摘 要：20世紀(jì)90年代以來，以“新公共管理”和“新公共服務(wù)”為導(dǎo)向的政府再造改革浪潮在世界各國相繼開展。進入新世紀(jì)，我國也確立了以構(gòu)建服務(wù)型政府為基本導(dǎo)向的政府改革思路。在此背景下，公眾對政府服務(wù)的滿意度測評成為學(xué)術(shù)界研究的熱點。文章總結(jié)梳理了國外政府公眾滿意度測評研究的脈絡(luò)，分析當(dāng)前我國對這一領(lǐng)域研究的軌跡與趨勢，并對推動政府公眾滿意度問題的理論研究和實踐探索作出了展望。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；公眾滿意度；測評研究

中圖分類號：D630.9 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）02-0096-06

20世紀(jì)90年代以來，以“新公共管理”和“新公共服務(wù)”為導(dǎo)向的政府改革，要求重構(gòu)政府職能和價值，強調(diào)政府必須具有回應(yīng)性、責(zé)任、服務(wù)、民主等基本理念，需要對公眾負(fù)責(zé)，為公眾服務(wù)并及時關(guān)注政府與社會的關(guān)系以及公眾的利益。公眾對政府服務(wù)的滿意度成為檢測政府治理完善與否的關(guān)鍵。通過評價政府工作的績效和效率，可以促進政府職能部門不斷完善自身工作。因此，對評價政府公共服務(wù)績效的途徑和方式開展研究，逐漸成為學(xué)術(shù)界研究的熱點，其中基于公眾滿意度的政府公共服務(wù)評價體系的構(gòu)建與應(yīng)用備受關(guān)注。

一、政府公眾滿意度測評研究的興起和進展

（一）國外公共管理領(lǐng)域政府公眾滿意度測評的興起

政府公眾滿意度測評最早源自于企業(yè)績效測評中的顧客滿意理念（CS），即通過分析影響顧客滿意狀態(tài)的各種因素，從所獲得的信息中析取和建立顧客滿意度指標(biāo)體系，對管理過程和經(jīng)營方法進行測評，有針對性地提出解決方案，將其應(yīng)用在企業(yè)的具體經(jīng)營管理中。隨著“新公共管理”和“政府再造”運動的開展，“顧客滿意度指數(shù)模型”（簡稱CSI）在政府部門得以普遍應(yīng)用——1989年瑞典建立了世界上第一個全國性顧客滿意度指數(shù)模型。隨后美國、加拿大、韓國以及我國臺灣等20多個國家和地區(qū)先后建立了全國或地區(qū)性的CSI模型，其中美國的顧客滿意度指數(shù)模型（簡稱ACSI）最為普遍。奧斯本和蓋布勒等代表人物更是倡導(dǎo)建立“受顧客需要而不是官僚政治需要”[1]的顧客導(dǎo)向型政府，顧客滿意度評價體系作為改革后政府行政效率的測評模型應(yīng)運而生。

（二）國內(nèi)政府公眾滿意度測評研究的進展

作為政府績效管理的分支領(lǐng)域，國內(nèi)對政府公眾滿意度測評的研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。根據(jù)CNKI的資料表明，國內(nèi)較早關(guān)注到政府滿意度評價的文獻是左然在1994年翻譯的英國學(xué)者約翰·鮑恩的《如何評估中央政府的工作績效》。約翰提出包括“公眾參與途徑”在內(nèi)的政府績效評價的五個途徑，但他同時認(rèn)為公眾參與途徑無法提供詳細(xì)的評估方法，因此并無詳細(xì)闡述。

根據(jù)1994年來CNKI數(shù)據(jù)庫中的期刊文獻統(tǒng)計，到了2004年，我國才開始對“政府公眾滿意度”的相關(guān)主題有所關(guān)注。近五年來，隨著我國政府改革實踐探索的深入開展，“政府公眾滿意度”的研究也呈快速上升的趨勢，2006-2011年“政府公眾滿意度”的相關(guān)研究文獻年均16篇以上。

