于興新

（鐵力林業(yè)局，黑龍江 伊春 152500）

黑龍江國有林區(qū)實施天保工程后續(xù)發(fā)展對策研究

于興新

（鐵力林業(yè)局，黑龍江 伊春 152500）

從黑龍江國有林區(qū)基本現狀、天保工程實施以來的實際情況出發(fā)，客觀地評價了實施“天?！惫こ倘〉贸尚Ъ皩嵤疤毂！惫こ踢^程中存在的主要問題。從重新調整森林區(qū)劃、調整資金使用結構、大力發(fā)展后續(xù)產業(yè)、剝離社會職能、進行體制創(chuàng)新等方面，提出了實施“天保”工程后續(xù)應采取的對策措施，以確保“天?！惫こ棠繕说捻樌麑崿F和黑龍江國有林區(qū)經濟、生態(tài)、社會的可持續(xù)發(fā)展。

國有林區(qū)；天保工程；項目管理

1 黑龍江國有林區(qū)天保工程實施概要分析

1.1 黑龍江國有林區(qū)自然環(huán)境情況

黑龍江國有林區(qū)主要是指黑龍江森工集團所轄的區(qū)域，共有四個林業(yè)管理局、40個林業(yè)局、624個林場（所），是全國最大的國有重點林區(qū)，全部為天保工程實施區(qū)?？偨洜I面積1 005萬hm2，林區(qū)總人口143萬人，其中在崗職工31.1萬人。建國以來，森工林區(qū)共為國家生產5.03億m3,占全國木材產量的21％。共營造人工林保存面積283.7萬hm2。上繳利稅114.7億元，向地方營林事業(yè)提供育林基金11億元，為國家社會主義建設和促進林區(qū)社會進步做出了巨大貢獻。黑龍江國有林區(qū)總經營面積為全省國土總面積4 540萬hm2的22％。林區(qū)林業(yè)用地面積為936萬hm2，有林地面積826.2萬hm2,其中81.5％為天然林，18.5％為人工林。全區(qū)現有活立木總蓄積6.23億m3，在總蓄積中，林分蓄積5.79億m3，疏林和散生木0.44億m3，有林地平均公頃蓄積73.1 m3，林木年總生長量2 485萬m3。在用材林近成過熟林中，針闊蓄積比3.5:6.5。經過50多年的建設與發(fā)展，目前已形成了以營林、木材生產、林產工業(yè)、多種經營等為主的較為完整的森林工業(yè)體系和林區(qū)社會體系[1]。

1.2 黑龍江國有林區(qū)實施天保工程取得的成效

1.2.1 林區(qū)經營理念發(fā)生了深刻變化

黑龍江森工國有林區(qū)的天然林資源保護工程在黑龍江、烏蘇里江、松花江、牡丹江、綏芬河流域內，所屬的四十個林業(yè)局和其他相關單位全面實施。實施天保工程后，由于木材產量大幅度調減，過去完全依賴木材生產維系林業(yè)企業(yè)經濟發(fā)展的基礎已基本打破，黑龍江森工林區(qū)呈現出積極調整產業(yè)結構、大力發(fā)展木材精深加工及非林非木產業(yè)等連續(xù)產業(yè)的格局；工程區(qū)各實施單位生態(tài)意識得以增強，保護森林資源已成為各林業(yè)企業(yè)的自覺行動；企業(yè)與職工的關系發(fā)生了根本的變化，更多的職工通過自主經營走上了經濟發(fā)展的道路。

1.2.2 森林面積、森林蓄積和森林覆蓋率提高

大幅度調減木材產量，八年減少森林資源消耗量很大；同時取消了水災材等資源消耗，有效遏制了計劃外超采。加大了森林資源保護的力度，強化了森林防火、病蟲害防治工作，森林火災發(fā)生率、森林過火率、病蟲害發(fā)生率大幅度下降。清理回收林地4萬hm2，退耕還林3.8萬hm2。天保工程實施以來，森林蓄積凈增長7 917.5萬m3，按蓄積出材率60％，平均售價522元，平均成本157元計算，累計增加木材效益173.4億元，增加生態(tài)效益1 014.3億元。其中水源涵養(yǎng)效益增加250.6億元；保持和改良土壤效益增加440.6億元；凈化大氣效益增加321.9億元；森林景觀效益增加1.2億元。由于森林面積、蓄積的增加，林分質量的提高，生態(tài)環(huán)境明顯改善。

