竺 效

(中國人民大學法學院，北京100872)

一、引言

法律目的的研究和立法確認對于法學研究和法律實踐意義重大?！胺赡康摹敝钢黧w在特定的法律理念的指導下，根據(jù)其對特定的法律部門和法律規(guī)范的功能的需求，從可供選擇的法律價值名目體系中，為特定的法律部門和法律規(guī)范所選擇并設定的價值目標。［1］此處，“價值名目”是指具體的價值名稱，諸如自由、公正、平等、安全、效益、秩序等，凡是為法律主體在主觀上所珍視的，法律客體在客觀上同時又能具有的性狀、屬性、作用等的具體名稱都是具體的價值名目。［2］而法律價值所具有的體現(xiàn)其主客觀特性的價值名目相互形成一個有機的體系，可以稱之為法律價值名目體系。一個獨立的法律部門和組成該法律部門的以不同效力等級為主要區(qū)分的各層法律淵源的具體的法律規(guī)范都有各自的法律目的，部門法的法律目的是本法律部門所有法律規(guī)范具體的法律目的的概括、總結(jié)和抽象，它是本部門各法律規(guī)范的法律目的之“合法性”的衡量標準，即具體法律規(guī)范的法律目的不能超越部門法法律目的所能涵蓋之范圍，否則該法律規(guī)范就不屬于這個法律部門;而法律規(guī)范的法律目的也對應其法律效力等級而環(huán)環(huán)相扣，逐級向上位法抽象、統(tǒng)一。［3］舉環(huán)境法部門為例，居于法律淵源體系上層的環(huán)境基本法的法律目的就應當是居于其下的各單項環(huán)境法律的法律目的之概況、總結(jié)和抽象。因此，環(huán)境基本法的法律目的立法設定的科學性尤顯重要。

當然，在我國環(huán)境法的體系中，《環(huán)境保護法》究竟應定位為環(huán)境保護的基本法、①參見程正康:《環(huán)境法》，高等教育出版社1990年版，第102－105頁;呂忠梅:《環(huán)境法》，法律出版社1997年版，第66頁。綜合法、②參見張梓太:《環(huán)境保護法》，河海大學出版社1995年版，第46頁;王燦發(fā):《環(huán)境法學教程》，中國政法大學出版社1997年版，第40頁。綜合性基本法，①參見錢水苗主編:《環(huán)境法》，杭州大學出版社1994年版，第53頁;陳泉生等:《環(huán)境法學基本理論》，中國環(huán)境科學出版社2004年版，第122頁;汪勁:《環(huán)境法學》，北京大學出版社2006年版，第119－120頁;周珂:《環(huán)境法》，中國人民大學2008年版，第25頁。抑或認為其實際上只是污染防治領(lǐng)域的基本法，②如有學者認為，“由于歷史的原因，《環(huán)境保護法》在規(guī)定綜合性目標的同時忽視了生態(tài)保護、自然資源保護、區(qū)域開發(fā)與整合、區(qū)域規(guī)劃、防震減災方面的原則性規(guī)定，卻突顯了污染防治法的原則和具體規(guī)定。”參見黃霞、常紀文主編:《環(huán)境法學》，機械工業(yè)出版社2003年版，第59－60頁。學界一直存有爭議。其實，早在中國環(huán)境立法之初，就有制定環(huán)境保護基本法律的設想。③1979年9月11日，時任城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部部長的李超伯代表國務院向全國人大常委會作《關(guān)于〈中華人民共和國環(huán)境保護法(試行草案)〉的說明》時指出:制定該法的初步設想，就是“將《環(huán)境保護法》作為環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法，主要是規(guī)定國家在環(huán)境保護方面的基本方針和基本政策;而一些具體的規(guī)定，則將在大氣保護法、水質(zhì)保護法等具體法規(guī)和實施細則中去解決?！比珖舜蟪Ｎ瘯?jīng)過審議，認可國務院起草說明提出的設想，并于1979年9月13日通過了《環(huán)境保護法(試行)》。正如汪勁教授所總結(jié):“無論是從借鑒西方國家(地區(qū))的環(huán)境立法實踐出發(fā)，還是從環(huán)境與資源保護在國家社會、經(jīng)濟發(fā)展中的重要程度出發(fā)，我國都有必要制定一部高位階的環(huán)境保護基本法來指導和統(tǒng)領(lǐng)單項環(huán)境與資源保護法律”。［4］或如有的學者從比較法角度所提之建議，“欲完善我國環(huán)境法的體系，最基本的方向和途徑就是要堅持基本法模式”。［5］筆者贊同以環(huán)境基本法為《環(huán)境保護法》的性質(zhì)定位。［6］