國內(nèi)于2004年前后開始關(guān)注ACSI測評模型，將公眾滿意度作為政府績效評估重要的價值取向納入測評指標(biāo)體系之中，另有不少學(xué)者通過在層次分析法（簡稱AHP）的基礎(chǔ)上借鑒ACSI模型建立政府績效評價指標(biāo)體系。以往的政府績效測評，多由政府自身作為測評主體，往往由于政府自身“運動員”、“裁判員”身份兼顧，并不能客觀、真實地反映民意；政府主導(dǎo)的測評面臨群眾敷衍了事，不透露真實想法的窘境[2]。2007年11月13日，廣東省《新快報》獨家公布了由獨立第三方完成的“2007廣東省市、縣兩級政府整體績效指數(shù)研究紅皮書”，從五個領(lǐng)域四十個具體指標(biāo)構(gòu)建了政府政績測評框架，引發(fā)各界強烈關(guān)注。由于第三方具有中立性或獨立性，有利于保證群眾滿意度測評的公正性、考核結(jié)果的可信性，并能夠逐步建立以群眾為利益核心的中立性測評模式[3]21-24，因此，這一模式正越來越多被倡導(dǎo)，呈現(xiàn)出較快的發(fā)展趨勢。

二、政府公眾滿意度測評問題研究的主題和內(nèi)容分析

（一）研究主題

如前所述，自ACSI模型引入中國以來，我國的眾多學(xué)者在其基礎(chǔ)上對“政府公眾滿意度”研究的不同側(cè)面進行了更加詳細(xì)和具體的深入分析。本文根據(jù)中國期刊網(wǎng)CNKI數(shù)據(jù)庫檢索并經(jīng)篩選后所得的91篇相關(guān)文獻進行分類整理，最終歸納出14個主題，如圖2所示：

其中綜合性研究有5篇，占總文獻數(shù)量的5%；有關(guān)公眾服務(wù)滿意度測評模式的研究共有16篇，占18%；電子政府滿意度測評研究共有20篇，占文獻量的22%；公共部門績效評價25篇，占總文獻量28%；關(guān)于公共政策/行為的研究有8篇，占研究總數(shù)的9%；對公務(wù)員績效考核研究的占2%，共計文獻2篇；公共產(chǎn)品滿意度測評和第三方評估主體的研究均僅有一篇，分別占文獻量的1%；運用在城市管理上的公眾滿意度測評達到3篇，占總數(shù)的3%；對經(jīng)典模式的學(xué)習(xí)和借鑒的有關(guān)文獻有6篇，其中包括對英國和港臺地區(qū)的政府公眾滿意度模式的分析和介紹，占總量的7%；有關(guān)研究方法和模式的研究則有4篇，占文獻數(shù)量的4%。

（二）研究內(nèi)容分析

上述14個主題分別根據(jù)政府公共服務(wù)、物品的提供，公共政策的制定以及對政府公眾滿意度的評價主體和評價方法從不同側(cè)面和具體領(lǐng)域進行分析?？梢詺w為如下幾類：

1. 政府公眾滿意度綜合研究。在此部分的研究中，學(xué)者們多從“新公共管理”和政府改革的新模式對政府職能的要求出發(fā)，對公眾滿意度與政府部門運作之間的關(guān)系作出理論和邏輯推導(dǎo)，最終得出企業(yè)部門的顧客滿意度測評模型適合于政府公眾滿意度評價這一結(jié)論。有學(xué)者把當(dāng)前國內(nèi)地方政府公眾滿意度測評的實踐歸結(jié)為企業(yè)評政府的“甘肅模式”、傳統(tǒng)萬人評議的“珠海模式”和網(wǎng)上評政府的“遼寧模式”等，但這些實踐都尚不成熟，還有待完善[4]；也有學(xué)者通過對近年來地方政府公眾滿意度測評實踐的跟蹤研究，指出當(dāng)前各地方政府公眾滿意度測評的實踐存在著測評工具化、封閉化、簡單化等困境，相關(guān)運作機制也有待進一步完善[5]。

