□顧華詳

(新疆師范大學(xué)法經(jīng)學(xué)院，新疆烏魯木齊 830054)

法治是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理必須遵循的基本原則。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，我國(guó)社會(huì)建設(shè)更加滯后，社會(huì)管理創(chuàng)新面臨的矛盾更加復(fù)雜，特殊性更加突出，任務(wù)更加艱巨，對(duì)政策和策略特別是行政法治的要求更高。特別是在堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的過(guò)程中，加快構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，［1］政府肩負(fù)著主要責(zé)任。因此，政府必須在嚴(yán)格遵守社會(huì)主義法治，積極健全法治保障措施，完善和諧司法與執(zhí)法機(jī)制，健全相應(yīng)的行政管理體制，構(gòu)建公眾有序參與社會(huì)管理創(chuàng)新的模式，特別是要堅(jiān)持依法創(chuàng)新信息網(wǎng)絡(luò)管理方式，保障信息安全，依法健全強(qiáng)化宗教事務(wù)管理法治機(jī)制的基礎(chǔ)上，更加重視強(qiáng)化社會(huì)管理服務(wù)的行政法治建設(shè)，不斷提升政府依法行政的水平，確保加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的各項(xiàng)工作都能得到依法推進(jìn)，不斷取得人民群眾滿(mǎn)意的效果。

一、堅(jiān)持不斷強(qiáng)化法治政府建設(shè)，提高政府依法管理和服務(wù)社會(huì)的能力

社會(huì)管理與法治政府建設(shè)是健全中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的一對(duì)重要關(guān)系。社會(huì)管理中的行政管理體制具有全局性、根本性、長(zhǎng)期性和法治性的特點(diǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)就十分重視社會(huì)管理工作，早在延安時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)政府就推出了隴東專(zhuān)區(qū)“馬錫武審判法”等一批從群眾中來(lái)到群眾中去，能夠既方便簡(jiǎn)捷和公平合理，又能被群眾接受和普遍認(rèn)可的好經(jīng)驗(yàn)好方法，解決了許多長(zhǎng)期纏訟不清的疑難案件，有效地化解了社會(huì)和家庭矛盾。新中國(guó)成立以來(lái)，毛澤東主席將國(guó)家建設(shè)，特別是城市建設(shè)與管理稱(chēng)之為共產(chǎn)黨人的“進(jìn)京趕考”。我們黨充分依靠各級(jí)黨組織為核心領(lǐng)導(dǎo)的工青婦及民兵等組織，發(fā)揮基層各類(lèi)組織的協(xié)同作用，依靠廣大黨員和人民群眾，對(duì)社會(huì)進(jìn)行了積極管理，實(shí)現(xiàn)了政府管理和基層民主的有機(jī)結(jié)合。改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院積極適應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)展的新變化、新要求和新挑戰(zhàn)，及時(shí)告誡全黨，“中國(guó)的問(wèn)題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒(méi)有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會(huì)失掉?！保?］P284要求全黨全社會(huì)正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的辯證關(guān)系，正確理解社會(huì)穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，共同擔(dān)負(fù)起維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任，［3］并且先后實(shí)施了社會(huì)治安綜合治理、平安建設(shè)、民事行政和司法“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”的大調(diào)解等一系列既堅(jiān)持以加強(qiáng)社會(huì)主義法治，大力實(shí)施“依法治國(guó)”方略為基礎(chǔ)，又頗具鮮明中國(guó)特色的社會(huì)管理措施，有效有力地保障和促進(jìn)了改革開(kāi)放偉大事業(yè)的順利推進(jìn)。

