其進行整合，從而推動公私合伙、互助、協(xié)助的發(fā)展。上述三個層面可以用幾何圖形進行表述:以治理層級的整合為高、治理功能的整合為寬、公私部門的整合為長，構(gòu)成了整體性治理的長方體。任何一個復(fù)雜而棘手的公共問題都可以在這個長方體中找到座標，也都必須置于該長方體結(jié)構(gòu)中、采用多種方式、動員多方參與方可獲得比較圓滿的解決。

3.信任機制。信任是合作達成的催化劑，是一種核心的凝聚力。在公共服務(wù)提供者之間建立信任是整體性治理所需的關(guān)鍵性要素。佩里·希克斯認為在推行整體性治理的改革方案中，要取得和保持信任需要考慮以下幾個方面:(1)與其他機構(gòu)對話以及考慮其他機構(gòu)的運作;(2)產(chǎn)生既具有合法性而且還能接觸組織信息資源和溝通渠道的新領(lǐng)導(dǎo)人，以應(yīng)對新的管理觀點和能力與組織現(xiàn)有知識基礎(chǔ)和能力之間的張力;(3)跨邊界的運作在無法確定安全系數(shù)的情況下蘊含了風(fēng)險，管理者需要高度容忍不確定性;(4)沒有控制的管理，跨邊界的運作不是獲得控制，而是意味著對人員行動較少的監(jiān)督，給人較多的自主行動的機會;(5)建立承諾，在建立承諾方面有三種做法非常管用:與他人一起清楚地理解組織的使命和目標，產(chǎn)生認同和歸屬感;高級管理層看得見的行為方式以及組織的人事政策;(6)采用分散的團隊、分散的結(jié)構(gòu)以及激勵機制來推行一些基層官員和職業(yè)人員較少抵制的整體性運作方法;(7)在專業(yè)、職位和支付方面采用一些非正式的方法來鼓勵一些從事跨邊界工作的人;(8)培訓(xùn)，使得各級人員對整體性運作可能的影響有一個清晰的了解，從而提高治理的效能。［5］

二、當下我國食品安全治理模式面臨的困境

食品安全問題近年來倍受各方關(guān)注和重視。為加強食品安全治理工作，在2013 年的大部制改革中，我國進行了食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，多頭管理的局面得到了明顯改善。但是食品安全治理是一項系統(tǒng)工程，其在實踐運行中仍面臨多重困境。

( 一) 食品安全治理的法治體系缺乏前瞻性和協(xié)調(diào)性

黨的十八大報告首次清晰地提出了“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的社會主義法治框架。食品安全治理涉及立法、執(zhí)法、司法和守法等方面，也應(yīng)當在上述法治框架內(nèi)進行。檢視當下我國食品安全法治建設(shè)的現(xiàn)狀，我們發(fā)現(xiàn)其仍存在著諸多不足，主要表現(xiàn)為如下幾點:

1.立法方面:內(nèi)容滯后，沖突嚴重。因立法主體、立法理念、立法背景的不同，我國食品安全治理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章及條例之間既有脫節(jié)缺失、又有交叉重復(fù)，甚至自相矛盾，難以實現(xiàn)有效的匹配與兼容。即便是2009 年頒布實施的《食品安全法》，也因大部制的實行及形勢的變化而亟需修訂。此外，法定罰則較輕或缺失，違法成本太低，對違法者缺乏足夠的震懾力，導(dǎo)致食品安全事故屢禁不止。

2.執(zhí)法及司法方面:責(zé)任心不強、手段不規(guī)范。部分執(zhí)法或司法人員因個人或社會原因缺乏責(zé)任意識，對涉嫌食品安全犯罪的責(zé)任人當查不查，當判不判、判決畸輕，未能充分發(fā)揮法律為食品安全保駕護航的功能。同時現(xiàn)行的食品安全治理缺乏長效機制，往往在出現(xiàn)重大事故之后方才進行運動式的檢查和處理，致使食品違法行為在“風(fēng)頭過后”會再度死灰復(fù)燃。

3.守法方面:法律信仰缺失、法律意識不強?！胺杀仨毐恍叛?，否則它將形同虛設(shè)”［6］在法治社會中，法律應(yīng)是整個社會的運轉(zhuǎn)的最終指南。法治化的過程就是法律被崇拜信仰的過程，也是樹立法律權(quán)威的過程。然而長期以來，我國公民及食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)法律意識不強、法律信仰缺失，既不相信法律，也不尊重法律。一方面表現(xiàn)在對非訴訟救濟的追求，另一方面表現(xiàn)在對法院判決的不履行。