1.2.3 職工生活質量得以提高

富余人員得到合理分流與安置，維護了林區(qū)社會的穩(wěn)定；養(yǎng)老保險統(tǒng)籌政策的落實，保證了林區(qū)社會的安定；林區(qū)職工就業(yè)結構發(fā)生很大變化。實施天保工程之前，職工生活及其困難，各類社會矛盾并發(fā)，社會治安極度惡化，上訪不斷。實施天保工程之后，林區(qū)廣大職工過去依賴木材資源的思想觀念發(fā)生了巨大轉變，積極發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖業(yè)，向第三產業(yè)及多種經營轉變，林區(qū)職工就業(yè)結構發(fā)生很大變化，林區(qū)職工的人均收入水平逐年提高，精神面貌煥然一新。

1.2.4 林區(qū)經濟得到發(fā)展

①林區(qū)產業(yè)結構優(yōu)化。林區(qū)經營思想的變化，帶來了林區(qū)產業(yè)結構的變化。一是加快轉產項目建設。國家林業(yè)局下達匹配國家資本金計劃的項目14個，共完成投資2.49億元，其中國家資本金0.57億元；二是大力發(fā)展以綠色食品和北藥開發(fā)為主的多種經營產業(yè)；三是加大了林產工業(yè)企業(yè)改革力度，調整了產業(yè)布局；四是走出國門，有多家森工企業(yè)赴俄羅斯開展森林采伐和木材加工的合作。通過產業(yè)結構調整，林區(qū)產業(yè)產品結構得到優(yōu)化。②林區(qū)所有制結構的變化。實施天保工程之前，黑龍江國有林區(qū)經濟結構單一，主要是全民經濟和集體經濟兩種經濟形式。天保工程實施后，各地區(qū)加快了企業(yè)改革的步伐，使合資企業(yè)、外資企業(yè)、股份制企業(yè)、私營企業(yè)得以快速發(fā)展。③資源利用結構的變化。實施天保工程前，林區(qū)資源利用以木材資源利用為主。實施天保工程后，林區(qū)資源結構發(fā)生了較大的變化，已由木材資源開發(fā)利用為主向非林非木資源的開發(fā)利用轉變。

天保工程實施以來，盡管由于木材產量調減而使木材生產產值有所降低，但由于林區(qū)產業(yè)結構的調整、木材精深加工項目的發(fā)展，而使得總產值、增加值和利潤都較實施天保工程前的1997年有了大幅度的提高。

1.2.5 林區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力增強

天保工程實施以來，通過國家政策的扶持和林區(qū)廣大職工的不懈努力，林區(qū)資源、生態(tài)、經濟、社會都有了很大變化，林區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力較實施天保工程前有了顯著的提高，為今后林區(qū)長遠發(fā)展奠定了堅實的基礎。森林資源的增長為林區(qū)可持續(xù)發(fā)展奠定了物質基礎；接續(xù)產業(yè)的發(fā)展使林區(qū)可持續(xù)發(fā)展成為可能；社會事業(yè)的發(fā)展為林區(qū)可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎；技術水平的提高、管理體制的不斷創(chuàng)新為林區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供了支撐[2]。

2 黑龍江國有林區(qū)天保工程實施存在的問題分析

2.1 地方配套資金難以落實，影響工程最終目標的實現

企業(yè)普遍反映地方配套工程資金到位率極低。工程任務重和投資量大的，地方配套資金的比例也大，地方配套資金不能到位在很大程度上影響了天保工程實施方案的具體落實。

