魏旭明 韓兵兵

(新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團第六師畜牧獸醫(yī)工作站，新疆五家渠 831300)

草原與耕地、森林、海洋等自然資源一樣，是具有重要和特殊戰(zhàn)略意義的資源。隨著國家對草原生態(tài)環(huán)境保護的重視程度逐步加深，2011年建立了草原生態(tài)保護補助獎勵機制，出臺了《關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》，召開了全國牧區(qū)工作會議。政策實施范圍涉及全國13個省份所有牧區(qū)半牧區(qū)縣，標(biāo)志我國草原這篇大文章已經(jīng)開篇破題，草原保護建設(shè)和草原牧區(qū)發(fā)展進入了黃金時期。草地不是后備耕地、也不是荒地，草原工作也面臨前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。兵團草原工作也迎來了春天，但草原執(zhí)法工作底子薄，存在體質(zhì)不順、執(zhí)法權(quán)限不清、基礎(chǔ)設(shè)施差等諸多因素，今后的草原工作任務(wù)還很艱巨，需要突破重重障礙，才能真正實現(xiàn)跨越。

1 兵團草原執(zhí)法現(xiàn)狀

1.1 自身沒有立法權(quán)

兵團承擔(dān)著國家賦予的屯墾戍邊任務(wù)，在自己所轄的墾區(qū)內(nèi)，依照國家和新疆維吾爾自治區(qū)法律法規(guī)，自行管理內(nèi)部事務(wù)，在國家實行計劃單列的特殊社會組織，其性質(zhì)為軍、政、企合一，受中央政府和新疆維吾爾自治區(qū)人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。兵團現(xiàn)有14個師，所屬174個農(nóng)牧團場鑲嵌在自治區(qū)各地州境內(nèi)，兵團自身沒有立法權(quán)。

1.2 草原執(zhí)法權(quán)限不清

《草原法》和《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈草原法〉辦法》對兵團草原執(zhí)法都未做出規(guī)定，面對兵團國有制企業(yè)這一特殊體質(zhì)，雖然在實際工作中師級對應(yīng)地方地州級，團場對應(yīng)地方縣級，但從現(xiàn)有的法律中沒有嚴(yán)格定義兵團的執(zhí)法權(quán)，兵團草原執(zhí)法權(quán)限不清。

1.3 草場僅有使用權(quán)

法律依據(jù)：按照1997年修訂的《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈草原法〉細(xì)則》規(guī)定，兵團農(nóng)牧團場草場使用權(quán)證由所在地方縣或地州發(fā)放；2011年新出臺的《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈草原法〉辦法》對兵團沒有做出單獨規(guī)定，也未規(guī)定以前的《實施〈草原法〉細(xì)則》同時廢止，法律管轄權(quán)限較模糊。

使用權(quán)證發(fā)放情況：兵團草場使用權(quán)證由所在縣市或地州發(fā)放，目前兵團現(xiàn)有3 000余萬畝天然草場發(fā)放草場使用權(quán)證的還不到3/5，仍然還有大部分草原沒有取得使用權(quán)證。

草場確權(quán)劃界情況：在草場確權(quán)劃界中，兵地在協(xié)商接洽中存在諸多困難：(1)地方縣市與團場意見不統(tǒng)一，雙方對歷史跨區(qū)放牧草原面積不放；(2)雙方基于自身利益考慮，草原下有豐富天然資源，顧慮確權(quán)后面積會減少，影響經(jīng)濟社會發(fā)展，均不愿意確權(quán)。

1.4 兵地草場糾紛時有發(fā)生

1.4.1 歷史遺留原因 1982年兵團恢復(fù)建制前所有團場并入自治區(qū)各縣市，草場實行承包到戶，恢復(fù)建制后，劃入兵團行政區(qū)域部分草場由于承包證未到期地方牧民和兵團職工糾紛不斷，多年來堅持“尊重歷史、面對現(xiàn)實、有利生產(chǎn)、協(xié)商解決”的原則，由于確權(quán)劃界不清一直沒有妥善解決方案。

1.4.2 對草原定義不清 法律規(guī)定草原為天然草原和人工草地，對荒草地、草原的生產(chǎn)力、蓋度等沒有一個明確的規(guī)定，新疆有的荒地被列入草原。

1.4.3 缺乏本底資料 目前，使用的草地資源數(shù)據(jù)，普遍為上世紀(jì)80年代普查數(shù)據(jù)，經(jīng)過20多年的變遷，草原發(fā)生了很大的變化，區(qū)域管轄沒有最新資料，開展全國第二次草地資源普查勢在必行。