( 二) 食品安全治理的方式缺乏預(yù)見性和長效性

當下我國的食品安全治理更多地傾向于事后的被動應(yīng)對，缺乏一個超前、長效、完善的風(fēng)險預(yù)警機制。該治理方式已遠遠不能滿足現(xiàn)代管理及日益復(fù)雜嚴峻的食品安全形勢之需，其弊端逐漸呈現(xiàn)。

古語云:禁于未發(fā)之謂預(yù)。然而長期以來，我國的食品安全治理防范意識不強，缺乏前置監(jiān)管和主動監(jiān)管精神。往往在食品安全事故已然發(fā)生并對社會造成嚴重危害之后，經(jīng)由媒體曝光渲染或網(wǎng)絡(luò)輿情洶洶的情況之下，政府相關(guān)部門才開始介入予以補救。這種以事后被動應(yīng)付為主的治理方式缺乏預(yù)見性，難以將事故隱患消滅在萌芽狀態(tài)，成為近年來重大食品安全事故頻頻發(fā)生的重要原因之一。

與此同時，我國食品安全的日常治理往往流于形式，走過場現(xiàn)象比較突出。只是在出現(xiàn)重大食品安全事故后，相關(guān)政府部門才予以重視并發(fā)布文件，成立領(lǐng)導(dǎo)小組進行“專項整治”、“專項檢查”或采取“特殊巡查”等措施，而忽略后續(xù)的長效監(jiān)督，從而為食品安全事故的復(fù)萌埋下了隱患。這種運動式、應(yīng)急式、補漏式、碎片式的治理方式不僅降低了治理效率、助長了違法行為、也損害了社會的整體利益。

( 三) 食品安全治理的社會參與缺少整體性和聯(lián)動性

保證食品安全是政府固有的責(zé)任，然而食品安全問題涉及面廣，治理難度大，僅靠政府的干預(yù)還遠遠不夠。社會力量則具有比較優(yōu)勢和專有資源，可以有效彌補目前監(jiān)管資源的嚴重不足，在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮重要的作用。然而現(xiàn)實卻與之大相徑庭，究其原因主要有如下幾個方面:

1.法制安排遷就固有的權(quán)力分配體制。社會公眾有權(quán)保障自身生命健康權(quán)利不受侵害，在食品安全領(lǐng)域應(yīng)該最具主動權(quán)和話語權(quán)。然而由于受當前食品安全監(jiān)管部門之間、中央與地方機構(gòu)之間權(quán)力配置格局的束縛，我國的食品安全治理在法制安排方面往往遷就固有的權(quán)力分配體制，致使社會力量在利益表達、利益調(diào)整和利益分配上無法可依、無規(guī)可循。盡管目前我國業(yè)已出臺了若干食品安全治理方面的法律法規(guī)，但無論立法還是執(zhí)法都缺乏社會公眾的廣泛參與。雖然我國的《食品安全法》對食品行業(yè)協(xié)會、社會團體、基層群眾性自治組織、新聞媒體及個人等社會力量參與食品安全治理有所涉及，但只是籠統(tǒng)的規(guī)定，至于如何加強行業(yè)協(xié)會的自律及如何發(fā)揮其作用等均無詳細具體和可操作性的規(guī)定。

2.政府或利益集團對社會力量的“俘獲”。我國是一個國家與社會高度一體化的國度。雖然改革開放以來國家與社會的關(guān)系悄然松動，但是幾千年來“國家吞沒社會”所積聚的流弊阻礙了志愿性和公益性主體的產(chǎn)生和發(fā)展，即使是影響較為深遠的非營利組織也往往為政府或利益集團所“俘獲”，社會力量的治理功能得不到充分有效的發(fā)揮。此外，我國食品安全治理的社會力量非常分散，彼此缺乏有效溝通、充分尊重和相互信任，這種局部性、碎片式的參與致使多元主體難以形成對食品安全治理的合力，自然導(dǎo)致我國對食品安全的治理無論是廣度、深度還是效率等方面都存在欠缺。