當(dāng)前，在黨的十八大提出全面建成小康社會(huì)的新形勢(shì)下，黨和政府直面人民群眾的重大關(guān)切，提出了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的新要求新目標(biāo)。政府既是落實(shí)依法治國(guó)方略的重要主體，又是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的具體實(shí)施者。為此，各級(jí)政府亟需緊密結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)建設(shè)和社會(huì)管理領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，堅(jiān)持以加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)為基礎(chǔ)、以創(chuàng)新社會(huì)管理為保障、以提升社會(huì)文明為目標(biāo)、以“推進(jìn)民生建設(shè)”為落腳點(diǎn)的“四位一體”總體思路，科學(xué)把握經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局的基本內(nèi)涵和內(nèi)在聯(lián)系，進(jìn)一步明確法治政府建設(shè)的目標(biāo)措施，堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的各項(xiàng)工作，著力形成具有中國(guó)特色的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理體系。加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明，需要政府更加注重改進(jìn)和優(yōu)化行政管理方式與執(zhí)法方式，政府職能更加注重向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變，更加注重建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府，不斷提高管理和服務(wù)社會(huì)的能力?？茖W(xué)的社會(huì)管理不是簡(jiǎn)單地抑制政府管理能力，而是依法統(tǒng)籌確立合理的管理制度，并積極保障其協(xié)調(diào)有效的執(zhí)行。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建立的新形勢(shì)下，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，政府是推進(jìn)行政管理改革最重要的主體，而講法治、負(fù)責(zé)任則是關(guān)鍵。目前，由于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的體制、機(jī)制和制度的改革不到位，已經(jīng)成為推進(jìn)社會(huì)管理法治的一大障礙。因此，必須更加自覺(jué)地堅(jiān)定法治是推動(dòng)社會(huì)管理體制、機(jī)制、制度創(chuàng)新的基本途徑的信心，堅(jiān)持從依法構(gòu)建適應(yīng)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的行政體制、機(jī)制和制度入手，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，更加自覺(jué)地強(qiáng)化社會(huì)建設(shè)，不斷提升社會(huì)管理服務(wù)的能力;通過(guò)改革現(xiàn)行的街道管理體制、社區(qū)(村組)治理體制、社會(huì)組織管理體制，更加自覺(jué)地加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，不斷提高社會(huì)管理的法治化水平，增強(qiáng)社會(huì)管理的科學(xué)性，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府;更加自覺(jué)地堅(jiān)持全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局，［1］確保從根本上提升政府自覺(jué)深入地貫徹科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持一切從社會(huì)管理服務(wù)的實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，協(xié)調(diào)推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定等各方面工作的能力。

強(qiáng)化法治政府建設(shè)，提高政府依法管理和服務(wù)社會(huì)的能力，當(dāng)務(wù)之急是要依法科學(xué)界定政府社會(huì)管理與服務(wù)的法定職能，這是強(qiáng)化法治政府建設(shè)，解決政府社會(huì)管理創(chuàng)新職能缺位、越位、錯(cuò)位等問(wèn)題的關(guān)鍵。因此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持既要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)地位，又要充分發(fā)揮人民群眾的主體作用;既要充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)和社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，又要大力弘揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和優(yōu)良作風(fēng);既要繼承中華民族幾千年來(lái)探索積累的社會(huì)管理文明成果，又要積極借鑒國(guó)外社會(huì)管理的先進(jìn)文明成果;既要保障公民積極參與社會(huì)管理，又要充分發(fā)揮社會(huì)組織自我管理的功能;既要積極整合優(yōu)質(zhì)管理資源，又要不斷創(chuàng)新管理方式方法;既要積極完善管理職能，又要大力提升服務(wù)職能。在此基礎(chǔ)上堅(jiān)持以法律和制度等形式，明確政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的職能范圍與內(nèi)容、管理與服務(wù)的具體途徑與方式，確保政府履行加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理職能“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，這既是對(duì)政府的監(jiān)督，又是對(duì)政府作為與不作為的約束。

二、強(qiáng)化街道的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，提高政府管理和服務(wù)社會(huì)的能力