“立法目的，是指立法者通過制定法律所欲表現(xiàn)的、對一定社會關(guān)系實行法律調(diào)整的思想動機和意圖的出發(fā)點?！保?］筆者認為，環(huán)境基本法立法目的設計的科學性將直接影響到我們能否更合理地構(gòu)建環(huán)境法部門的結(jié)構(gòu)體系、確立解釋環(huán)境法的基本原則和協(xié)調(diào)設計各領(lǐng)域的具體環(huán)境法律制度，甚至會影響到后續(xù)的環(huán)境法律的釋法、執(zhí)法和司法實踐活動。我國《環(huán)境保護法》的立法目必然應是環(huán)境法部門的法律目的在立法階段性的集中和最高表現(xiàn)。高利紅教授也認為，“環(huán)境資源法的立法目的決定著整個環(huán)境資源法的指導思想、法律的調(diào)整對象，也決定著環(huán)境資源法的適用效能。它是立法者對環(huán)境資源法所要追求的價值的最直接、最明確的表達”。［8］

2012年8月2日，全國人大環(huán)境與資源保護委員會提請全國人大常委會審議《中華人民共和國環(huán)境保護法修正案(草案)》(以下簡稱《草案》)，十一屆全國人大常委會第二十八次會議于8月30日首次審議了該草案。草案對現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第1條“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展，制定本法”的規(guī)定未提出任何修改。作為我國環(huán)境基本法的立法目的條款，《環(huán)境保護法》第1條理應是環(huán)境法部門的法律目的之最直觀、最具權(quán)威的立法確認，然而該現(xiàn)行規(guī)定未能對“可持續(xù)發(fā)展”有所表述，這既不能順應國際環(huán)境保護和環(huán)境法立法技術(shù)的發(fā)展趨勢，又不能使環(huán)境基本法的立法目的統(tǒng)率我國環(huán)境保護單項立法近年來已確立之單項法的立法目的，更無視20世紀90年代以來我國人民對可持續(xù)發(fā)展思想本土化的偉大實踐成果。

因此，筆者將修改《環(huán)境保護法》為我國環(huán)境基本法作為討論的出發(fā)點，探討《環(huán)境保護法》之立法目的條款為何必須以及如何能確立當代中國化的可持續(xù)發(fā)展思想——生態(tài)文明理念。

二、以主要環(huán)境法之立法目的條款確立促進可持續(xù)發(fā)展是當代國際通例

“持續(xù)”一詞英文為“sustain”，源自拉丁語“sustenere”，意思是“維持下去”或“保持繼續(xù)提高”。［9］“發(fā)展”一詞英文為“development”，指的只是經(jīng)濟領(lǐng)域的活動，其目標是產(chǎn)值和利潤的增長、物質(zhì)財富的增加。［10］然而，可持續(xù)發(fā)展的概念并非這兩個概念的簡單相加。目前，普遍為國際社會所接受的是1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會的報告《我們共同的未來》中對可持續(xù)發(fā)展所下的定義:可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當代人的需要，又不損害后代人滿足需要的能力的發(fā)展。④但是，也有部分學者對之持否定態(tài)度。如薩拉格丁認為，WCED的定義在哲學上很有吸引力，但是在操作上有困難。參見張坤民主編:《可持續(xù)發(fā)展論》，中國環(huán)境科學出版社1997年版，第25－26頁?？梢哉f，采用可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)成為一種國際趨勢，從對可持續(xù)發(fā)展思想發(fā)展歷史的梳理中我們便可得出這一結(jié)論。［11］

