● 路曉薇 金劍強

如何切實推進社會管理重心下移，理順管理體制，科學(xué)合理配置基層社會管理機構(gòu)是個重要的研究課題。本文以紹興市為例，重點探究基層社會管理的組織架構(gòu)、存在問題及改革建議。

一、基層社會管理架構(gòu)的基本現(xiàn)狀

紹興市6個縣（市、區(qū)）共94個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、24個街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處承擔(dān)的社會管理職能相似，分別作為一級政府和市轄（縣）區(qū)派出機構(gòu)，承擔(dān)著區(qū)域內(nèi)自上而下、全方位的社會管理和公務(wù)服務(wù)職能。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一般內(nèi)設(shè)黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事業(yè)辦公室、村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室、綜治中心、駐村中心等機構(gòu)，并設(shè)有農(nóng)業(yè)服務(wù)站、工貿(mào)服務(wù)站、文化站、計劃生育服務(wù)站等事業(yè)單位。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有各種社會管理類基層站所，包括各職能部門（單位）的派出分局、中心、站、所、中隊、支隊，主要根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)授權(quán)或委托、政策規(guī)定，承擔(dān)行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)等調(diào)控力強、涉及規(guī)模范圍廣的社會管理職能。

村民委員會和社區(qū)（居民）委員會作為村（居）民自治組織，承擔(dān)著自治區(qū)域內(nèi)自我教育、調(diào)解、治安、救助、協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相關(guān)政策落實和意見建議上傳下達等職能。目前全市共有村民委員會2186個、社區(qū)（居民）委員會479個。

總體來看，基層社會管理已基本形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機構(gòu)屬地行政管理服務(wù)、基層站所分片交互執(zhí)法、村（居）自治組織日常自我管理服務(wù)等由片及點、各負其責(zé)的工作格局。

二、基層社會管理存在的主要問題

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）參與社會管理比較被動。在形式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實行條塊結(jié)合、以塊為主的運行機制，但實際運行中，人、財、物等權(quán)力都在“條”，而事權(quán)、責(zé)任在“塊”。基層政府50%以上的工作是根據(jù)上級考核項目開展社會管理服務(wù)，而不是根據(jù)實際需要來設(shè)計工作載體和服務(wù)內(nèi)容。

2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）崗位設(shè)置匹配度低且人員素質(zhì)不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作綜合性強，但工作壓力大、環(huán)境差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員流動頻繁，具有基層管理經(jīng)驗的綜合性人才流失嚴重。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員學(xué)歷專業(yè)技術(shù)職稱普遍不高、年齡結(jié)構(gòu)老化以及臨聘人員數(shù)量較多等現(xiàn)狀，使得精細化管理和服務(wù)難以實現(xiàn)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的機構(gòu)和崗位設(shè)置與實際運作有一定差距，導(dǎo)致事業(yè)單位人事管理、財務(wù)管理與事業(yè)單位法人制度要求不相適應(yīng)。

3. 基層執(zhí)法機制不順暢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)限有限。雖然，強鎮(zhèn)擴權(quán)將執(zhí)法權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但缺乏法律依據(jù)。這種情況在實施小城鎮(zhèn)大綜合執(zhí)法試點后，有所改變，但在實際執(zhí)法過程中，基層站所仍需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)同才能完成執(zhí)法，職能部門的執(zhí)法主體地位不夠明顯，客觀上降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的威信，加大了日常社會管理和服務(wù)工作難度。而政策性、運動式執(zhí)法較多，執(zhí)法成本高，執(zhí)法方式過于剛性，導(dǎo)致群眾產(chǎn)生不滿，直接針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和基層村官的信訪和訴訟數(shù)量增多。

4. 基層站所力量薄弱、管理難度大、布局有待優(yōu)化。目前，基層站所一般設(shè)置在人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、交通便捷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），根據(jù)職能，需管轄2-10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不到2個人，執(zhí)法和管理力度明顯不夠。長期使用臨聘人員，既存在勞動用工的諸多隱患，又增加了行政成本。

5. 村（居）自治組織力量相當(dāng)薄弱。村（居）民整體缺乏自治意識和傳統(tǒng)，特別是工業(yè)化和城市化背景下，人口流動快，社區(qū)鄰里人際關(guān)系頻繁重組，人際關(guān)系相對淡漠，基本沒有能夠獨立順暢運作的業(yè)主委員會，許多工作由主管職能部門牽頭進行網(wǎng)格化管理。村（居）民委員會雖然具有法律地位，但實際運作中主要受街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）管理指導(dǎo)，主職干部和委員接受考核，基本工資獎金列入財政預(yù)算。農(nóng)村農(nóng)民合作組織受行政干預(yù)重、自理能力弱、發(fā)育遲緩，短時間內(nèi)難以承接政府和企業(yè)轉(zhuǎn)移剝離出來的社會管理和服務(wù)職能。