( 四) 食品安全治理的社會信任缺乏系統(tǒng)性和契約性

近幾年來我國的重大食品安全事件絕大多數(shù)是人為因素造成的，食品安全頻頻引發(fā)信任危機?！斗ㄖ迫請蟆穼κ称钒踩湃挝C進行的在線調(diào)查顯示，約有96. 22% 的人對食品安全存有信任危機。［7］究其緣由，主要有如下幾個方面:

1.企業(yè)行業(yè)道德失范、誠信缺失。食品安全不僅取決于生產(chǎn)技術(shù)和監(jiān)督管理，更要依靠行業(yè)自律和誠信。從實際看，近幾年我國發(fā)生的食品安全事件多數(shù)是由于道德失范、誠信缺失造成。相關(guān)利益主體為了獲取非法利益，故意生產(chǎn)加工低劣食品，在食品生產(chǎn)銷售的各個環(huán)節(jié)，投機取巧、并且常常聯(lián)合各類媒體弄虛作假、夸大其詞、誤導(dǎo)和欺騙消費者并損害其利益。消費者經(jīng)常上當受騙，身心健康必然遭到危害，導(dǎo)致信任危機產(chǎn)生。

2.消費者認知的真空。長期以來，我國在食品安全前期的治理中更多地關(guān)注硬件設(shè)備的投入，而很少注重對公眾進行科普教育。食品是否安全及如何才能保證食品安全，不僅是個管理問題更是個科學(xué)問題。而科學(xué)和消費者認知之間尚存在著巨大的真空，由此產(chǎn)生許多認知誤解，造成對食品安全的不信任。

3.部分政府機關(guān)不作為。由于我國長期以來以GDP 為中心，在食品安全治理過程中有關(guān)政府部門為了追求政績，采取地方保護主義策略，對食品安全違法行為不追究，甚至有的地方官員為了尋租，放任、包庇、縱容食品違法行為的發(fā)生，致使食品安全出現(xiàn)嚴重信任危機。

三、整體性治理視野下我國食品安全治理的路徑選擇

整體性治理是西方國家在政府改革的背景下，將整體性治理理念和運行機制運用于公共問題治理的一種理論創(chuàng)新。該理論為解決當下我國層出不窮的食品安全問題、消解傳統(tǒng)治理模式的困境提供了新的思路。

( 一) 制定縱橫協(xié)調(diào)、條塊協(xié)同的整合規(guī)劃

制定橫向到邊縱向到底協(xié)調(diào)有序的整合規(guī)劃是實現(xiàn)食品安全整體性治理的基礎(chǔ)和邏輯起點。針對我國國情，必須處理好三個關(guān)系。

1.處理好中央政府與地方政府的平衡與銜接。中央政府的規(guī)劃具有全局性和戰(zhàn)略指導(dǎo)性，既要提出我國食品安全的長遠治理規(guī)劃，又要考慮中長期發(fā)展思路;既要對食品安全法規(guī)體系、標準體系、檢測體系、論證體系、風(fēng)險分析體系、信息溯源體系等設(shè)立目標，又要考慮政府、產(chǎn)業(yè)界、消費者、媒體等社會公眾協(xié)同治理的體制機制。地方政府治理的目標規(guī)劃應(yīng)服從于中央政府的戰(zhàn)略性要求，圍繞保證食品質(zhì)量、規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營行為、強化監(jiān)測預(yù)警、嚴格市場準入、完善信息公開及建立應(yīng)急機制等方面因地制宜地制定短期和年度目標。

2.處理好部門之間治理目標的協(xié)同性。部門之間具體目標的協(xié)同性是整體性治理機制形成的重要條件。農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管等部門在設(shè)定具體目標時必須高度重視協(xié)同性問題，這是關(guān)乎部門治理方案能否真正落到實處、治理效率能否得到提高的關(guān)鍵所在。

3.處理好部門條線治理目標與地方政府塊屬監(jiān)管目標的協(xié)同。上級政府部門目標與下一級政府責(zé)任目標的吻合是后者向上獲取政策與資金等資源支持的首要前提，也是其落實屬地治理責(zé)任的關(guān)鍵因素。從我國的實踐來看，中央部門的政策目標往往強調(diào)面上的治理要求，而在制度層面上沒有形成與地方政府溝通協(xié)調(diào)的機制，導(dǎo)致地方政府對食品安全治理的諸多方針政策難以貫徹落實，執(zhí)行效率不高。