2.2 混崗職工沒有分流安置，成為森工林區(qū)的不穩(wěn)定因素

林區(qū)大量的混崗職工得不到安置，已成為林區(qū)社會不穩(wěn)定的重要因素。黑龍江國有林區(qū)在開發(fā)建設特定歷史條件下形成了大量的集體混崗職工有18.9萬人，這些職工長期在林業(yè)企業(yè)生產一線工作，與全民職工同工同酬，不僅為林區(qū)開發(fā)建設做出了貢獻，而且與企業(yè)也形成了事實上的勞動關系。但是在天保工程職工一次性安置政策中未包括這些混崗職工，且企業(yè)也無力解決，這在政策上形成了巨大反差致使這些職工多次群體上訪，影響了天保工程的順利實施。

2.3 后續(xù)產業(yè)缺乏扶持政策，尚未形成木材替代性的支柱產業(yè)

黑龍江國有林區(qū)天保資金投入基本上是“養(yǎng)人”性的補助，這種投入對緩解企業(yè)經濟危困、保證職工生活，起到了明顯的作用。但從林區(qū)的長遠發(fā)展和森林資源的可持續(xù)經營來看，能力還比較脆弱，還沒有真正形成國有林區(qū)木材替代性的支柱產業(yè)，黑龍江重點國有林區(qū)木材生產性收入仍然是企業(yè)的主要收入來源。天保工程資金投入中沒有接續(xù)產業(yè)項目投入，國家對轉產項目也缺少政策性的強有力扶持[3]。

2.4 森林分類區(qū)劃不盡合理，調減木材產量缺乏科學測算

黑龍江森工林區(qū)森林分類經營區(qū)劃工作從1998年開始歷時三年2001年底結束。此間相關政策和規(guī)定幾經變動，加之對于分類經營的意義和目的理解不透，使得現行分類結果存在一定問題。主要表現在公益林，尤其禁伐區(qū)比例過大，部分地塊限地區(qū)劃不盡合理，同時由于對各林區(qū)木材產量的調減量缺乏科學的估算，導致木材定產水平不合理。

3 黑龍江國有林區(qū)天保工程后續(xù)對策

3.1 合理確定木材產量

林業(yè)發(fā)展的最終目標是建立比較完備的生態(tài)體系和比較發(fā)達的產業(yè)體系。建議在有效保護現有天然林資源，充分發(fā)揮其在生態(tài)建設中主導作用的同時，兼顧林業(yè)產業(yè)化發(fā)展需要，對已經區(qū)劃的三類經營區(qū)比例做適當的調整。可在充分論證的基礎上，請專家重新確定公益林和商品林調減和調增比例。在保證生態(tài)效益的前提下將公益林區(qū)中的禁伐區(qū)和限伐區(qū)適度調減、商品林區(qū)適度調增以適應今后林區(qū)產業(yè)發(fā)展的需要。

3.2 完善科技創(chuàng)新和服務體系

依靠科技進步，提高天保工程的科技含量，是解決天保后期問題、實現天保工程后期目標的關鍵。目前黑龍江森工國有林區(qū)擁有10個科研院所，專業(yè)科研人員630余人，科技推廣站35處，科技人員達400人，基本形成了科學研究、科技成果推廣、技術開發(fā)、技術服務、技術咨詢和科技信息六個系統(tǒng)。科技的發(fā)展為實施天保工程提供了必要的保障。①繼續(xù)開展天保工程的重點技術攻關研究；②圍繞天保工程建設進行應用技術研究；③重點進行新技術，新成果組裝配套推廣。

林業(yè)產業(yè)要發(fā)展必須推廣使用先進的工藝、技術和設備，逐步建立以技術研發(fā)為中心的研發(fā)機構，加大技術創(chuàng)新的投入，引進人才和重視對職工素質的培養(yǎng)。建立完善的企業(yè)自身的生產管理、科技開發(fā)隊伍。同時加強與大專院校、科研機構的聯系，加強合作，形成產、學、研聯合開發(fā)體系，完善林業(yè)技術推廣和信息網絡，開展技術承包、技術參股、領辦實體。

3.3 扶持后續(xù)產業(yè)