三、完善基層社會管理的對策建議

在現(xiàn)有體制框架內(nèi)，行政管理服務(wù)、技術(shù)執(zhí)法和日常管理應(yīng)根據(jù)職能差異，立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、基層站所、村（居）自治組織分工協(xié)作，合理利用資源，平衡實施行政和法律兩種管理手段，提升基層社會管理整體水平和效能。

1. 建議進一步明確以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為主體的社會管理服務(wù)機制。圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要承擔(dān)的職能，科學(xué)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機構(gòu)設(shè)置?？砂绰毮軞w口設(shè)置黨政辦公室、黨群工作辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務(wù)管理辦公室、鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)辦公室、社會管理綜合治理辦公室、財政財務(wù)管理辦公室等綜合性辦公室。事業(yè)機構(gòu)可按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化、便利化的要求，充實和完善現(xiàn)有事業(yè)綜合性服務(wù)中心職能，加強社會事務(wù)綜合服務(wù)、就業(yè)和社會保障服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)和綜合性農(nóng)業(yè)公共服務(wù)等平臺建設(shè)，建立健全基層公益服務(wù)體系，實現(xiàn)基本公共服務(wù)向基層覆蓋。

繼續(xù)推進強鎮(zhèn)擴權(quán)，理順縣（市、區(qū)）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的職責(zé)關(guān)系，推進執(zhí)法重心下移，進一步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟社會管理權(quán)限，形成較為健全的社會事業(yè)管理體系。同時，應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的越位執(zhí)法主體還給職能部門，擺脫執(zhí)法權(quán)責(zé)不一致困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要主動配合各級各類執(zhí)法行為，做好事前摸底、協(xié)調(diào)，事中協(xié)助、宣傳，事后維穩(wěn)、教育等工作。各職能部門涉及基層的政策制度應(yīng)在征詢鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見（街道）的基礎(chǔ)上整合，提高針對性。

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部隊伍建設(shè)。建立健全以群眾反應(yīng)、工作評價為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民主管理考核制度，淡化考核獎懲中工作職務(wù)的權(quán)重。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)社會管理任務(wù)的實際，適當(dāng)增加人員，充實社會管理隊伍，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）更好地履行社會管理職責(zé)。

2. 建議進一步強化以基層站所為主體的執(zhí)法體制和工作力量?；鶎诱舅峭瓿筛黜椛鐣芾砉ぷ鞯幕据d體和立足點，各職能部門要把大部分的人財物資源投入到基層站所工作網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和運作中。

規(guī)范委托執(zhí)法機制。突出職能部門及所屬基層站所的執(zhí)法主體地位，在委托執(zhí)法職能的基礎(chǔ)上，要起到組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督控制的作用。同時，規(guī)范現(xiàn)有臨聘人員使用管理機制，明晰執(zhí)法程序。

建立一整套信息全、反應(yīng)快、執(zhí)行準并且能涵蓋事件信息采集、分析、整理、許可確認、執(zhí)法力量組織、應(yīng)急反應(yīng)、執(zhí)法評估、檔案系統(tǒng)分類的管理體系，確保基層站所職責(zé)明確、聯(lián)系便捷、聯(lián)動執(zhí)法。

根據(jù)地域情況和社會需要合理布局現(xiàn)有基層站所機構(gòu)編制數(shù)量，并實行動態(tài)管理。各職能部門除部門領(lǐng)導(dǎo)和極少數(shù)特殊專業(yè)人員外，其他工作人員要定期在各基層站所輪崗，參與基層社會管理和執(zhí)法工作。要將基層工作業(yè)績的權(quán)重放在各項考核的首要位置。

3. 建議進一步大力培育和引導(dǎo)村（居）自治組織和行業(yè)社會組織。隨著城市化進程加快，各類社區(qū)的穩(wěn)定性、親密度和熟悉度也在提高，客觀上有利于社區(qū)自我建設(shè)和管理。切實加強基層法制宣傳，提升村（居）法治意識，在各類選舉、投票、聽證和意見建議咨詢過程中勇于和善于行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益。各地社工委、民政部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)成為社會自治組織的培育者、協(xié)調(diào)者和引導(dǎo)者，逐步淡化對自治組織的行政干涉，鼓勵、激勵和幫助村（居）委員會明確發(fā)展目標方向。