傅麗萍

（上海市廢棄物管理處，上海200063）

餐飲服務環(huán)節(jié)產生的餐廚廢棄油脂，其管理工作事關民生大計，緊系食品安全、生態(tài)環(huán)境和公眾身體健康。為此，國務院、市政府多次下發(fā)文件要求不斷加強“地溝油”管理與整治力度，切實做好有關管理舉措的推進落實。當前對餐廚廢棄油脂全程管理的實現途徑進行探討，一是能正確認識餐廚廢棄油脂作為“公益和資源”的屬性定位，有利于下一步合理地進行制度設計；二是創(chuàng)造性地設計收集、運輸、處置的監(jiān)管主體和模式，有利于發(fā)揮市場主體參與積極性，有效地發(fā)揮市場正常的資源配置功能；三是通過梳理餐廚廢棄油脂全程管理思路，有利于確立立法思路，做好上海專項法規(guī)出臺后措施的跟進。

1 上海餐廚廢棄油脂處置管理歷史回顧與現狀

2005年以前，上海餐廚廢棄油脂的管理職能屬于環(huán)保部門，環(huán)保部門從防治水體污染的角度出發(fā)，對廢棄油脂的收運處置進行管理，主要管理依據是《上海市餐廚廢棄油脂污染防治管理辦法》。隨著經濟的發(fā)展，餐廚廢棄油脂的資源屬性逐漸顯現，經過打撈后，廢棄油脂對水體污染不再是主要矛盾，而餐廚廢棄油脂回流餐桌的問題日漸浮現。因此，2005年政府職能調整，廢棄油脂的管理由環(huán)保部門劃歸市容環(huán)衛(wèi)部門，和餐廚垃圾一道，由環(huán)衛(wèi)部門進行管理，市政府專門頒布了《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），是目前綠化市容局對廢棄油脂實施收運處置管理的主要依據。

對于廢棄油脂，上海市環(huán)保局管理時，審批了9家單位為收運單位，其中7家具備初加工資格。而這9家收運企業(yè)，經過7年的發(fā)展，通過分立、合并、重組等方式，已經發(fā)展成目前的18家企業(yè)，專門從事廢棄油脂的收運。由于上海市地域廣、城市規(guī)模大、社會化分工的程度高，不僅餐廚垃圾和廢棄油脂的收運分開，廢棄油脂的收運與處置也是分開的。

在廢棄油脂的處理問題上，上海與蘇州、西寧等地有許多相同之處。首先，把廢棄油脂納入餐廚垃圾的范疇，由有資質的專業(yè)收運處置企業(yè)進行處理。其次，考慮到2011年以來廢棄油脂已取消收費制度，目前廢棄油脂的收運環(huán)節(jié)餐飲企業(yè)并不需要支付處置費用，收運企業(yè)也不支付收購費，而是用打撈廢油、清理隔油池等服務行為作為抵價。最后，由綠化市容部門作為廢棄油脂的管理部門，對廢棄油脂進行“被動式”管理，管理手段比較單一。

另外，上海與其他地方最大的不同之處在于，廢棄油脂的收運處置量已經達到一定規(guī)模。截止2012年四季度，上海廢棄油脂的處置量已達70～80 t，現實情況下，無論是收運企業(yè)還是處置企業(yè)都是完全的市場主體，政府沒有明顯的財政支持，完全靠市場機制在運作。

2 上海市餐廚廢棄油脂實現全程管理的思考

2.1 基本思路

餐廚廢棄油脂問題不單單是處置的問題，而是整個產業(yè)鏈的問題，必須重新構建全新的管理模式，全過程監(jiān)管的工作法制、體制、機制體系。結合上海市的實際情況，有針對性地進行專項立法固化形成的制度性規(guī)范，同時明確監(jiān)管責任，落實監(jiān)管職能，建立健全“政府引導、依法監(jiān)管、專業(yè)收運、定向處置、市場運作、社會參與”的工作機制，形成適應上海市實際的廢棄油脂產生、收運和處置閉合管理模式。