( 二) 構(gòu)建協(xié)調(diào)完備、適度超前的法治體系

社會發(fā)展無止境，法律發(fā)展也沒有止境。中國特色食品安全法律體系基本形成之后，迫切需要構(gòu)筑法治體系。這個法治體系需要從以下幾個方面進行構(gòu)建:

1.民主立法和科學(xué)立法?？茖W(xué)完備、適度超前的法律體系是實現(xiàn)食品安全整體性治理的制度保障。我國有關(guān)食品安全治理的法律規(guī)范在內(nèi)容、結(jié)構(gòu)與效力上還有待進一步完善:一是拾遺補缺，填補立法空白。食品安全立法要有側(cè)重并互相補充，從綜合性的立法到單一法規(guī)都要涉及，要使立法符合法律自身發(fā)展的規(guī)律，處理好法律的穩(wěn)定性和變動性，前瞻性和現(xiàn)實性，原則性和可操作性的關(guān)系，從而形成比較嚴密配套的食品安全管理法律法規(guī)體系，對食品鏈全程實現(xiàn)有效監(jiān)控。二是科學(xué)立法。應(yīng)改變以往的“宜粗不宜細”的粗放型立法模式，實現(xiàn)從數(shù)量型立法向質(zhì)量型立法的轉(zhuǎn)變。同時應(yīng)固化已經(jīng)成熟的立法技術(shù)，不斷提高法律體系的立法質(zhì)量和立法水平，以保證制定的法律嚴謹周密，切實可行。三是民主立法，引導(dǎo)公民有序參與立法，使制定的法律更加切合社情民意。

2.嚴格執(zhí)法和公正司法。完善食品安全執(zhí)法司法體系，執(zhí)法司法部門責(zé)任要明晰，在整合的基礎(chǔ)上避免多頭管理、職權(quán)交叉和盲區(qū)的存在，明確違規(guī)處置辦法并嚴格執(zhí)行。一是解決多頭執(zhí)法。認真清理和整合散見于各法律法規(guī)中的有關(guān)條款，避免立法和執(zhí)法上的沖突，同時理順食品監(jiān)督管理體制，遏制多頭執(zhí)法，保持法制的統(tǒng)一性。二是加強社會協(xié)作。在強調(diào)社會分工的同時，更應(yīng)加強社會協(xié)作，強調(diào)各部門共同對付食品安全問題，充分調(diào)動各部門的積極性。三是加強權(quán)力監(jiān)督。建立健全責(zé)任制度和責(zé)任追究制度，讓有關(guān)職能部門各司其職，恪盡職守。四是積極推進司法體制機制改革，充分發(fā)揮司法制度和司法機關(guān)在保障食品安全、實現(xiàn)社會公平正義等方面的作用，努力實現(xiàn)司法公正。

3.增強學(xué)法尊法守法用法意識。強化群眾的食品安全法律意識，弘揚社會主義法治精神，可從以下三個方面著手:一是加強食品安全法律宣傳。要充分利用電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體，普及食品安全知識，發(fā)動群眾積極參與，引導(dǎo)正確的消費觀念，樹立食品安全法律意識和維權(quán)意識。二是加大教育培訓(xùn)力度。對食品生產(chǎn)經(jīng)營從業(yè)人員進行食品安全知識、法律知識培訓(xùn)，讓食品安全法律知識、安全知識扎根腦海，警鐘長鳴。三是開展食品安全信用體系建設(shè)。通過褒揚誠信守法，曝光偽劣產(chǎn)品和違法經(jīng)營業(yè)戶，扶正祛邪，使違法生產(chǎn)、經(jīng)營食品者無機可乘、無縫可鉆。

( 三) 建立運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、溝通順暢的大部門治理機制

食品安全治理是一項系統(tǒng)工程，牽涉各級政府及多個部門。各行政主體的執(zhí)法目標和解決方案迥異，執(zhí)法時極易產(chǎn)生沖突，需要通過溝通與協(xié)調(diào)促進跨邊界運作、消除彼此之間的矛盾。建立大部門體制，設(shè)計良性的溝通共享機制來協(xié)調(diào)各方行動是實現(xiàn)整體性治理的有效途徑。

