王雪云

(山東省濟(jì)寧市市中區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局，山東 濟(jì)寧 272125)

保健食品是指具有特定保健功能或者以補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)為目的的食品，適宜于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不以治療疾病為目的，并且對(duì)人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或者慢性危害的食品。在1995年以后的10年中，《保健食品管理辦法》《保健食品通用標(biāo)準(zhǔn)》《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》《保健食品檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》《保健食品注冊(cè)管理辦法》等規(guī)范性文件相繼出臺(tái)，使保健食品的準(zhǔn)入、生產(chǎn)、管理等各環(huán)節(jié)得到了規(guī)范。為加強(qiáng)保健食品的管理，2009年通過了《中華人民共和國(guó)食品安全法》，但保健食品的法律、法規(guī)仍不完善，且有部門交叉管理等現(xiàn)象，因此造成了食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管困難、監(jiān)管缺位，這使造假者、售假者有機(jī)可乘，偽劣保健食品在市場(chǎng)上屢見不鮮，主要表現(xiàn)為夸大功效、偽造或盜用保健食品批準(zhǔn)文號(hào)等。筆者根據(jù)多年的工作經(jīng)驗(yàn)，概括分析保健食品的現(xiàn)狀并提出了加強(qiáng)監(jiān)管的對(duì)策。

1 市場(chǎng)現(xiàn)狀

1.1 夸大功效

一些保健食品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者為了促進(jìn)銷售，常常采用所謂的專家義診、電視講座或患者現(xiàn)身說法的形式進(jìn)行虛假宣傳;在社區(qū)等人員流動(dòng)較大的地方擺攤設(shè)點(diǎn)，以免費(fèi)體檢等手段夸大宣傳，變相銷售。一些生產(chǎn)廠家違反保健食品標(biāo)識(shí)規(guī)定，在宣傳材料和媒體廣告上夸大宣傳產(chǎn)品的功效、適宜人群，更有甚者以所謂“典型病例”明示或暗示產(chǎn)品對(duì)其有治療作用，誤導(dǎo)和欺騙消費(fèi)者。一些企業(yè)在外包裝上打“擦邊球”，不按批準(zhǔn)內(nèi)容印制保健食品標(biāo)識(shí)標(biāo)簽和說明書，如擅自更改產(chǎn)品名稱、增加或更改保健功能、擴(kuò)大適用人群、變更食用方法和食用量等。這些行為嚴(yán)重誤導(dǎo)了消費(fèi)者，且擾亂了保健食品市場(chǎng)的正常秩序。

1.2 批準(zhǔn)文號(hào)混亂

當(dāng)前，由于《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》還未出臺(tái)，保健食品的監(jiān)管遇到很多難題，批準(zhǔn)文號(hào)混亂就更是其一。批文字號(hào)混亂主要表現(xiàn)為虛假標(biāo)注或直接套用其他保健食品或已撤銷的保健食品的批準(zhǔn)文號(hào)，多個(gè)產(chǎn)品標(biāo)注同一個(gè)保健食品批準(zhǔn)文號(hào)等。這些假冒產(chǎn)品包裝標(biāo)識(shí)或多或少不符合規(guī)定。有的利用字體大小誤導(dǎo)消費(fèi)者，有的以文字、圖形、符號(hào)等暗示某一保健食品與另一產(chǎn)品相似或相同;有的以虛假、夸張或欺騙性的文字、圖形、符號(hào)描述或暗示保健作用。如某企業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)鈣咀嚼片，同一批準(zhǔn)文號(hào)使用兩種不同包裝，分別在主要展示版面標(biāo)示“口感適于中老年鈣”、“口感適于兒童鈣”，且“口感適于”字體明顯小于其他字體。混亂的批準(zhǔn)文號(hào)，給假冒產(chǎn)品提供了生存空間。標(biāo)示有保健功能的食品批準(zhǔn)文號(hào)可謂五花八門，有的用“衛(wèi)食字、衛(wèi)食健字、衛(wèi)食試字、衛(wèi)食特字”，有的用“衛(wèi)監(jiān)健字、衛(wèi)食監(jiān)字”，還有的用“衛(wèi)健用字、衛(wèi)食證字、健用證字”。專業(yè)監(jiān)管人員尚且難辨真?zhèn)危螞r普通消費(fèi)者。在國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)根本查不到批準(zhǔn)文號(hào)，或即使查到批準(zhǔn)文號(hào)，但批準(zhǔn)內(nèi)容與產(chǎn)品的包裝標(biāo)識(shí)根本不相符合。此外，保健食品生產(chǎn)企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)情況較多，有的在技術(shù)轉(zhuǎn)讓后批準(zhǔn)文號(hào)已注銷但仍在使用。