2.2 實現途徑

2.2.1 明確和全面落實政府各部門的監(jiān)管職責

餐廚廢棄油脂作為城市環(huán)境和食品安全管理的重要組成部分，如行政管理部門的職責不清，將直接影響到餐廚廢棄油脂的全過程管理，影響整治成效。對于現行管理體系，要根據廢棄油脂產生、收集、運輸、加工、銷售、處置和利用等各個環(huán)節(jié)，進一步明確主管部門及其責任、明確各相關職能部門市場監(jiān)管常態(tài)化的責任，明確每一項工作的執(zhí)法主體和責任部門，包括食藥監(jiān)、質監(jiān)、工商、綠化市容、衛(wèi)生、環(huán)保、水務、公安、檢驗檢疫、發(fā)展改革、財政、價格、商務、旅游等，并嚴格實行管理部門的行政問責制，以推動建立餐廚廢棄油脂常態(tài)化全過程的監(jiān)管機制保障。

鑒于近兩年來不斷發(fā)生“地溝油”回流餐桌的事件，可以看出，廢棄油脂作為食品安全方面的一個領域，其嚴峻形勢不容樂觀，必須通過立法規(guī)范、明確職能機構、細化部門職責、加大公安介入等方式，對廢棄油脂破壞環(huán)境、危害公眾健康的違法行為予以有重點監(jiān)管。為實現廢棄油脂全過程的長效管理，應當將實踐中行之有效的職責分工、措施方法以立法形式予以固化。關于綠化市容部門的職責：主要應體現在對餐廚廢棄油脂收集、運輸、處置環(huán)節(jié)的日常監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管、質量技術監(jiān)督、工商行政管理等部門的職責：應當集中于對產生單位的日常管理，包括油水分離器的安裝、督促產生單位申報，執(zhí)行《餐飲服務單位食用油使用指南》等；公安部門的職責：依法追查和防止非法渠道的餐廚廢棄油脂流入或者流出上海市，對廢棄油脂違法收運、處置而影響食品安全的案件提前介入，協助其他相關監(jiān)管部門調查取證，對涉嫌犯罪的，依法嚴厲追究刑事責任。

2.2.2 確立餐廚廢棄油脂處置的公益和資源屬性

從不可再作為食用油和污染環(huán)境的角度而言，廢棄油脂確實是垃圾，但一定意義上它是“放錯了地方的資源”，宜定位于“具有資源再利用性的垃圾”或“用途受限的資源”，不宜繼續(xù)沿用傳統的一般廢棄物的管理模式。從公益事業(yè)角度而言，政府既要履行其應當承擔的相關行政管理職責，理順、完善相應的監(jiān)管手段，而不能一概推向市場，按市場化模式操作；同時，從具有資源再利用性角度而言，又要充分尊重市場經濟規(guī)律和規(guī)則，運用市場化手段推進管理，從而實現可持續(xù)的、良性的管理效果。

應當取消關于產生單位支付處理費的規(guī)定，改為由產生單位與政府確認的收運單位簽訂收運合同，由收運單位與處置單位簽訂處置合同。依照收運合同、處置合同的約定，產生單位必須將廢棄油脂定向交給收運單位，收運單位必須將收集的廢棄油脂定向交給處置單位，而不得交給合同當事方以外的、無資質的任何收運、處置單位，實現定向處置。從產生收費到取消收費的轉變，將理順客觀存在的經濟利益鏈條，避免產生單位出于利益驅動而使廢棄油脂流入非法渠道。這一制度的改變將成為廢棄油脂處置市場化運作的關鍵一環(huán)，并為其他相關環(huán)節(jié)監(jiān)管制度的設計及有效實施奠定基礎。

2.2.3 推行收運處置服務的市場準入和退出機制

（1）建立合理的市場準入機制。加快建立和健全專業(yè)化、規(guī)范化收運處置服務體系是規(guī)范餐廚廢棄油脂收運處置市場、經營主體行為和提高市場主體參與公共服務積極性的有效舉措。要建立高標準、嚴要求的餐廚廢棄油脂收運服務市場準入制度，引導“適應市場需求、服務區(qū)域固定、服務規(guī)范達標、社會責任明確”的收運企業(yè)進入市場。從目前上海市收運市場的實際情況來看，已經形成了收運單位數量相對固定、收運服務范圍以區(qū)（縣）為單位的現有格局。因此采用收運處置政府特許經營的方式比實行開放式的市場競爭，更符合或有利于上海市實際管理的需要。收運和處置服務通過特許適當限制服務提供者的數量，可保證收運與處置服務質量以及監(jiān)管的效率。