目前林區(qū)經濟屬于“輸血扶持性”的單向流動，還沒有形成“造血發(fā)展型”的良性循環(huán)。建議重點發(fā)展：①建設山野菜、中藥材種植、林蛙人工養(yǎng)殖、肉牛（羊）養(yǎng)殖、食用菌、特禽養(yǎng)殖、生豬養(yǎng)殖、家禽養(yǎng)殖等十大基地；②實施森工綠色食品戰(zhàn)略，建設綠色食品基地，搶占綠色食品市場；③實施品牌戰(zhàn)略，建設森工自己的品牌；④依托資源優(yōu)勢，加快北藥開發(fā)。廣泛開展企院?？萍脊步ǎ揽靠萍?，研究開發(fā)高科技含量、高附加值的系列化中草藥產品，使野生藥材資源優(yōu)勢變?yōu)榻洕鷥?yōu)勢；⑤加大改革力度，建設專業(yè)化公司，推進產業(yè)化進程。組建產業(yè)集團公司，走產業(yè)化發(fā)展的路子；⑥大力發(fā)展個體、私營經濟、促進經濟結構的調整；⑦加快森林公園建設，大力發(fā)展森林旅游業(yè)和林區(qū)第三產業(yè)。

3.4 積極促進職工再就業(yè)

隨著天然林保護工程的禁伐和限伐，應將原本已是我國產業(yè)結構調整中淪為下崗21.6萬名富余職工和18.9萬名混崗集體職工一次性安置。由于天保施業(yè)區(qū)大都遠離中心城市，就業(yè)空間十分有限。建議國家增加一次性安置指標和投入，將18.9萬名混崗的集體職工納入一次性安置范圍并與國有企業(yè)職工同步納入養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌，從根本上解決國有林區(qū)比較突出的社會矛盾。要廣開就業(yè)渠道，完善管護承包責任制，積極發(fā)展私有林、速生豐產林，大力發(fā)展二、三產業(yè)，提供市場信息，指導自主創(chuàng)業(yè)。引導外出務工，并設立下崗職工再就業(yè)培訓機構專門指導職工再就業(yè)問題。

3.5 合理調整天保工程資金的使用結構

資金不足是影響天保工程后續(xù)發(fā)展的主要障礙。一方面，存在地方計劃落實的資金不能及時到位，導致資金短缺。另一方面，林區(qū)用錢觀念沒有適應經濟體制改革的發(fā)展，在加上到位資金的使用結構不合理，資金使用效率不高等確是構成資金嚴重不足的主因所在?，F有天保工程資金多是“養(yǎng)人”性補助，在人員安置的矛盾有所緩解的情況下，下階段的工程資金使用應更多地投向森林資源的培育與管護、接續(xù)產業(yè)發(fā)展等方面。要按照林業(yè)分類經營的要求引入經營林業(yè)、資源資本運作和區(qū)域經濟發(fā)展的新觀念，引入長期戰(zhàn)略投資和市場化運作機制，加大森林資源保護培育力度，加大蓄積發(fā)展后勁和后發(fā)優(yōu)勢的力度，正確處理資源培育保護與開發(fā)利用的關系，以解決林區(qū)長遠發(fā)展問題，提高林區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。

3.6 剝離林業(yè)企業(yè)承擔的各項社會職能

為了減輕企業(yè)沉重的社會負擔，順利實現天保工程建設的主要目的，建議實行政企分離制度，分離企業(yè)辦社會職能。林業(yè)企業(yè)中的公、檢、法機構是長期計劃經濟體制和先有企業(yè)后有社會的發(fā)展過程而形成的，多年來對保護森林資源和維護林區(qū)社會穩(wěn)定起到了重要作用，但目前的管理體制已經不再適應林業(yè)發(fā)展的要求。應根據國家和企業(yè)的具體實際及時進行調整。林業(yè)公安的編制和經費納入地方財政預算，而公、檢、法管理體制改革后，經費納入地方財政的，由中央的補助經費直接補助給地方。此外，還應在分離企業(yè)辦中小學、分離企業(yè)辦醫(yī)療衛(wèi)生機構和分離企業(yè)辦社會化服務機構等方面加大改革力度，實施市場化經營、企業(yè)化管理，實行獨立核算、自負盈虧。既可以提高服務質量，取得較好的社會效益，又直接面向市場，提高了經濟效益。