街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))是政府加強(qiáng)與各族群眾溝通和聯(lián)系的紐帶。政府管理社區(qū)的具體工作需要由街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))來(lái)承擔(dān)。馬克思認(rèn)為，政府(國(guó)家)的這種職能，“既包括由一切社會(huì)性質(zhì)而產(chǎn)生的各種公共事務(wù)的執(zhí)行，又包括由政府同人民大眾相對(duì)立而產(chǎn)生的特有職能?！保?］P431－432加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，是馬克思主義國(guó)家職能理論的新發(fā)展，尤其是隨著現(xiàn)代化的社會(huì)管理逐步推進(jìn)，街道職能也在不斷發(fā)生新變化，一部分管理的職能在逐漸萎縮，而服務(wù)的職能與需求卻在逐步強(qiáng)化。城市管理的層次有市、區(qū)、街道、社區(qū)等四級(jí)，市、區(qū)里布置的任務(wù)，街道開(kāi)個(gè)會(huì)轉(zhuǎn)手再布置給社區(qū)，街道實(shí)際只是個(gè)“二傳手”，但大量的人力、物力和財(cái)力卻集中在街道，真正需要向各族群眾提供服務(wù)的社區(qū)，能夠配置的資源卻非常有限，街道機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、人浮于事的狀況漸受各方詬病。①因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，必須重視對(duì)街道管理體制的改革，使之與社會(huì)管理創(chuàng)新相適應(yīng)。

重視創(chuàng)新城市街道管理服務(wù)體制。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，可以興辦有關(guān)的服務(wù)事業(yè)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第68條的規(guī)定，街道作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府的派出機(jī)關(guān)，依法履行相關(guān)的政府職能。按照《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，它應(yīng)負(fù)責(zé)辦理本社區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作，并向人民政府反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議等法律賦予的職能和任務(wù)。為此，街道管理服務(wù)體制改革應(yīng)“全面準(zhǔn)確把握其在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中的定位，健全相關(guān)機(jī)制體制，不斷強(qiáng)化其社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，確保其充分發(fā)揮主力軍特殊而重要的作用”。［5］依法剝離街道的一級(jí)財(cái)政職能，逐步弱化街道的經(jīng)濟(jì)職能和機(jī)構(gòu)，賦予社區(qū)直接面對(duì)群眾提供服務(wù)和管理的法定職能，實(shí)行以社區(qū)黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心，以居民議事會(huì)為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以社區(qū)服務(wù)中心為工作平臺(tái)，將社區(qū)機(jī)構(gòu)納入事業(yè)單位序列，工作人員進(jìn)正式編制，工作經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保證，辦公和服務(wù)場(chǎng)所列入城市建設(shè)規(guī)劃，實(shí)行扁平化管理的目標(biāo)，切實(shí)做強(qiáng)做實(shí)社區(qū)，強(qiáng)化政府財(cái)政對(duì)社區(qū)建設(shè)的保障能力，積極構(gòu)建人員、資金、場(chǎng)所、警力以及管理和服務(wù)向社區(qū)傾斜的工作體制和機(jī)制。在健全社區(qū)綜合治理與維護(hù)和諧穩(wěn)定工作中心的基礎(chǔ)上，積極健全縣(市區(qū))、街道、社區(qū)三級(jí)社會(huì)管理平臺(tái)，進(jìn)一步拓展其服務(wù)管理職能。縣(市區(qū))、街道兩級(jí)社會(huì)管理中心具體負(fù)責(zé)各類(lèi)不和諧因素的收集整理、統(tǒng)籌指揮、分析研判、集中處置、檢查督促等工作，并且充分發(fā)揮日常督查、突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮等工作職能。有效整合街道信訪、綜治、行政執(zhí)法、公安派出所、司法、勞動(dòng)保障、社會(huì)事務(wù)、計(jì)生等社會(huì)管理服務(wù)的主要職能，由街道各部門(mén)抽調(diào)專(zhuān)人常駐街道社會(huì)管理中心，構(gòu)建街道社會(huì)管理中心統(tǒng)一受理群眾訴求和矛盾糾紛調(diào)處工作平臺(tái)。各社區(qū)成立民情室，建立完善社區(qū)民情分析會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)事前信息采集、集中分析研判、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)辦理、信息報(bào)送及流轉(zhuǎn)，形成以社區(qū)民情分析會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，轄區(qū)共建單位、社區(qū)自治組織、社會(huì)組織及