（2）建立科學的收運處置服務評價體系。市場準入是為了提高門檻、盡可能選擇最有價格和服務質量的收運處置服務提供者，那么建立科學合理、執(zhí)行有效的企業(yè)誠信制度或收運處置服務質量評估制度，將進一步規(guī)范市場主體的經營行為，提高服務標準。一是各級管理部門與收運和處置單位簽訂特許經營協議，明確約定經營期限、經營范圍、服務標準、終止與變更、違約責任等內容，明確權利與義務關系；二要進一步制定和完善收運、處置服務的從業(yè)規(guī)范，收運容器、專用車輛等裝備配置標準，執(zhí)行收運、處置企業(yè)的服務信息和考評結果的公示制度，將有利于促進整體行業(yè)的規(guī)范化和專業(yè)化水平；三是建立收運與處置企業(yè)的監(jiān)管檔案，逐步構建特許經營企業(yè)的誠信評價體系。

（3）市場退出的制度設計。通過特許經營的方式鼓勵市場主體參與公共服務，同時也應當由組織招標的部門與中標企業(yè)簽訂服務特許協議。一方面可以將收運單位、處置單位的具體權利義務在特許協議中有針對性地予以規(guī)定；另一方面，通過調整機制、違約責任等條款的約定，相關行政管理部門可以根據市場條件的變化或者所發(fā)生的違約情況，結合日常監(jiān)管和綜合考評的結果，按照特許協議，及時對收運、處置活動進行調整或者追究違約責任，直至將嚴重違約的不合格收運單位、處置單位剔除出餐廚廢棄油脂收運、處置市場。特別是在當前涉及餐廚廢棄油脂的食品安全領域嚴峻形勢背景下，特許協議比行政許可的方式更便于行政管理部門靈活、高效地監(jiān)管收運、處置市場。

2.2.4 要形成餐廚廢棄油脂產、收、運、處管理的閉合鏈條

延續(xù)上海已經形成的管理模式，兼顧當前的監(jiān)管任務，必須構建和打造適應上海實際情況的產、收、運、處管理的閉合管理鏈條。要徹底遏制餐廚廢棄油脂非法回流餐桌現象的重要抓手是在于加強收運、處置環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保產生的餐廚廢棄油脂全部予以規(guī)范收運和處置。一要明確定向送交的義務。即產生單位必須將廢棄油脂送交經營所在的區(qū)綠化市容部門確定的收運單位進行運輸，并簽訂收運合同；收運單位必須將廢棄油脂送交市綠化市容部門確定的處置單位進行處置，并簽訂處置合同。除此以外，不得將餐廚廢棄油脂提供給其他單位和個人。二是實施聯單和全環(huán)節(jié)的監(jiān)管。包括：產生單位送交時，應當對種類和數量予以確認，并與收運單位在收運聯單上簽字、蓋章；收運單位送交處置企業(yè)時，同樣應當對種類和數量予以確認，并與處置單位在處置聯單上簽字、蓋章。收運聯單、處置聯單記錄的相關信息還應當按照要求報送綠化市容部門。建立聯單制度，不僅使行政管理部門能夠更為全面、主動地掌握、監(jiān)控、核查餐廚廢棄油脂的流向情況，而且在今后嘗試回收付費模式下，聯單將成為產生單位、收運單位和處置單位之間結算回收費用的主要依據，保障了三方的合法利益，并將從最大程度上遏制非法流出途徑。目前上海正試點實施電子聯單，進一步提高監(jiān)管實效。三是實時監(jiān)控和聯網。為防止在收運、處置過程中，廢棄油脂脫離主管部門的監(jiān)管而流向非法渠道，還需要通過技術手段加強全過程監(jiān)控，目前上海已在收運、儲存和處置場所安裝視頻監(jiān)控和稱重計量設備，在專用運輸車輛上安裝GPS電子監(jiān)控設備，今后還逐步將在收集容器和收集過程實現信息化監(jiān)控。同時上述監(jiān)控設備和數據與全市綠化市容部門信息系統實時聯網，從而確保收運、處置環(huán)節(jié)始終處于行政主管部門的實時監(jiān)控之下，便于隨時發(fā)現、處理違法收運、處置行為。

在上述全過程實現信息化監(jiān)管的前提下，有必要建立餐廚廢棄油脂全過程信息化監(jiān)管平臺，推動實現產生情況、申報執(zhí)行和處置去向的全過程跟蹤的信息共享共管制度。探索來源可追溯、去向可查證、責任可追究的全過程監(jiān)管機制。同時，根據“誰許可、誰監(jiān)管”的原則，依據信息化監(jiān)管平臺反映的各產生單位的申報和申報執(zhí)行情況，食藥監(jiān)、質監(jiān)、環(huán)保等部門納入對餐飲服務等企業(yè)和食品生產單位的許可證核發(fā)和延續(xù)內容予以監(jiān)管。