1.加強各級政府在食品安全治理中的溝通與協(xié)作。當前的食品安全事故具有涉及面廣、危害性大、受害人多等特點。當發(fā)生跨區(qū)域食品安全事故時，除了運用上級政府的權(quán)威來協(xié)調(diào)處理外，加強地方政府之間的橫向協(xié)調(diào)，通過省際、市際之間簽署政府間協(xié)議，就食品安全治理涉及的動植物檢疫、運輸、貯藏、技術(shù)培訓(xùn)等專業(yè)性問題及執(zhí)法協(xié)作達成一致，共同應(yīng)對可能發(fā)生的食品安全問題，同樣是解決沖突的有效途徑。

2.各職能部門通過簽訂協(xié)同協(xié)議加強行動的統(tǒng)一性。目前食品安全治理工作主要由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)督總局負責(zé)。因食品安全涉及的環(huán)節(jié)多、戰(zhàn)線長，上述部門的職權(quán)劃分很難達到邊界清晰、職責(zé)清楚，在某些領(lǐng)域難免會出現(xiàn)監(jiān)管空白或監(jiān)管交叉現(xiàn)象，從而無法實現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”的全程監(jiān)管。這就需要各職能部門在互信互諒的基礎(chǔ)上，通過簽署部門間協(xié)議等方式建立相互協(xié)作與配合的長效協(xié)同機制，劃分各自在某些監(jiān)管空白或監(jiān)管交叉領(lǐng)域的職責(zé)，從而避免因權(quán)責(zé)不清而產(chǎn)生的部門矛盾和沖突，不斷提高治理效率。

( 四) 構(gòu)建主體多元、通力協(xié)作的社會參與機制

政府是解決食品安全問題的主導(dǎo)力量，但并非唯一的力量。面對食品安全這種復(fù)雜而棘手的社會問題，各國政府都采取了“社會共治”的策略，通過在政府與社會之間建立制度化的互動、協(xié)同機制，實現(xiàn)整體性治理。政府在治理過程中廣泛吸收公眾參與，在公民、社會組織與政府之間構(gòu)建一種相互信任、合作有序的伙伴關(guān)系，有效抑制了治理主體的部門本位主義，減少了部門間的扯皮推諉現(xiàn)象，提高了治理的有效性和公平性。要實現(xiàn)廣泛的社會參與，具體可采取以下幾種措施:

1.拓寬消費者的信息獲取渠道。知情權(quán)是消費者參與食品安全治理的前提。由于食品市場中存在信息不對稱，消費者個人在食品安全信息獲取方面處于弱勢地位，因此政府作為公共利益的代表應(yīng)當建立統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺，及時發(fā)布食品安全信息。同時暢通申(投)訴舉報渠道，規(guī)范申(投)訴舉報食品安全案件的回應(yīng)機制，通過對食品價格、質(zhì)量以及顧客反映等進行調(diào)查，引導(dǎo)消費者積極參與食品安全治理。今后應(yīng)進一步擴大社會參與的范圍和內(nèi)容，提高社會公眾參與的廣度和深度，讓更多的人參與到食品安全監(jiān)督管理中去，增強其對食品安全管理的信心。

2.發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的功能。行業(yè)協(xié)會是一種依法設(shè)立的維護行業(yè)利益、實行行業(yè)自律、開展行業(yè)服務(wù)、促進行業(yè)發(fā)展的社會團體法人，是市場經(jīng)濟條件下溝通政府與企業(yè)之間的橋梁。其職責(zé)決定了其在食品安全治理中的重要地位。要充分發(fā)揮好食品行業(yè)協(xié)會對推進行業(yè)誠信建設(shè)、促進和引導(dǎo)食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的積極作用，引導(dǎo)其積極參與食品安全治理。首先，行業(yè)協(xié)會要通過制定行規(guī)行約，組織會員單位繼續(xù)開展食品安全法律法規(guī)的培訓(xùn)。其次，要制定行業(yè)的標準和規(guī)范，提供技術(shù)幫助和指導(dǎo)，增強生產(chǎn)經(jīng)營者守法經(jīng)營的責(zé)任意識，推動行業(yè)的健康發(fā)展。同時，還要發(fā)揮好消費者協(xié)會的監(jiān)督作用，要把消費者的食品安全投訴及時移交政府相關(guān)部門，并督促有關(guān)部門及時調(diào)查處理，形成食品安全政府監(jiān)管與群眾監(jiān)督的合力，不斷提高食品安全水平。