① 目前有關(guān)于街道辦事處存廢之爭(zhēng)議。1954年頒布的《街道辦事處條例》雖然已經(jīng)在2009年由全國(guó)人大宣布廢止。但從法律上講，街道辦的存在仍然有其合法性。我國(guó)目前的一些法律法規(guī)中仍然有關(guān)于街道辦事處行使執(zhí)行權(quán)的相關(guān)規(guī)定，并且賦予了一些管理職能等。所以，撤銷(xiāo)街道辦，需要先對(duì)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改，否則，盲目撤銷(xiāo)，會(huì)出現(xiàn)撤銷(xiāo)行為不合法的問(wèn)題。2011年4月，民政部組織專(zhuān)家專(zhuān)門(mén)論證了安徽銅陵撤銷(xiāo)街道辦的做法，專(zhuān)家們是持肯定態(tài)度的，但堅(jiān)持依法辦事是前提。義工志愿者組織共同參與管理服務(wù)的一線工作平臺(tái)。應(yīng)堅(jiān)持以服務(wù)民生為核心，科學(xué)設(shè)定街道、社區(qū)的社會(huì)管理與公共服務(wù)工作考核內(nèi)容，確保將政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的職能真正延伸到社區(qū)一線。

三、充分發(fā)揮社區(qū)自治在社會(huì)管理中的主體作用，提高政府推進(jìn)社會(huì)依法自治的能力

社區(qū)是城市和農(nóng)村社會(huì)的基本生活單元，是推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的著力點(diǎn)，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。依據(jù)《憲法》和《城市居民委員會(huì)組織法》、《農(nóng)村村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，實(shí)行社區(qū)自治是基層群眾自治、自律和自我管理的一種重要形式。應(yīng)堅(jiān)持以相關(guān)法律和政策為指導(dǎo)，始終把推進(jìn)為民服務(wù)與民主管理相結(jié)合，作為社區(qū)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，積極構(gòu)建上下左右聯(lián)動(dòng)、區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、群眾民主參與、協(xié)調(diào)推進(jìn)服務(wù)與管理的工作機(jī)制，大力整合社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)工作站和住區(qū)單位等資源，依法構(gòu)建社區(qū)管理新體制，形成公共服務(wù)、市場(chǎng)化服務(wù)、志愿服務(wù)、鄰里互助為一體的社區(qū)綜合管理與服務(wù)體系。注重創(chuàng)新社區(qū)治理體制，增強(qiáng)社區(qū)群眾自我管理、參與管理的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)鄰里之間的守望相助、相互關(guān)照，進(jìn)一步夯實(shí)社會(huì)管理的群眾基礎(chǔ)。

堅(jiān)持管理與服務(wù)重心下移，不斷夯實(shí)社區(qū)自治的基礎(chǔ)。積極推進(jìn)社區(qū)自治管理制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，在推進(jìn)基層民主、提高社區(qū)自治工作成效，特別是維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步等方面，應(yīng)堅(jiān)持由典型示范引路、快速發(fā)展到以人為本、服務(wù)多元、整體推進(jìn)式的發(fā)展。重點(diǎn)是要堅(jiān)持推進(jìn)小區(qū)院落自管，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)小區(qū)基層自治組織——住戶(hù)(家屬)委員會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和保障工作，推進(jìn)小區(qū)院落事務(wù)由居民自治、自管、自辦，街道、社區(qū)管理干部要加強(qiáng)政策引導(dǎo)和必要的物質(zhì)條件的支持，應(yīng)逐步建立健全由街道主管、社區(qū)居民自己組織的考核評(píng)比、獎(jiǎng)優(yōu)促劣的長(zhǎng)效機(jī)制。

社區(qū)是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理最基層的平臺(tái)，積極完善社區(qū)的管理和服務(wù)體制機(jī)制，既是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要方式，也是充分發(fā)揮社區(qū)自治主體作用，不斷提高政府管理社會(huì)能力的重要途徑。因此，“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”，［1］應(yīng)該努力通過(guò)完善社區(qū)自治的相關(guān)法律法規(guī)，健全和創(chuàng)新社區(qū)管理與服務(wù)的體制機(jī)制，把社區(qū)自治建設(shè)成為依法自治、有序管理、完善服務(wù)、祥和文明的幸福生活小區(qū)。應(yīng)堅(jiān)持依法理順基層政府與社區(qū)之間的管理和服務(wù)關(guān)系，依法推進(jìn)社區(qū)居民自治、自主管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，逐步構(gòu)建管理與服務(wù)的責(zé)、權(quán)、利有機(jī)統(tǒng)一體，推動(dòng)政府行政管理與社區(qū)自治有效銜接和良性互動(dòng)，不斷提高社區(qū)自治與服務(wù)的能力。堅(jiān)持通過(guò)靈活多樣的形式宣傳和學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，不斷增強(qiáng)社區(qū)成員的權(quán)利與義務(wù)意識(shí)。堅(jiān)持大力推進(jìn)和諧幸福社區(qū)建設(shè)，積極深入開(kāi)展人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”的工作，努力把矛盾糾紛遏制在萌芽狀態(tài)、化解在未激化之前、和解在社區(qū)之內(nèi)、重歸于好在鄰里之間。