可持續(xù)發(fā)展理論的內(nèi)容較為豐富，英國著名國際環(huán)境法學者菲利普·桑茲提出了“四要素”理論，即可持續(xù)發(fā)展包含代際公平原則、可持續(xù)利用原則、代內(nèi)公平原則和綜合原則四個核心要素。［12］目前，多數(shù)學者均認同代內(nèi)公平①“ 代內(nèi)公平”(intra－generational equity)，指代內(nèi)的所有人，不論其國籍、種族、性別、經(jīng)濟發(fā)展水平和文化等方面的差異，在享受清潔、良好的環(huán)境和利用自然資源方面享有平等的權(quán)利。和代際公平②“ 代際公平”(intergenerational equity)源于美國E·B·魏伊絲(Edith Brown Weiss)教授于1984年在《生態(tài)法季刊》上發(fā)表的論文——《行星托管:自然保護與代際公平》。魏伊絲認為“作為物的一種，我們與現(xiàn)代的其他成員以及過去和將來的世代一道，共有地球的自然、文化的環(huán)境。在任何時候，各世代既是地球恩惠的受益人，同時也是將來世代地球的管理人或受托人”。參見［美］E·B·魏伊絲:《未來世代的公正:國際法、共同遺產(chǎn)、世代間公平》(日文版)，［日］巖間澈譯，國際聯(lián)合大學、日本評論社1992年版，第33－34頁，轉(zhuǎn)引自汪勁:《環(huán)境法律的理念與價值追求》，法律出版社2000年版，第225頁。是可持續(xù)發(fā)展的核心要求，并且已經(jīng)為很多重要的國際環(huán)境保護文件所反復重申。［13］

“可持續(xù)發(fā)展”既是一種思潮、思想，又是一種現(xiàn)實地解決人類環(huán)境的戰(zhàn)略和策略，已經(jīng)成為我們?nèi)祟惖脑诮鉀Q環(huán)境與發(fā)展問題上的一種共識，是人類共同智慧的體現(xiàn)。我國的《環(huán)境保護法》只有將遵循“可持續(xù)發(fā)展”模式作為法律目的之核心要素，方能適應這種國際潮流。草案起草者不應對之熟視無睹，置若罔聞。

前文已介紹，代內(nèi)公平和代際公平是國際社會公認的可持續(xù)發(fā)展的核心要素和要求，因此，倘若一個國家的環(huán)境政策法、基本法、綜合法或環(huán)境法典等主要環(huán)境立法確立了“代內(nèi)公平”、“代際公平”這兩個核心要素，足以間接證明該國立法對可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境法所要追究的主要價值名目的認同。當然，能直接明文確立促進可持續(xù)發(fā)展為立法目的就更可以說明問題了。

筆者通過比較英美法系和大陸法系的5個國家的相關(guān)立法，來揭示無論采用環(huán)境基本法模式的日本、采用環(huán)境綜合法模式的加拿大和俄羅斯，還是采用環(huán)境法典模式的法國，他們主要的環(huán)境立法或直接宣示將促進可持續(xù)發(fā)展作為法律目的，或通過間接認可“代內(nèi)公平”、“代際公平”這兩個核心要素來“曲線救國”地追求可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。我們還會發(fā)現(xiàn)，甚至在國際環(huán)境文件正式定義“可持續(xù)發(fā)展”前就制定的美國的國家環(huán)境政策法，也在這方面毫不遜色。