3.健全新聞媒體監(jiān)督機制。新聞媒體是推進食品安全工作、實現(xiàn)食品安全整體性治理的一支重要力量。當前，食品安全已成為全社會關(guān)注的熱點問題。新聞媒體應(yīng)積極回應(yīng)社會關(guān)切，客觀報道食品安全工作取得的成績和面臨的問題，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，提高公眾自我保護意識和防范能力，推動社會誠信體系的建設(shè)，維護人民群眾根本利益。新聞媒體還應(yīng)結(jié)合自身特點，正確發(fā)揮輿論引導(dǎo)和監(jiān)督作用，積極、主動做好食品安全宣傳教育工作，大力報道各地各部門加強食品安全監(jiān)管的舉措和成效，積極介紹食品安全法律法規(guī)及科學(xué)知識，深入宣傳誠實守信的食品安全正面典型，為推動食品安全工作營造良好的輿論環(huán)境。

( 五) 重塑規(guī)制健全、公開透明的信任機制

當下中國社會信息不對稱、法律法規(guī)不健全、人們的守法觀念亦頗為淡薄，食品安全的制度型信任機制尚未真正形成。有鑒于此，為重建消費者對食品安全的信任機制，我們應(yīng)從以下幾個方面入手:

1.強化食品安全信用管理。食品安全治理主體要建立企業(yè)食品安全信用檔案，對食品安全情況進行不間斷地跟蹤并定期公示，既便于公眾進行監(jiān)督實現(xiàn)其知情權(quán)，又可以促使企業(yè)規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營行為把好食品安全關(guān)。對于違背誠信損害消費者利益的企業(yè)要堅決降低其信用等級直至清除出局。

2.增加認證及檢測的透明度。當前我國食品安全問題屢屢發(fā)生，即便是貼有認證標識的產(chǎn)品也不例外，導(dǎo)致消費者喪失了信賴感。這就要求認證和檢測機構(gòu)嚴格保證認證及檢測過程的真實性、增加透明度并按照規(guī)定及時監(jiān)督檢查，健全對食品安全失信行為的問責(zé)機制，確保認證及檢測結(jié)果的權(quán)威性及公正性，增強生產(chǎn)者的信用度，提振消費者的信心。

3.普及食品安全科學(xué)知識。消費者的信任危機源于其對食品安全的認知與科學(xué)真相之間的巨大差距及部分媒體對食品安全事故的夸大失實報道?？茖W(xué)認知我國的食品安全形勢已刻不容緩。這就需要加強對公眾進行科普教育，形成對于食品安全的科學(xué)認知，以科學(xué)的聲音還原熱點事件的科學(xué)真實，向消費者傳遞基于科學(xué)基礎(chǔ)的權(quán)威、真實的食品安全信息。

四、結(jié)語

“食品安全已成為繼人口、資源和環(huán)境之后的第四大社會問題。”［8］保障食品安全，是國家的法定義務(wù)，也是全社會共同關(guān)注的焦點。實施整體性治理是保障食品安全的一個較為理想的制度嘗試。然而整體性治理是一項龐大的系統(tǒng)工程，它的成功構(gòu)建需要各方面的努力。我們惟有繼續(xù)深化政府機構(gòu)改革，不斷完善法律制度體系，推進社會共治，食品安全治理才能沖破原有的束縛，有效回應(yīng)民眾的期待和訴求。

［1］周志忍.整體政府與跨部門協(xié)同［J］.中國行政管理，2008，(9) .

［2］曾凡軍，定明捷. 邁向整體性治理的我國公共服務(wù)型財政研究［J］. 經(jīng)濟研究參考，2010，(65) .

［3］［美］簡·芳汀.構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.61.

［4］［5］Perry，Dinna Leat，Kimberly Seltzer and Gerry Stoker. Towards Holistic Governance ：The New Reform Agenda［M］. New York： Palgrave，2002.34、128.

［6］［美］伯爾曼. 法律與宗教［M］.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1991.28.

［7］關(guān)于食品安全信任危機的在線調(diào)查報告［EB/OL］. http： //www. spzs. net/news/newshtml/hyxx/20130513173405.shtml.

［8］熊樂星，趙丙奇.浙江省食品安全應(yīng)急機制研究［J］.企業(yè)經(jīng)濟，2007，(6) .