四、增強(qiáng)社會(huì)組織依法實(shí)現(xiàn)自我管理的功能，提高政府動(dòng)員社會(huì)力量參與管理服務(wù)的能力

社會(huì)組織在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中具有潤(rùn)滑劑和黏合劑及實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我管理等獨(dú)特的重要作用。截至2011年底，全國(guó)社會(huì)組織達(dá)到46．2萬(wàn)個(gè)，同比增長(zhǎng)3．7%;吸納社會(huì)各類(lèi)人員就業(yè)599．3萬(wàn)人。全國(guó)社會(huì)服務(wù)業(yè)機(jī)構(gòu)達(dá)到129．8萬(wàn)個(gè)，同比增長(zhǎng)2．3%;社會(huì)服務(wù)業(yè)增加值達(dá)到2459．8億元，同比增長(zhǎng)22．1%，占第三產(chǎn)業(yè)的1．2%;全國(guó)社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出達(dá)到3229．1億元，同比增長(zhǎng)19．7%，占國(guó)家財(cái)政支出的 3%。［6］我國(guó)社會(huì)組織雖然得到快速發(fā)展并取得了很大的進(jìn)步，但存在的問(wèn)題不容忽視，突出表現(xiàn)在數(shù)量少、類(lèi)型不全、發(fā)展不均衡等方面，尤其是社會(huì)組織內(nèi)部舊問(wèn)題交織疊加、分工與合作不規(guī)范不銜接、缺乏行業(yè)自律、法律規(guī)范不到位等方面的問(wèn)題比較突出。這反映的是政府管理社會(huì)、法律調(diào)控和規(guī)范的能力不足。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府社會(huì)管理創(chuàng)新的能力就不斷面臨著地方主義、部門(mén)主義及法律規(guī)范缺位等新情況新問(wèn)題的挑戰(zhàn)，特別是一些制度跟不上社會(huì)變遷，與社會(huì)變遷之間缺乏應(yīng)有的一致性;一些制度沒(méi)有得到足夠的重視與尊重，一些政府部門(mén)和工作人員“亂作為”、“不作為”等違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。［7］政府社會(huì)管理創(chuàng)新能力提升的相對(duì)緩慢與社會(huì)組織的快速成長(zhǎng)，形成了一種不協(xié)調(diào)的發(fā)展格局。因此，積極引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，［1］必須盡快從法律層面嚴(yán)格規(guī)范社會(huì)組織的發(fā)展與管理，堅(jiān)持建立健全相關(guān)的制度和標(biāo)準(zhǔn)，依法明確社會(huì)組織的責(zé)權(quán)利、準(zhǔn)入與退出程序，嚴(yán)格規(guī)范、調(diào)控和監(jiān)管其組織行為，促進(jìn)社會(huì)組織的管理與服務(wù)實(shí)現(xiàn)法治化，不斷提高社會(huì)組織依法實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的能力。積極完善政策，改進(jìn)社會(huì)組織的管理體制，依法明確政府與社會(huì)組織的分工，推動(dòng)政府的部分職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，依法擴(kuò)大社會(huì)組織在社區(qū)自治的空間，提高社會(huì)組織的自主性，支持社會(huì)組織在社區(qū)自治中依法發(fā)揮更大更好的作用。依法規(guī)范社會(huì)組織的管理與服務(wù)方式與措施，增強(qiáng)其自律意識(shí)與能力，提高其運(yùn)行的規(guī)范性。