3.7 強化職工護林愛林意識

應加大宣傳力度，充分利用各種媒體、網絡、進行正反兩方面宣傳?？烧垖＜覍W者進行專題講座，也可將有關天保工程方案、有關法律法規(guī)、有關森林、環(huán)境方面的知識等印成小冊子，也可在經營區(qū)設立宣傳板、公式板，定期公布有關天保工程方面的最新動態(tài)。使大家能自覺愛護森林，保護環(huán)境，關注天保工程的良好氛圍，使全社會的生態(tài)道德建設達到一個較高的水平。同時，通過宣傳，使社會各界都能了解天保工程情況，為跨所有制、跨行業(yè)、跨地區(qū)投資發(fā)展林業(yè)打下良好的基礎。

3.8 加大公共基礎設施建設的投入

天然林保護工程實施范圍廣，施業(yè)區(qū)大多處于邊遠山區(qū)，由于受歷史、自然等因素的影響，林業(yè)建設的基礎條件較差，特別是交通、通訊、科技服務等森林保護基礎設施建設十分薄弱，遠不能滿足天然林保護工程的需要。天保工程實施前，國有森林企業(yè)從木材銷售中按一定比例提取道路延伸費、育林基金、更新改造和折舊等費用，用于道路、苗圃、防火設施、房舍、局場址給水工程等新建、改造和維修。實施天保工程后，企業(yè)因大幅度調減木材產量而失去了主要的收入來源，也無法提取相應的資金，造成林區(qū)道路等公共基礎設施破損嚴重，嚴重影響到營林、森林管護、森林防火、病蟲害防治等正常作業(yè)，也制約著接續(xù)產業(yè)的發(fā)展，甚至直接影響到群眾生活。應加大投入，建立科學、規(guī)范、應用的機構和體制，為非公有制林業(yè)的發(fā)展，為廣泛吸納國內外各界投資林業(yè)發(fā)展，建立良好的硬件環(huán)境。

3.9 加快林區(qū)小城鎮(zhèn)建設

林業(yè)局和林場，是幾十年計劃經濟體制下以木材生產為主要任務而設置的，現林業(yè)局和林場的布局已不適應今后的發(fā)展。因此，應該調整林場和林業(yè)局的布局，撤消或合并部分林場和林業(yè)局，建立中心林場和林區(qū)中心城鎮(zhèn)，加快林區(qū)城鎮(zhèn)化進程。

[1]黨風蘭.林業(yè)企業(yè)經營管理[M].北京:中國林業(yè)出版社,1996.

[2]郭菊蘭,高尚仁.吉林重點森工企業(yè)天保工程實施情況調研報告[J].北京林業(yè)大學學報,2005,4(1):53-57.

[3]張會明,柴發(fā)熹,劉旭東.天保工程深層次問題的探討[J].甘肅科技,2004,20(9):13-14.

［責任編輯：路實］

The Later Period of the National Forest Protection Project of State-owned Forest Region in Heilongjiang

YUXing-xin
(Tieli ForestryBureau,Yichun Heilongjiang152500,China)

This paper systematically analysis's the basic situation and actual effects of the natural forestry protection project in the state-owned forestry region of Heilongjiang Province.And then,the main problems that affect seriously the development of this project are found out.This paper puts forward some reasonable strategies and tries to explore some effectual methods for the later period of national forest protection of the state-owned forestry region in Heilongjiang.These official suggestions include revitalizing forest zoning, adjusting the structure of fund use,supporting the follow-up industry project,separating government function from enterprise management and striping every social function that enterprises have to undertake, reforming the mechanism and so on.All these measures will play important roles on the process of the later period of the project and will have deep effects on the sustained development capability of state-owned forestryregion in Heilongjiang.

State-owned forest region;National forest protection project;Project manageme

F326.23

A

1673-5919（2013）02-0024-04

2013-02-19

于興新（1971-），男，黑龍江蘭西人，科長，經濟師，從事林業(yè)企業(yè)管理工作。