1、采用環(huán)境基本法模式的日本。日本1967年的《公害對策基本法》第1條第1款曾規(guī)定:“本法是為了明確企業(yè)、國家和地方公共團體對防治公害的職責，確定基本的防治措施以全面推行防治公害的對策，達到保護國民健康和維護其生活環(huán)境的目的。”該條第2款又進一步規(guī)定:“關(guān)于前款所規(guī)定的保護國民健康和維護生活環(huán)境，是與經(jīng)濟健全發(fā)展相協(xié)調(diào)的。”這一規(guī)定反映了該法“經(jīng)濟優(yōu)先”的立法價值取向，備受批評。于是1970年，日本國會修訂了該法，刪去這一條款，修法后僅將“保護國民健康和維護其生活環(huán)境”作為該法的唯一的立法目的。③金瑞林教授將之稱為從“目的二元論”向“目的一元論”的轉(zhuǎn)變，參見金瑞林主編:《環(huán)境法學》，北京大學出版社1994年版，第34頁。1993年新頒布的《環(huán)境基本法》廢止了原有的《公害對策基本法》，該法第1條規(guī)定:“本法的目的，是通過制定環(huán)境保護的基本理念，明確國家、地方公共團體、企(事)業(yè)者以及國民的責任和義務，規(guī)定構(gòu)成環(huán)境保護政策的根本事項，綜合而有計劃地推進環(huán)境保全對策，在確保現(xiàn)在和未來的國民享有健康的文化生活的同時，為造福人類做出貢獻”。④參見趙國青主編:《外國環(huán)境法選編》(第一輯下冊)，中國政法大學出版社2000年版，第978頁。也有學者認為1993年日本《環(huán)境基本法》第4條規(guī)定了該法的立法目的，參見陳泉生:《環(huán)境法原理》，法律出版社1997年版，第28頁。

2、采用環(huán)境綜合法立法模式的加拿大和俄羅斯。我們可以以加拿大和俄羅斯分別作為采用環(huán)境綜合法立面模式的英美法系和大陸法系的代表，予以比較分析。加拿大于1988年頒布了一部內(nèi)容較全面的綜合性的《環(huán)境保護法》作為聯(lián)邦最主要的環(huán)境立法，1999年國會修訂了該法，修訂后該法開宗明義指明:“本法是關(guān)于污染防治、保護環(huán)境和人類健康的一部法律，其目的在于有助于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”，此外，還在該法的“宣言”中反復強調(diào)了這一法律目的，如“在此僅宣布，保護環(huán)境是加拿大人民福利的基礎(chǔ)，本法的首要目的在于通過污染預防以有助于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！保?4］283

2002年，俄羅斯制定了一部具有環(huán)境綜合法色彩的《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護法》，該法在第一章“總則”之前羅列了三段鑒于條款，其中第二段明文宣示:“本聯(lián)邦法確立環(huán)境保護領(lǐng)域國家政策的法律基礎(chǔ)，以保證平衡地解決各項社會經(jīng)濟任務，保持良好的環(huán)境、生物多樣性和自然資源，其目的是滿足當代人和未來世世代代的需要、加強環(huán)境保護領(lǐng)域的法律秩序和保障生態(tài)安全”。［15］

3、采用環(huán)境法典模式的法國。法國于2000年正式形成環(huán)境法典，它是至今少數(shù)采用環(huán)境法典化的國家的典型代表。①參見彭峰:《法典化的迷思——法國環(huán)境法之考察》，上海社會科學院出版社2010年，第121頁。瑞典也曾于1998年制定有《環(huán)境法典》，參見瑞典環(huán)保部:《瑞典環(huán)境法典》英譯版本，http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/02/05/49/6736cf92.pdf，2012 年10 月5 日訪問。2005年，法國又制定了《環(huán)境憲章》(Charte de l’environnement)，作為憲法的序言。該憲章鑒于條款的最后一段，將追求可持續(xù)發(fā)展作為一項重要的目標，宣稱“為了確?？沙掷m(xù)發(fā)展”，要“滿足今天的需要”，“必須不危及后代和其他國家的人民有能力滿足自己的需要”，②Qu＇afin d＇assurer un développement durable，les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins.此外，該憲章還確立了10項原則，其中包括可持續(xù)發(fā)展原則(Principe du développement durable)。③參見http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/d000075－le－developpement－durable－en－france－de－la－strategie－nationale－au－grenelle－de/la－charte－de－l－environnement－2005，2012年10月5日訪問。