積極提升社會(huì)組織的管理服務(wù)能力，不斷培育壯大社會(huì)組織的管理服務(wù)實(shí)力。在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中，包括社會(huì)管理創(chuàng)新在內(nèi)的人們的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)需求，相當(dāng)一部分都是通過(guò)各類(lèi)社會(huì)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這種依法組織和運(yùn)作的群體組織，不但可以滿(mǎn)足人們的個(gè)人需要，而且是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)需要。因此，應(yīng)堅(jiān)持依法大力推動(dòng)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。應(yīng)積極探索社會(huì)組織參與社會(huì)管理、化解社會(huì)矛盾的體制機(jī)制，探索社會(huì)組織在推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面充分發(fā)揮積極作用的途徑，重點(diǎn)是引導(dǎo)社會(huì)組織在積極參與公益事業(yè)、認(rèn)真開(kāi)展特色服務(wù)、廣泛進(jìn)行社會(huì)協(xié)同、堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)等方面充分發(fā)揮重要作用。應(yīng)當(dāng)在省市區(qū)和縣(市區(qū))建立社會(huì)組織孵化基地，大力實(shí)施發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并且進(jìn)一步完善社會(huì)組織的等級(jí)評(píng)估制度，明確責(zé)任主體，尤其是要堅(jiān)持以落實(shí)責(zé)任為龍頭，明確有關(guān)部門(mén)在促進(jìn)新社會(huì)組織發(fā)展與管理服務(wù)方面的職責(zé)，形成齊抓共管、合力推進(jìn)的良好局面。應(yīng)重視構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織工作體系，強(qiáng)化共青團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)、民兵以及經(jīng)濟(jì)和文化等組織的社會(huì)管理與服務(wù)功能。強(qiáng)化社會(huì)組織的社區(qū)事務(wù)參與能力，發(fā)揮“平安守望團(tuán)”、“長(zhǎng)安服務(wù)隊(duì)”、“聯(lián)動(dòng)巡防組”等在平安社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)中的重要作用。積極培育發(fā)展社區(qū)志愿者組織，完善以星級(jí)認(rèn)證為主要內(nèi)容的志愿者激勵(lì)機(jī)制。

堅(jiān)持從制度設(shè)計(jì)上引導(dǎo)社會(huì)組織充分發(fā)揮積極作用。有些發(fā)達(dá)國(guó)家的措施可為我借鑒，比如，《美國(guó)稅法》規(guī)定，符合 501、527、4947(a)、120、4976條款的組織，經(jīng)過(guò)美國(guó)國(guó)稅局審核后，均可享有免稅資格，其與組織宗旨相關(guān)的收入，包括社會(huì)捐贈(zèng)、政府撥款、服務(wù)收費(fèi)等，均免收聯(lián)邦所得稅;對(duì)于符合501(c)3條款的公益性組織，稅法規(guī)定還可以免收聯(lián)邦失業(yè)稅;但若組織從事與宗旨無(wú)關(guān)的、以營(yíng)利為目的的商業(yè)活動(dòng)，則上述收入就要依法納稅。聯(lián)邦政府通過(guò)依法對(duì)社會(huì)組織所得稅的減免，使社會(huì)組織間接地獲得了大量的資金支持，據(jù)美國(guó)國(guó)稅局估計(jì)，每年因此形成的稅收轉(zhuǎn)移就高達(dá)445億美元，這項(xiàng)巨額資金為社會(huì)組織的獨(dú)立運(yùn)作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。［8］美國(guó)政府為培育社會(huì)組織專(zhuān)門(mén)采取了一系列的支持措施，其中最為引人注目的是稅收優(yōu)惠政策、政府采購(gòu)體系構(gòu)建和政府推動(dòng)項(xiàng)目等。

五、強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)人群和重點(diǎn)區(qū)域的管理與服務(wù)，提高政府維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的能力