1.3 委托生產(chǎn)漏洞多

保健食品委托生產(chǎn)具有可提高經(jīng)濟(jì)效益，提高中、小型企業(yè)的專業(yè)化生產(chǎn)水平，也可避免重復(fù)性建設(shè)與資源浪費(fèi)等優(yōu)勢(shì)。但也因?yàn)楣芾礞湕l的延伸增加了質(zhì)量安全監(jiān)控的難度，為保健食品的質(zhì)量安全帶來了隱患。目前對(duì)委托加工行為沒有專門的管理規(guī)定，委托加工中存在著不少的監(jiān)管漏洞，在企業(yè)內(nèi)部存在著證照過期、不全，人員、地址擅自變更等問題;在保證產(chǎn)品質(zhì)量方面，委托雙方各自所負(fù)責(zé)任不夠明確或難以界定落實(shí)，多方或多重委托后產(chǎn)品質(zhì)量安全就更加難以保證，異地委托加工更是加大了監(jiān)管難度。

1.4 廣告監(jiān)管不力

保健食品虛假宣傳以及違法廣告已成為民眾反映強(qiáng)烈的問題。一些生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者利用媒體廣告和贈(zèng)送藥品等形式對(duì)消費(fèi)者特別是老年人進(jìn)行宣傳，宣傳語一般都是絕對(duì)化用語和不實(shí)承諾，消費(fèi)者被誤導(dǎo)后抱著嘗試的心態(tài)高價(jià)購(gòu)買，但往往服用后無效，造成了不良影響。部分媒體缺乏社會(huì)責(zé)任感，廣告宣傳管理混亂，為保健食品違法宣傳提供平臺(tái)。目前保健食品廣告宣傳內(nèi)容由食品藥品監(jiān)督管理部門審查，廣告的監(jiān)管和違法廣告的查處是由工商行政部門承擔(dān)，但兩個(gè)部門的執(zhí)法依據(jù)和判定標(biāo)準(zhǔn)有差異，部門之間也沒有一個(gè)很好的連接及信息共享平臺(tái)。保健食品廣告許可和事后監(jiān)管脫節(jié)，容易造成信息不對(duì)稱，導(dǎo)致廣告監(jiān)管的缺位，難以形成有效的保健食品廣告長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

1.5 虛假電視直銷查處難

電視直銷是非法保健食品銷售的常用手段，目前保健食品廣告監(jiān)管的依據(jù)為《中華人民共和國(guó)廣告法》，還沒有專門的電視直銷監(jiān)管法律法規(guī)。廣告法對(duì)廣告主的責(zé)任有明確規(guī)定，但對(duì)發(fā)布者無實(shí)際要求，使得電視直銷成為查處的難點(diǎn)。

1.6 網(wǎng)絡(luò)銷售監(jiān)管難

網(wǎng)絡(luò)銷售也是違規(guī)保健食品流通的重要途徑。由于有嚴(yán)格的抽檢制度，違規(guī)保健食品很難進(jìn)入正規(guī)的商店、超市，網(wǎng)上銷售保健食品已形成了一定的“氣候”，網(wǎng)絡(luò)與報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體不同，沒有報(bào)紙的版面限制，內(nèi)容可以無限擴(kuò)大。消費(fèi)者根本看不到實(shí)物，完全憑對(duì)產(chǎn)品介紹的印象來購(gòu)買，僅有一些知名品牌有防偽標(biāo)識(shí)，而對(duì)于普通品牌，卻無法驗(yàn)證其真?zhèn)?。網(wǎng)絡(luò)賣家只需要一根網(wǎng)線就可以出售保健食品，隱蔽性強(qiáng)，監(jiān)管部門無法進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督檢查。

2 對(duì)策和建議

2.1 盡快出臺(tái)《保健食品監(jiān)管條例》及相關(guān)法律法規(guī)