4、采用環(huán)境政策法模式的美國。先于可持續(xù)發(fā)展定義達成國際共識，美國于1969年制定《國家環(huán)境政策法》在美國環(huán)境法體系中具有重要的地位。該法開門見山地規(guī)定:“本法的目的在于:宣示國家政策，為促使推進人類與環(huán)境之間的充分和諧;努力提倡防止或者減少對環(huán)境與自然生命物的傷害，增進人類的健康與福利;充分了解生態(tài)系統(tǒng)以及自然資源對國家的重要性;設立環(huán)境質(zhì)量委員會”④《美國法典》第42卷第55章第4321條。，此外，該法第4331條第2款還進一步將其立法目的闡述為如下 6 項:［14］5－6(1)履行每一代人作為子孫后代的環(huán)境保管人的責任;(2)保證為全體國民創(chuàng)造安全、健康、富有生命力并符合美學和文化上的優(yōu)美的環(huán)境;(3)最大限度地合理利用環(huán)境，不得使其惡化或者對健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不應有的后果;(4)保護國家歷史、文化和自然等方面的重要遺產(chǎn)，并盡可能保持一種能為每個人提供豐富與多樣選擇的環(huán)境;(5)謀求人口與資源的利用達到平衡，促使國民享受高度的生活水平和廣泛舒適的生活;(6)提高可更新資源的質(zhì)量，使易枯竭資源達到最高程度的再循環(huán)。

通過比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，上述5國環(huán)境主要立法的立法目的條款均對作為可持續(xù)發(fā)展思想核心要求的“代內(nèi)公平”、“代際公平”有一定程度的包含。而加拿大和法國則因其直接使用了“實現(xiàn)”或“確?！笨沙掷m(xù)發(fā)展的立法措辭而對上述兩個要素予以了完全包含。(參見表一)

表一 美、韓、日、加、俄、法5國主要環(huán)境立法的法律目的要素構(gòu)成比照表

進一步比較，我們還可以發(fā)現(xiàn)，美國的環(huán)境政策法雖制定于1969年，比羅馬俱樂部發(fā)表著名的《增長的極限》還早近3年，該法近似立法目的的條款能明文宣示“履行每一代人作為子孫后代的環(huán)境保管人的責任”實際上表達了代際公平的涵義，實在令人驚嘆不已。需要指出，該法表述中雖然使用了“人類”一詞，但從該法第4331條第2款所規(guī)定的國家應當采用可實行的手段以達到的6項目的進行推斷，其法律目的本旨僅為全體美國國民，而不是可持續(xù)發(fā)展思想所要求的不分國家、種族的代內(nèi)公平，具有一定時代局限性。

從立法技術(shù)上比較而言，日本雖未如加拿大、俄羅斯、法國先進，畢竟環(huán)境立法技術(shù)是隨著人類對環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的認識而逐步發(fā)展的，客觀上有立法年代較早的限制。但不可否認，日本環(huán)境基本法的立法目的條款直接表述了追求代內(nèi)公平的含義，并可間接推演出其對代際公平也是不否認的。

上述5國中立法較為新近的加拿大環(huán)境綜合法和法國環(huán)境憲章均明文宣稱促進可持續(xù)發(fā)展為其主要環(huán)境立法的法律目的，并直接使用了“可持續(xù)發(fā)展”的措辭。相對較近的俄羅斯環(huán)境綜合法雖未直接使用“可持續(xù)發(fā)展”的語詞，但卻較為完整地將近似國際上較為公認的可持續(xù)發(fā)展的定義式的表述——“滿足當代人和未來世世代代的需要”明文宣示為其立法目的。

我們不妨站在時間的維度上比較分析，可以透析出一種環(huán)境立法技術(shù)發(fā)展的國際趨勢和規(guī)律，即以環(huán)境主要立法明文宣示促進可持續(xù)發(fā)展為其立法目的，并能直接使用“可持續(xù)發(fā)展”的措辭，是先進立法技術(shù)發(fā)展方向之所指。