2.3 保障措施

2.3.1 建立價格協調機制

在餐廚廢棄油脂整個閉合的市場化鏈條中，價格起了至關重要的作用。根據實踐，廢棄油脂收購市場早已經形成了以國家原油價格和廢棄油脂處置利用成品油為主要因素的價格形成規(guī)律，包括收運處置單位必要的收運、處置成本。處置市場還包括最后工業(yè)制成品的出廠價格扣除成本、利潤，來決定其從收運單位手上回收餐廚廢棄油脂的價格。從2011年開始，由上海市收運和處置單位共同討論決定，成立餐廚廢棄油脂回收價格協商小組，負責定期協商和公布餐廚廢棄油脂行業(yè)指導價格。這一形式，較能代表雙方的利益和訴求，依托行業(yè)協會和信息平臺等多種方式，通過建立收運、處置單位參與的定期的價格溝通會議，能形成穩(wěn)定、真實的回收價格信息獲取渠道，也是目前比較好的方式之一。

當然，作為主管部門還必須清醒認識到在市場化運作之下，必然會產生“有利可圖的搶著干、無利可圖的不愿干”的情況。在尊重行業(yè)主導的原則下，還是需要對收運、處置價格進行協調，必要時由發(fā)改委實行臨時政府定價或者政府指導價，盡可能地將對收運、處置單位利益的影響減少到最低程度。

2.3.2 建立應急處置機制

應急處置機制主要是指當出現餐廚廢棄油脂收運、處置環(huán)節(jié)不能正常銜接，包括處置單位庫存過多即收運處置的量已超出該企業(yè)所能負荷的處置生產能力，拖欠收運單位貨款造成收運隊伍的不穩(wěn)定，以及處置企業(yè)發(fā)生生產、安全、環(huán)境污染等事故及突發(fā)事件情況下，組織和安排其他應急處置通道，確保上海市餐廚廢棄油脂收運和處置工作平穩(wěn)、有序，物流可控，防止回流。

另一種情況，就是當處置單位在正常經營的情況下，由于非自身因素的影響（如受國際汽柴油價格大跌影響導致的最終產品價格大跌等），造成處置單位的餐廚廢棄食用油脂回收成本與產品出售價格產生“倒掛”，無法從處置經營中獲得經濟效益，處置作業(yè)難以維系，此時，處置單位不再進行資源化產品的生產勢必成為唯一的選擇。同時，為了防止從收運單位接收的餐廚廢棄食用油脂堆積在自己手中，處置單位將很有可能選擇在未作處理的情況下自行處理和倒賣。為保證餐廚廢棄油脂得到及時處置，不流向其他非法途徑，應當直接將餐廚廢棄油脂定為一般生活垃圾，由管理部門重新恢復類似垃圾物流管理的制度，保證餐廚廢棄食用油脂進入政府掌控和監(jiān)管的處理企業(yè)實現無害化處理。

2012年已經嘗試通過公開招投標的方式建立了市外應急處置服務單位名錄，當出現本市處置服務質量無法保證的情況，以開放的態(tài)度歡迎周邊有能力、有資質、環(huán)保達標的處置利用企業(yè)進入上海處置市場，提供處置服務。今后，上海市和區(qū)（縣）綠化市容行政管理部門需會同相關部門制定餐廚廢棄油脂處理突發(fā)事件應急預案，建立餐廚廢棄油脂應急處置保障系統，確保緊急情況下餐廚廢棄油脂正常的收集、運輸和處置。

3 結束語

餐廚廢棄油脂是一項復雜的工作，經過數年的艱辛實踐，雖初有成效，但還任重道遠。必須把餐廚廢棄油脂管理工作作為保障公眾食品安全和身體健康的大事來抓，作為實現環(huán)境優(yōu)化、資源利用的事業(yè)來做，以十八大推進生態(tài)文明建設為精神引領，明確責任、落實職責，重在設計、著眼普及，因地制宜、疏堵結合，建立起餐廚廢棄油脂全程管理的長效機制，才能變廢為寶、化害為利，實現社會效益、環(huán)境效益和經濟效益的統一。