徐國香

[摘 要] 現(xiàn)階段農(nóng)村集體土地被征用，導(dǎo)致越來越多的農(nóng)民失去了給予他們生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。加之自身思想觀念陳舊，文化素質(zhì)、就業(yè)技能偏低，政府安置補(bǔ)償形式單一及標(biāo)準(zhǔn)偏低等主客觀原因。作為農(nóng)民，他們沒有土地；作為城市居民，又沒有就業(yè)的門路、養(yǎng)老的退路。因此，在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)與制度跟進(jìn)不對(duì)稱的情況下，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題既是應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注和解決的民生問題，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要問題。

[關(guān)鍵詞] 失地農(nóng)民 權(quán)益保障 經(jīng)濟(jì)制度 法律對(duì)策

[中圖分類號(hào)] F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650 （2013）11-0022-02

一、 前言

土地是農(nóng)民賴以生存最基本的生產(chǎn)資料和生活保障。工業(yè)化、城市化的加快，導(dǎo)致越來越多的人失去土地。加之，失地農(nóng)民權(quán)益所得與城市土地增值之間的“剪刀差”不斷增大，農(nóng)民就業(yè)困難、生活無助的問題日益顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定。

二、 征地問題重重，農(nóng)民權(quán)益受損

1.生活缺乏保障

改革開放以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、就業(yè)市場(chǎng)的要求，已經(jīng)沒有辦法以招工安置和農(nóng)業(yè)安置解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定保障失地農(nóng)民生活的關(guān)鍵。現(xiàn)有失地農(nóng)民沒有真正享受到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化帶來的好處，卻要為此付出沉重的代價(jià)。

3.缺乏民主參與

在土地征用過程中，農(nóng)民缺乏充分的參與，無法保障其知情權(quán)、協(xié)商權(quán)。在實(shí)踐中，土地征用往往沒有達(dá)到村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意的要求，有的甚至是只經(jīng)過個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的同意，村民會(huì)議就只是走一個(gè)程序而已。盡管有“兩公告一登記”制度，但實(shí)際上是讓失地農(nóng)民到指定單位領(lǐng)取辦理“通知書”，對(duì)失地農(nóng)民提出的意見只有在確需修改的情況下才改動(dòng)方案，極大限制了農(nóng)民的知情權(quán)、協(xié)商權(quán)。

4.“公益”范圍不明

農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)換為城市土地的時(shí)候，不論是否符合公共利益，必須先經(jīng)征為國有。同一部法律前后條款顯然相互矛盾，對(duì)“公共利益”的外延界定不明，使得非公益性用地與經(jīng)營性用地均列入征地范圍。

土地征用過程中補(bǔ)償費(fèi)與土地拍賣價(jià)之間存在巨額級(jí)差收益，一些地方政府或部門為了當(dāng)時(shí)的行政業(yè)績(jī)或個(gè)人利益，只重視眼前利益，不重視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；只重視經(jīng)濟(jì)效益，不重視社會(huì)公平，不論是國家公益性建設(shè)項(xiàng)目，還是商業(yè)性項(xiàng)目，均以公共利益的名義動(dòng)用國家征地權(quán)，甚至亂圈濫占集體所有土地。違背可持續(xù)發(fā)展的理念、忽略生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。

5.救濟(jì)渠道不暢

我國現(xiàn)行體制下，土地征用由當(dāng)?shù)卣畞砜刂啤Ｗ鳛檎鞯夭疬w方的政府在征地拆遷中，為響應(yīng)“零強(qiáng)拆”、“零投訴”等漂亮口號(hào)，難得通過司法程序解決。所以，如果對(duì)征地補(bǔ)償糾紛不予受理，不僅與建設(shè)法治國家的宏偉目標(biāo)相悖，也直接危及現(xiàn)實(shí)社會(huì)的穩(wěn)定性。

三、 完善法律對(duì)策，保障失地權(quán)益

征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)賠償權(quán)益，也是最容易引發(fā)矛盾的焦點(diǎn)。因此，建立合理的征地補(bǔ)償、利益分享機(jī)制是淡化失地矛盾、確保社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。為此提出以下建議：