三、“可持續(xù)發(fā)展”已被我國近15年來的環(huán)保單項立法普遍確立為法律目的

本文引言部分已經(jīng)從“部門法法律目的”理論角度正面論證了《環(huán)境保護法》的首條立法目的條款不可放棄其“統(tǒng)帥”地位，必須客觀審視并吸納環(huán)境法部門下位法已確立之普遍性的法律目的。

而據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，在環(huán)境法領(lǐng)域，①此處，筆者用“環(huán)境法”這一內(nèi)涵最小的概念來指稱我國當代環(huán)境法，其外延已涵蓋環(huán)境污染防治法、自然資源保護法、生態(tài)保護法、物質(zhì)循環(huán)利用法、能源法等領(lǐng)域。1998年以來的的絕大多數(shù)立法幾乎均直接或間接確立了“促進可持續(xù)發(fā)展”為其法律目的。(詳見表二)分析表二可知，我國自1998年以來，已有新制定或新修改的14部環(huán)境單行法律的首條立法目的條款確立了促進可持續(xù)發(fā)展為單行法之法律目的，占同期可比立法總數(shù)的82.4%，僅有同期制定的《森林法》(1998年修正)、《放射性污染防治法》(2003年)和《野生動物保護法》(2004年修正)的立法目的條款未明文使用“可持續(xù)發(fā)展”或類似措辭。

進一步分析后，我們可以發(fā)現(xiàn)，事實上，《野生動物保護法》第1條“為保護、拯救珍貴、瀕危野生動物，保護、發(fā)展和合理利用野生動物資源，維護生態(tài)平衡，制定本法”中，“保護、發(fā)展和合理利用”、“維護生態(tài)平衡”其實已經(jīng)間接反映了可持續(xù)發(fā)展思想的要求，可見該法的立法目的條款已經(jīng)受到了可持續(xù)發(fā)展思想的影響，可能基于該法特殊的調(diào)整對象——“野生動物”應重在保護野生動物，維持生物多樣和生態(tài)安全，而非為了促進人類可持續(xù)使用野生動物。而《森林法》②該法第1條規(guī)定:“為了保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用，適應社會主義建設和人民生活的需要，特制定本法?！焙汀斗派湫晕廴痉乐畏ā发墼摲ǖ?條規(guī)定:“為了防治放射性污染，保護環(huán)境，保障人體健康，促進核能、核技術(shù)的開發(fā)與和平利用，制定本法?！本蚱湔{(diào)整對象的特殊性等因素，而成為例外。

從所使用的措辭分析，僅2008年的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》直接言簡意賅地使用了“實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”的措辭;2001年的《海域使用管理法》和2002年的《水法》緊緊圍繞各自調(diào)整對象，分別細化其立法目的為“促進海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用”和“實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用”;而表二中其他多數(shù)立法都以實現(xiàn)或促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展為立法目的的表述，而其中2008年的《水污染防治法》則在更高層次上提出“促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”，即該法追求以經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)的方式實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其中，將“以實現(xiàn)或促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展”為立法目的之措辭的占1998年以來確立了促進可持續(xù)發(fā)展為立法目的要素之法律的78.6%，屬于多數(shù)。

表二 1998年以來確立促進可持續(xù)發(fā)展為法律目的之環(huán)境單行立法

一般而言，部門法的法律目的可以在作為該部門重要組成部分的多數(shù)單行環(huán)境法的法律目的之上提煉和歸納，因此，時至今日，我們應將促進可持續(xù)發(fā)展作為我國環(huán)境法法律部門的法律目的之核心要素。而作為環(huán)境法部門法律體系中的“龍頭立法”的環(huán)境基本法之法律目的應適時反映該部門之整體法律目的，所以應將促進可持續(xù)發(fā)展寫入《環(huán)境保護法》的立法目的條款。

草案起草者不可否認，“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展，制定本法”的現(xiàn)行立法目的條款未能包含促進可持續(xù)發(fā)展的要素，如果不予以及時修改，則是對我國近15年來多數(shù)環(huán)境單行立法的立法目的已普遍確認促進可持續(xù)發(fā)展的事實和趨勢的一種視而不見。