1.4.4 兵地草場糾紛復(fù)雜 有地方牧民承包草原劃入兵團草原行政區(qū)域的；有地方未經(jīng)兵團同意擅自開墾草場的；有在跨區(qū)放牧爭議區(qū)牧民破壞圍欄等設(shè)施的。

2 六師草原執(zhí)法開展情況

兵團六師地處歐亞大陸中心，新疆腹地天山北麓準(zhǔn)噶爾盆地南緣，師所屬14個農(nóng)牧團場呈片狀橫跨昌吉回族自治州5縣3市境內(nèi)。現(xiàn)有天然草原547.4萬畝，主要集中在北塔山牧場、紅旗農(nóng)場和奇臺農(nóng)場，草地類型有荒漠、草原、草甸，以干旱荒漠為主。成立1個師級、3個團級草原監(jiān)理(站)所，現(xiàn)有草原監(jiān)理人員18人，師草原監(jiān)理所與畜牧獸醫(yī)站合署辦公，師、團草原監(jiān)理人員同時兼畜牧獸醫(yī)草原技術(shù)服務(wù)工作；團場聘用草原管護人員39人，為團場牧工專職或其他人員兼職。截至目前，在北塔山牧場實施“退牧還草”圍欄工程120萬畝；2011年起，師建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制，實施禁牧115萬畝、落實草畜平衡332萬畝，通過規(guī)范管理機制制度，完善草原承包，強化禁休牧管護和牲畜轉(zhuǎn)移安置措施，嚴(yán)格落實草畜平衡制度，草原生態(tài)植被得到初步恢復(fù)。

2013年師創(chuàng)新突破開展了以下幾項工作，使草原執(zhí)法邁上新臺階，為草原生態(tài)保護建設(shè)和草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

2.1 推進基本草原劃定

師計劃2014年率先在兵團全面完成基本草原劃定工作，對劃定的基本草原實行嚴(yán)格保護。

2.2 規(guī)范草原征用審核審批

紅旗農(nóng)場特變光電一期項目征用草原審核審批手續(xù)已完畢，北塔山牧場三峽風(fēng)電、京能風(fēng)電和哈密風(fēng)陽風(fēng)電一、二期項目征占用草場手續(xù)正在辦理中，師也總結(jié)形成了一套規(guī)范辦理草原征占用審核審批手續(xù)的流程。

2.3 草原生態(tài)監(jiān)測實現(xiàn)常態(tài)化

為掌握政策實施效果，師設(shè)置監(jiān)測點6個，從4～9月全面開展草原生態(tài)監(jiān)測工作，進一步規(guī)范監(jiān)測點建設(shè)，開展草原監(jiān)測技能培訓(xùn)，提升草原監(jiān)測水平。

3 推進兵團草原執(zhí)法工作的建議

3.1 明確兵團草原執(zhí)法主體

在兵地融合發(fā)展中強化溝通，在立法中明確兵團草原執(zhí)法權(quán)限，進一步修訂完善《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈草原法〉辦法》，明確草原執(zhí)法主體，對兵團草原做出單獨規(guī)定，使兵團具有草原執(zhí)法權(quán)。

3.2 加快推進草原確權(quán)承包和基本草原劃定

兵團上下要廣泛開展調(diào)研，下大力氣推進草原確權(quán)劃界，完善草原承包，積極開展基本草原劃定。力爭“十二五”末，兵團全面實現(xiàn)草畜平衡，草原生態(tài)明顯改善，草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，使80%以上草原納入基本草原，落實基本草原保護制度，以進一步解決草原權(quán)屬糾紛，化解牧區(qū)社會矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定。

3.3 完善草原監(jiān)理體系建設(shè)

兵團草原工作起步晚、基礎(chǔ)差、投入少，草原監(jiān)理機構(gòu)不健全、機制不完善，人員嚴(yán)重不足，裝備條件差，專業(yè)技術(shù)力量薄弱，師、團草原監(jiān)理部門多掛靠在畜牧獸醫(yī)站，工作經(jīng)費短缺。兵團上下要積極爭取項目支撐，加快草原監(jiān)理體系建設(shè)，建立健全機構(gòu)，理順體制機制，強化基礎(chǔ)設(shè)施，完善執(zhí)法裝備，增強草原監(jiān)理隊伍，加大人員培訓(xùn)，強化草原執(zhí)法監(jiān)督，提高草原執(zhí)法服務(wù)水平，推進兵團草原事業(yè)蓬勃發(fā)展。