政府應(yīng)會(huì)同公檢法司各機(jī)關(guān)部門(mén)，著力加強(qiáng)對(duì)城市鄉(xiāng)村的重點(diǎn)人群的幫教管理、重點(diǎn)地區(qū)的綜合治理、重點(diǎn)行業(yè)的管控工作，并作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要領(lǐng)域，堅(jiān)持人員、財(cái)力、物力和警力向重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)人群和肇事肇禍精神病人傾斜，進(jìn)一步強(qiáng)化打擊和預(yù)防犯罪、社區(qū)矯正法律監(jiān)督、未成年人救助教育和保護(hù)等行政管理與司法職責(zé)。特別要進(jìn)一步健全預(yù)防未成年人違法犯罪工作機(jī)制，堅(jiān)決打擊教唆、引誘、拐騙、脅迫未成年人違法犯罪的行為。①政府必須著力加強(qiáng)對(duì)流浪未成年人、留守兒童、輟學(xué)和無(wú)業(yè)青少年等重點(diǎn)群體的法制宣傳教育、司法救助與保護(hù)，幫助他們順利回歸家庭和社會(huì)。各地的流動(dòng)人口情況都比較復(fù)雜，往往與民族團(tuán)結(jié)、民生問(wèn)題、社會(huì)穩(wěn)定、非法宗教活動(dòng)等重大問(wèn)題有著密切聯(lián)系。無(wú)論是流出地，還是流入地，敵社情都比較復(fù)雜，特別是流動(dòng)人口的身份信息、人員結(jié)構(gòu)、家庭狀況、以往記錄、從業(yè)狀況、子女教育、受教育程度、計(jì)劃生育、家族成員精神病史、吸毒人員、刑釋解教、宗教信仰等基礎(chǔ)信息都還比較缺乏，這一群體的社會(huì)管理往往是難點(diǎn)中的重點(diǎn)。

因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，政府主管部門(mén)、公檢法等應(yīng)積極完善和創(chuàng)新流動(dòng)人口和特殊人群管理服務(wù)體制機(jī)制與措施，重視加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口民生問(wèn)題及其違法犯罪情況的摸排分析，健全流出地與流入地政府主管部門(mén)，特別是公檢法機(jī)關(guān)的人口流動(dòng)聯(lián)動(dòng)管控與服務(wù)機(jī)制，及時(shí)互通重點(diǎn)人群、管控對(duì)象的流動(dòng)情況和前科記錄信息;健全流動(dòng)人口用工單位、租住小區(qū)和共同工作人員的信息收集機(jī)制，及時(shí)掌握其實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)信息。高度重視綜治信訪和維穩(wěn)法治機(jī)制的健全工作，積極構(gòu)建矛盾糾紛大排查機(jī)制和大調(diào)解體系;堅(jiān)持完善公共安全和應(yīng)急處突機(jī)制，健全社會(huì)治安防控體系，構(gòu)建多部門(mén)共同合作、協(xié)同維穩(wěn)的工作機(jī)制，強(qiáng)化公共安全和應(yīng)急管理責(zé)任;高度關(guān)注網(wǎng)絡(luò)空間安全，積極健全信息安全保障體系，大力推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)管理的法治化，確保社會(huì)安定、和諧有序;切實(shí)加強(qiáng)綜合指揮體系和應(yīng)急處置能力建設(shè)，確保對(duì)各種影響社會(huì)穩(wěn)定的因素能夠防微杜漸，確保能夠科學(xué)有力地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件;充分發(fā)揮現(xiàn)代文化引領(lǐng)的重要作用，不斷加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域反分裂斗爭(zhēng);積極強(qiáng)化對(duì)宗教極端勢(shì)力的嚴(yán)打整治力度，不斷健全宗教事務(wù)管理的法治機(jī)制;科學(xué)健全食品藥品、安全生產(chǎn)監(jiān)管法治機(jī)制，保障公共安全預(yù)警防控體系高效運(yùn)行。［9］堅(jiān)持由政府主導(dǎo)，構(gòu)建相關(guān)單位部門(mén)定期共同溝通情況信息的工作機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的管理與服務(wù)。切實(shí)加強(qiáng)社區(qū)矯正的法律監(jiān)督工作，按照實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正工作全覆蓋的目標(biāo)，著力抓好“隊(duì)伍、機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)、制度”等基礎(chǔ)建設(shè)，強(qiáng)化社區(qū)矯正規(guī)范化、社會(huì)化、信息化建設(shè);針對(duì)社區(qū)矯治工作剛起步、不規(guī)范、問(wèn)題多、困難大的特點(diǎn)，著力加強(qiáng)有效銜接機(jī)制、分類(lèi)幫教機(jī)制和信息管理平臺(tái)建設(shè)，及時(shí)完善防止和糾正脫管、漏管、失控等問(wèn)題的具體措施，完善刑釋解教人員安置幫教的政策支持體系，不斷提升社區(qū)管理與服務(wù)水平。