四、環(huán)境基本法的立法目的應反映可持續(xù)發(fā)展思想在中國的本土化

面對在經(jīng)濟起飛進程中所遭遇的人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等瓶頸，走可持續(xù)發(fā)展的道路成為中國的必然選擇。20世紀90年代中我國逐步確定了快速、協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展的方針，開始制定并實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1992年，中國政府向聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會籌委會提交了《中華人民共和國環(huán)境與發(fā)展報告》，系統(tǒng)回顧了中國環(huán)境與發(fā)展的過程和狀況，同時闡述了中國關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的基本立場和觀點。①《中華人民共和國環(huán)境與發(fā)展報告》在第五章中表述了中國對1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議的原則立場和希望。參見《中國環(huán)境與發(fā)展報告(六)》，載《環(huán)境保護》1992年第6期。1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會在巴西里約熱內(nèi)盧召開，大會一致通過的《里約宣言》的27條原則成為在全球范圍內(nèi)推動可持續(xù)發(fā)展的指導方針，大會所通過的《21世紀議程》成為在世界范圍內(nèi)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、開展國際環(huán)境與發(fā)展合作的框架文件。時任國務院總理的李鵬率領(lǐng)中國政府代表團出席大會并簽署了《里約宣言》、《21世紀議程》，向國際社會表明了中國政府積極推進可持續(xù)發(fā)展的立場。1994年7月，國務院頒布了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，并要求各級政府和部門將其作為制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的指導性文件。［16］

2001年7月1日，江澤民在“慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話”中指出，要“堅持實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，正確處理經(jīng)濟發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，改善生態(tài)環(huán)境和美化生活環(huán)境，改善公共設施和社會福利設施。”2002年3月10日，江澤民在出席中央人口資源環(huán)境工作座談會發(fā)表講話時又強調(diào):“為了實現(xiàn)我國經(jīng)濟和社會的持續(xù)發(fā)展，為了中華民族的子孫后代始終擁有生存和發(fā)展的良好條件，我們一定要按照可持續(xù)發(fā)展的要求，正確處理經(jīng)濟發(fā)展同人口資源環(huán)境的關(guān)系，促進人和自然的協(xié)調(diào)與和諧，努力開創(chuàng)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。”［17］2003年《中國21世紀初可持續(xù)發(fā)展行動綱要》(以下簡稱《綱要》)，明確提出了21世紀初我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的指導思想、總體目標、基本原則、重點領(lǐng)域及保障措施。

2003年10月，中共十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，要求“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”，并明確指出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”，“科學發(fā)展觀”的概念正式確立。2004年3月1日，胡錦濤在中央人口資源環(huán)境工作座談會上的講話中揭示了科學發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵，其中闡釋“可持續(xù)發(fā)展，就是要促進人與自然的和諧，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，保證一代接一代地永續(xù)發(fā)展?！眳沃颐方淌谡J為，“科學發(fā)展觀是對‘可持續(xù)發(fā)展觀’的一種政治表達，其基本內(nèi)涵與價值目標與可持續(xù)發(fā)展是一致的?！保?8］筆者認為，科學發(fā)展觀發(fā)展了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵，在可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵要素中溶入了“人與自然和諧發(fā)展”的新內(nèi)容。［19］

2007年10月15日，胡錦濤同志在中共十七大會上的報告中提出將建設生態(tài)文明作為實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標的新要求。2009年9月，中共十七屆四中全會進一步將生態(tài)文明建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一并作為建設中國特色社會主義偉大事業(yè)總體布局的有機組成部分。①參見2009年《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》。2010年10月，中共十七屆五中全會強調(diào)要提高生態(tài)文明水平，增強可持續(xù)發(fā)展能力。②參見2010年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》。2011年10月，中共十七屆六中全會提出，進一步推動文化建設與經(jīng)濟建設、政治建設、社會建設以及生態(tài)文明建設協(xié)調(diào)發(fā)展。③參見2011年《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》。