1.建立社保體系，強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)

1.1建立和完善社會(huì)保障制度

2006年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2006]31號(hào)）明確提出“征地補(bǔ)償安置必須以確保征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則?！钡ㄟ^何種方式和途徑為其提供應(yīng)得的補(bǔ)償和保障，不僅關(guān)系到農(nóng)民的生活質(zhì)量、社會(huì)的穩(wěn)定，而且對(duì)下階段城市化的推進(jìn)和全面建設(shè)小康社會(huì)有著直接的影響。為此，必須要保證失地農(nóng)民①建立最低生活保障制度。②建立醫(yī)療保險(xiǎn)制度。③建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。針對(duì)失地農(nóng)民的特殊狀況，在現(xiàn)有的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步出臺(tái)專門針對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策和意見，確保他們老有所養(yǎng)。

1.2建立就業(yè)培訓(xùn)制度

農(nóng)民失去土地后，從喪失生產(chǎn)資料的這一層面而言，與下崗職工的性質(zhì)是相同的[2]。因此，應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動(dòng)力市場(chǎng)，政府在稅收、就業(yè)門路等方面給予失地農(nóng)民政策性扶持，確保他們享受城鎮(zhèn)下崗職工的待遇。按照“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，可以采取以下措施 ：①建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)資金。培訓(xùn)資金可從土地征用款與集體資產(chǎn)積累中按一定比例提取。②提高農(nóng)民自身素質(zhì)和就業(yè)能力，針對(duì)性地開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，并優(yōu)先安排就業(yè)崗位。③加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)信息系統(tǒng)的建設(shè)。大力發(fā)展勞動(dòng)力市場(chǎng)中介組織，形成包括就業(yè)信息、咨詢、職業(yè)介紹、培訓(xùn)在內(nèi)的社會(huì)化就業(yè)服務(wù)體系，及時(shí)發(fā)布信息，幫助實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移。④落實(shí)被征地農(nóng)民就業(yè)安置責(zé)任[3]。

2.確立補(bǔ)償原則，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國憲法和法律對(duì)于征用土地采用的是“相當(dāng)補(bǔ)償”原則。實(shí)際征地中往往分歧較大。我國憲法應(yīng)確立新的“公平補(bǔ)償”原則，踐行“以人為本”和“以民為本”的思想，最大限度地補(bǔ)償失地農(nóng)民的損失。

我國應(yīng)該滿足這樣幾個(gè)內(nèi)容的要求：安家費(fèi)，轉(zhuǎn)業(yè)費(fèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，學(xué)齡兒童教育保險(xiǎn)費(fèi)等。讓被征收人和征收受益人雙方均能信服接受。

3.健全征地程序，彌補(bǔ)主體缺位

3.1健全征地程序

農(nóng)用地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，不僅要完善土地征用程序，更重要的是要嚴(yán)格落實(shí)征用程序，按照以下步驟進(jìn)行：發(fā)布征地通告；征詢村民意見；地籍調(diào)查和地上附著物登記。務(wù)必做到“兩公告一登記”。要做到“兩公告一登記”，就必須加強(qiáng)對(duì)征詢村民意見這一環(huán)節(jié)的執(zhí)行和監(jiān)督，充分保障失地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、協(xié)商權(quán)，避免“兩公告一登記”制度流于形式。切實(shí)改變農(nóng)民處于被動(dòng)接受的地位，讓他們主動(dòng)參與，獲得真正意義上的發(fā)言權(quán)、協(xié)商權(quán)，真正保障其合法權(quán)益。

3.2彌補(bǔ)主體缺位

在制定方案時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮、聽取村民代表的意見和建議。如果補(bǔ)償方案不能得到村民代表的認(rèn)可不得向村民發(fā)布征地公告、召開村民代表大會(huì)。還有學(xué)者提出設(shè)立農(nóng)村土地管理委員會(huì)解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體缺位問題。

4.完善征用法規(guī)，規(guī)范“公益”范圍

4.1完善征用法規(guī)