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，既是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨復(fù)雜綜合性非常強(qiáng)的工作，政府必須始終堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、綜合施策、協(xié)調(diào)推進(jìn)，科學(xué)強(qiáng)化社會(huì)管理創(chuàng)新的各項(xiàng)措施。始終堅(jiān)持依法維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，把管理與服務(wù)放在突出位置。始終保持對(duì)國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的滲透、分裂破壞活動(dòng)和違法犯罪行為的高壓嚴(yán)打嚴(yán)防和主動(dòng)打擊態(tài)勢(shì)。努力強(qiáng)化情報(bào)信息和網(wǎng)絡(luò)管控工作，強(qiáng)化網(wǎng)格化巡邏防控和技術(shù)監(jiān)控措施，強(qiáng)化敏感節(jié)點(diǎn)和重點(diǎn)區(qū)域的管控部署。依法嚴(yán)格重點(diǎn)人員、重點(diǎn)物品、重點(diǎn)部位、重點(diǎn)時(shí)段、重要活動(dòng)、重大事件等等的具體管控措施。始終堅(jiān)持“以人為本”和“德法兼施”的治國(guó)理政基本原則，切實(shí)做好民生領(lǐng)域的各項(xiàng)工作;堅(jiān)持加快推進(jìn)社會(huì)主義法治政府建設(shè)，確保依法行政，切實(shí)做好社會(huì)管理服務(wù)、矛盾糾紛排查化解等各項(xiàng)工作;堅(jiān)持公平公正、正義適中及政治、法律與司法效果“三效合一”的司法實(shí)踐指南，確保案件依法受理審判執(zhí)結(jié)，主動(dòng)消除各種不安全、不穩(wěn)定、不和諧的隱患。切實(shí)抓好各種查疑補(bǔ)缺和漏洞堵塞的工作，強(qiáng)化維穩(wěn)措施落實(shí)的行政責(zé)任和法律責(zé)任，始終確保社會(huì)管理創(chuàng)新不斷取得人民群眾滿(mǎn)意的實(shí)效，始終保證經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展、社會(huì)長(zhǎng)治久安、人民群眾幸福安康。

① 據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院有關(guān)負(fù)責(zé)人通報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，2011年與5年前相比，新疆未成年人犯罪人數(shù)已突破900人，占全部犯罪人數(shù)的比例已突破6個(gè)百分點(diǎn)。自2006－2011年7月22日，新疆公安機(jī)關(guān)與內(nèi)地公安機(jī)關(guān)共打掉拐騙、操縱未成年人犯罪團(tuán)伙278個(gè)，解救未成年人4305人。

［1］胡錦濤．堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［N］．人民日?qǐng)?bào)，2012－11－18．

［2］鄧小平．鄧小平文選:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993．

［3］佘孟孝．記喬石同志在主管政法工作期間抓的若干大事［N］．法制日?qǐng)?bào)，2012－06－25．

［4］馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯全集:第25卷［M］．北京:人民出版社，2009．

［5］顧華詳．論社會(huì)管理創(chuàng)新中的和諧司法機(jī)制建設(shè)［J］．中國(guó)井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(2)．

［6］彭波．釋放社會(huì)組織正能量［N］．人民日?qǐng)?bào)，2012－10－23．

［7］張翔．維護(hù)政府與社會(huì)的資源通道［N］．人民日?qǐng)?bào)，2012－07－25．

［8］鄭琦．美國(guó)如何培育社會(huì)組織［N］．學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2012－09－03．

［9］顧華詳．加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的法治建設(shè)研究［J］．重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012(2)．