2012年11月8日，中共十八大報告指出:“必須更加自覺地把全面協(xié)調(diào)可持續(xù)作為深入貫徹落實科學發(fā)展觀的基本要求，全面落實經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體總體布局，促進現(xiàn)代化建設各方面相協(xié)調(diào)，促進生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)相協(xié)調(diào)，不斷開拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。”“加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局?！辈⒃诘诎瞬糠謱Α按罅ν七M生態(tài)文明建設”進行了詳細闡述，著重強調(diào)“加強生態(tài)文明制度建設”。

可見，科學發(fā)展觀、生態(tài)文明理念是當代中國對可持續(xù)發(fā)展思想的本土化和發(fā)展?！翱沙掷m(xù)發(fā)展概念主要著眼于環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系問題，強調(diào)環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展;生態(tài)文明理念以可持續(xù)發(fā)展理論為基礎(chǔ)，從人類社會文明轉(zhuǎn)型的歷史視角和中國特色社會主義總體布局的內(nèi)在要求，強調(diào)人與人、人與自然關(guān)系的和諧。在內(nèi)涵上，可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明一脈相承，次第漸進，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者的擴展和升華。在實踐上，二者是相通和統(tǒng)一的，建設生態(tài)文明，才能加快可持續(xù)發(fā)展的步伐;走可持續(xù)發(fā)展的道路，才能建設生態(tài)文明。”［20］

因此，作為當代生態(tài)文明法律制度建設排頭兵的《環(huán)境保護法》，其修改應體現(xiàn)中國自上個世紀90年代以來對可持續(xù)發(fā)展思想逐步認可、確認、發(fā)展的偉大歷程，在環(huán)境基本法的立法目的條款中對之予以恰當?shù)谋硎?。這并非筆者的一家之言，曾先后參與1979年《環(huán)境保護法》(試行)和1989年《環(huán)境保護法》起草的環(huán)境法學資深專家馬驤聰先生于2008年向環(huán)境保護部提交了一份《環(huán)境保護法》修改的專家建議稿，曾建議將該法第1條修改為“為保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治環(huán)境污染和其他公害，維護生態(tài)平衡，保障人體健康，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，建設生態(tài)文明，實現(xiàn)人與自然和諧，滿足當代人和子孫后代的物質(zhì)和文化需要，制定本法?！辈⒃谄湫薷恼f明第1條中闡明，應“在保留其基本框架結(jié)構(gòu)和行之有效的基本制度的基礎(chǔ)上，以全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀為指導，總結(jié)我國環(huán)境保護的經(jīng)驗，吸取國外的成功做法，制定一部符合現(xiàn)在需要的新《環(huán)境保護法》或《環(huán)境法》”。［21］

五、結(jié)論

綜上所述，無論從總結(jié)環(huán)境主要立法之立法目的條款設計的立法技術(shù)已形成的國際發(fā)展趨勢，還是客觀如實反映包括中國在內(nèi)的全人類對可持續(xù)發(fā)展思想的共識性智慧而言;亦或是基于有關(guān)法律目的之環(huán)境法部門法理出發(fā)，就我國近15年來絕大多數(shù)環(huán)境單項法有關(guān)立法目的發(fā)展之成就對環(huán)境基本法法律目的滯后的“倒逼”而言，我國在21世紀首個十年之后來修改完善《環(huán)境保護法》，都應當將通過可持續(xù)發(fā)展途徑實現(xiàn)生態(tài)文明作為立法目的之不可或缺的組成部分。

其實，無論《草案》第1條未作任何改動的真是動機為何，該《草案》起草者一定不會否認，“促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展”也必須是一種“可持續(xù)的發(fā)展”，全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設不能脫離經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體的總體布局，離不開可持續(xù)發(fā)展的途徑。因此，筆者建議在修改《環(huán)境保護法》時，應對該法首條有關(guān)“促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展”的措辭進行與時俱進地完善，應將該條修改為“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義經(jīng)濟、社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，建設生態(tài)文明，制定本法”。

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