目前保健食品市場(chǎng)混亂，很大原因是國(guó)家沒有出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)。只有從法律上進(jìn)行了規(guī)范，才能使保健食品的審批、監(jiān)管和生產(chǎn)更加有序。在出臺(tái)《保健食品監(jiān)管條例》以前，應(yīng)依照最高人民法院2004年5月18日《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》的兩個(gè)規(guī)則進(jìn)行。參照兩個(gè)規(guī)則，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局辦公室在2009年7月6日和2011年4月28日分別發(fā)給北京市食品藥品監(jiān)督管理局和福建省食品藥品監(jiān)督管理局兩個(gè)批復(fù)，具體是:在《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》出臺(tái)實(shí)施之前，保健食品的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)按照《食品安全法》進(jìn)行，原有的保健食品監(jiān)管依據(jù)與《食品安全法》不抵觸的，可以繼續(xù)適用;《特別規(guī)定》與《食品安全法》對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，適用《食品安全法》的規(guī)定;《食品安全法》沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確而《特別規(guī)定》有明確規(guī)定的，執(zhí)行《特別規(guī)定》的規(guī)定。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中使用假冒保健食品批準(zhǔn)文號(hào)的行為，可按照《特別規(guī)定》第三條予以處罰。

2.2 對(duì)保健食品批準(zhǔn)文號(hào)混亂現(xiàn)象進(jìn)行綜合治理

針對(duì)不同情況，一建立健全國(guó)家統(tǒng)一的保健食品數(shù)據(jù)庫(kù)，為甄別真?zhèn)翁峁?quán)威信息支持;二聯(lián)合質(zhì)監(jiān)、工商部門對(duì)市場(chǎng)存在的各類食品批準(zhǔn)文號(hào)進(jìn)行全面登記，區(qū)分保健食品和普通食品，撤銷非法批準(zhǔn)的保健食品批準(zhǔn)文號(hào)，對(duì)假冒或者偽造保健食品批準(zhǔn)文號(hào)的產(chǎn)品一律沒收，并對(duì)非法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者作出嚴(yán)厲處罰;三對(duì)保健食品或者普通食品中非法添加非藥食同源藥品，標(biāo)示預(yù)防治療作用的，分別依照《食品安全法》第八十六條第四項(xiàng)、八十七條第六項(xiàng)作出行政處罰;四限期對(duì)原衛(wèi)生部批準(zhǔn)的保健食品換發(fā)注冊(cè)證書，徹底解決“衛(wèi)食健字”的終身制問題;五要嚴(yán)格問責(zé)，對(duì)濫用職權(quán)非法審批問題和失職瀆職疏于監(jiān)管問題嚴(yán)格責(zé)任追究，確保保健食品源頭潔凈。

2.3 加強(qiáng)對(duì)保健食品的各項(xiàng)檢查

對(duì)市場(chǎng)上的保健食品進(jìn)行突擊性檢查，把冒充批準(zhǔn)文號(hào)、標(biāo)識(shí)內(nèi)容與批準(zhǔn)內(nèi)容不符、夸大宣傳功效的保健食品等列為檢查重點(diǎn)，把市場(chǎng)上的假冒產(chǎn)品清除干凈。加強(qiáng)對(duì)市售保健食品的日常性監(jiān)管、抽驗(yàn)和專項(xiàng)整治工作，把不合格保健食品逐出市場(chǎng)。

2.4 加大宣傳培訓(xùn)力度，加強(qiáng)對(duì)違法廣告的監(jiān)管

采取多種形式，加強(qiáng)保健食品法律法規(guī)和安全知識(shí)的宣傳，增強(qiáng)人民群眾的依法維權(quán)和監(jiān)督意識(shí)，增強(qiáng)企業(yè)的安全意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，營(yíng)造有利于保健食品監(jiān)管的社會(huì)輿論環(huán)境。

2.5 加強(qiáng)行業(yè)自律，建立健全信用體系

開展保健食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)信用等級(jí)評(píng)定，可實(shí)行日常監(jiān)管不良行為積分制度，將企業(yè)信用按等級(jí)分為守信、基本守信、失信3個(gè)級(jí)別，實(shí)行獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)，被評(píng)定為守信等級(jí)的單位，除專項(xiàng)檢查和舉報(bào)檢查外，可適當(dāng)減少或者免除日常監(jiān)督檢查，并通過公共媒體進(jìn)行宣傳報(bào)道;被評(píng)定為失信等級(jí)的單位，將其列為重點(diǎn)監(jiān)督檢查對(duì)象，增加日常監(jiān)督檢查頻次，必要時(shí)通過公共媒體進(jìn)行曝光，提高其失信成本。