我國目前沒有土地征用法，《土地管理法》中的有關(guān)內(nèi)容還很不全面，比如沒有明確征用權(quán)的主體、范圍等。因此，我國有必要設(shè)立《土地征用法》，有必要將土地征用權(quán)嚴(yán)格限定在以公共利益為目的使用范圍之內(nèi)。對(duì)于非公共利益需要使用土地的，應(yīng)首先考慮使用存量土地，建立農(nóng)村土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，讓征地方在公開的土地市場(chǎng)上獲取土地使用權(quán)，并按照規(guī)定對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的審批。

4.2規(guī)范“公益”范圍

針對(duì)征地權(quán)濫用的現(xiàn)實(shí)情況，國家應(yīng)在相關(guān)的法律、法規(guī)中對(duì)“公共利益”作列舉性。并按照公開、公正、高效的征地程序、方式，建立健全公告、公示制度，規(guī)范征地過程中各方利益關(guān)系和行為，以消滅征地過程中“暗箱”操作行為，提高征地工作效率。

5.追究違法責(zé)任，完善救濟(jì)體系

5.1追究違法征地責(zé)任

綜前所述，土地違法征用成本低，特別是政府及其官員違法違規(guī)征用集體土地的成本非常低。為此，應(yīng)盡快完善違法征用土地法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，提高土地違法的成本。相關(guān)土地監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)大膽負(fù)起法律賦予的責(zé)任，加大違法違規(guī)征地案件的查處力度。對(duì)土地監(jiān)管機(jī)關(guān)及其人員，面對(duì)土地違法違規(guī)案件不依法查處或查處不力的，必須依法追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。

5.2完善救濟(jì)體系

征地過程中，農(nóng)民因?yàn)槿狈Ψ芍R(shí)，往往難以維護(hù)自身合法權(quán)益?，F(xiàn)實(shí)案例反映出的問題是：被征地農(nóng)民為了尋求救濟(jì)途徑，訴訟無門的情況下采用上訪或圍攻政府鬧事的非正常途徑，不但影響社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)政府形象也造成極大損害?？梢?，如果想要有效地解決和處理糾紛，需將法律援助引入農(nóng)用地征用糾紛之中。另外，很多失地農(nóng)民法律意識(shí)比較淡薄，對(duì)于從事農(nóng)業(yè)以外的其他行業(yè)往往沒有信心，不想讓土地被征收。因此，在征用的過程中，律師有必要參與其中：為失地農(nóng)民提供法律咨詢、代理失地農(nóng)民參與聽證、出具法律意見、協(xié)調(diào)失地農(nóng)民與政府的關(guān)系。這樣有利于及時(shí)有效地解決糾紛，減少社會(huì)執(zhí)法成本，同時(shí)提高人們守法、執(zhí)法的自覺性。有必要在司法系統(tǒng)內(nèi)部建立專門土地及其相關(guān)問題的解決機(jī)構(gòu)，由該專門機(jī)構(gòu)、專門人員對(duì)爭(zhēng)議采取價(jià)值性審查，從而達(dá)到結(jié)案的效率性與正確性的統(tǒng)一。

四、結(jié)束語

征用土地是城市發(fā)展進(jìn)程中必要的一項(xiàng)工作。確保失地農(nóng)民安置和長(zhǎng)遠(yuǎn)生活保障，可有效化解征地過程中的突出矛盾，同時(shí)也只有完善土地征用制度，才能保障征地工作的順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)

[1]涂文明.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障模式的選擇和建構(gòu)[J]. 理論導(dǎo)刊，2004，（12）：50-53.

[2]熊文武、陳娟.加快土地征用制度改革切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益[J].法學(xué)雜志，2004，（7）：45-48.

[3]欒量海、張強(qiáng).失地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障的狀況、問題與對(duì)策[J].科學(xué)社會(huì)主義，2007，（6）：36-39.

[4]沈開舉.行政補(bǔ)償法研究[M].北京：法律出版社，2004：238。

[5]劉麗.世界主要國家土地管理體制概況[M].北京：中國大地出版社，2006：21.