2. 公共服務(wù)滿意度分析。學(xué)者們在借鑒ACSI模型的核心概念基礎(chǔ)上提出了中國政府服務(wù)的公眾滿意度測評模型CPSSI，該模型由接受者期望、感知質(zhì)量、接受者滿意、接受者抱怨和接受者信任等結(jié)構(gòu)變量構(gòu)成。該模型通過了解政府職能部門的工作是否與公眾預(yù)期相符所導(dǎo)致的不同結(jié)果，即接受者抱怨或者接受者信任來評價政府部門的政府公眾滿意度[6]。其中部分學(xué)者將ACSI模型具體至對社區(qū)服務(wù)公共滿意度的測評，在考慮社區(qū)服務(wù)相關(guān)特征的前提下選取潛在變量，建立社區(qū)服務(wù)公眾滿意度測評的因果關(guān)系概念模型，其中包括前因變量、公眾滿意、結(jié)果變量，并將前因變量進一步細(xì)化至7個，最后將變量整合建立測評指標(biāo)體系[7]；還有部分學(xué)者則將視野放在運用ACSI模型對電子政府用戶滿意度的測評上，將ACSI模型中的由價格耐受力和“再購買”意圖組成的“顧客忠誠度”對應(yīng)于公共部門進行調(diào)整，強調(diào)顧客期望和感知質(zhì)量兩個滿意度驅(qū)使的重要因素[8]；也有學(xué)者嘗試構(gòu)建了政府信息公開公眾滿意度測評體系，政府形象、公眾期望、信息質(zhì)量、信息服務(wù)、感知易獲取、感知質(zhì)量、公眾滿意和公眾信任[9]。而作為施政主體，政府自身也在積極謀求改進，特別體現(xiàn)在政府門戶網(wǎng)站評價指標(biāo)體系的建立與完善上。

3. 公共產(chǎn)品滿意度分析。有的學(xué)者從政府供給論入手，認(rèn)為政府存在的意義是為公眾提供公共產(chǎn)品，因此將關(guān)注的重點放在政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)中，認(rèn)為公眾對于政府的滿意度完全可以由公眾對于公共產(chǎn)品供給的評價或滿意度來表現(xiàn)。換言之，公眾對于各類公共產(chǎn)品的評價就構(gòu)建了公眾滿意度的結(jié)構(gòu)。

4. 公共政策滿意度分析。有的學(xué)者則站在現(xiàn)代政府職能的角度，將ACSI模型引入對公共政策的評估：2004年尤建新將“顧客滿意”的理念引入城市管理[10]，以此為基礎(chǔ)，有學(xué)者針對城市管理中“公民共享和非盈利化”的特殊性，對ACSI模型進行改進，建立了一個開放的城市管理公眾滿意度指數(shù)模型UMPSI（圖3），用“公眾參與”變量代替了ACSI模型中“顧客忠誠”變量，并取消了“感知價值”變量[11]。相比ACSI模型，UMPSI更注重分析影響公眾滿意度分析判斷的因素而非通過權(quán)重比較直接指出城市政府的重點工作。

5. 評價主體分析。2007年就有學(xué)者提出“政府和公共部門的顧客滿意度指數(shù)研究和測評工作可由第三方學(xué)術(shù)機構(gòu)牽頭，聯(lián)合質(zhì)量管理部門和行政監(jiān)督機構(gòu)共同完成，通過對各個層次政府和公共部門提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量水平和公共滿意度進行客觀測評，將結(jié)果反饋給被評價的組織單位，促使其進一步改善產(chǎn)品質(zhì)量，提高服務(wù)水平”?！?007年廣東省市、縣兩級政府整體績效指數(shù)研究紅皮書》中，將“促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會公正、保護生態(tài)環(huán)境、節(jié)約運作成本”4個客觀類指標(biāo)領(lǐng)域?qū)雍汀斑_致公眾滿意”一個主觀類指標(biāo)領(lǐng)域?qū)咏Y(jié)合，一起形成“5個領(lǐng)域?qū)?0個具體指標(biāo)”的地方政府績效評價指標(biāo)體系[3]21-24。在該體系中，主觀類和客觀類的指標(biāo)領(lǐng)域?qū)右源_立因果關(guān)系的方法達到吻合。

如表2所示，主觀類中的“公眾滿意”一項通過對客觀類中的收入、就業(yè)、社會保障、政府職能部門服務(wù)能力等具體指標(biāo)的評價得出，主觀類和客觀類指標(biāo)并不各自獨立成項，而是通過因果和衍生關(guān)系達成一致。

另一些學(xué)者用矩形陣的方法構(gòu)建出測評中國政府公眾滿意度的體系。他們通過矩形陣對不同層級政府以及地方官員推行政策的總體滿意度和一些特定公共品和公共服務(wù)的滿意度做出測評并確立“重要”和“滿意”兩個維度形成政府績效評價矩陣[12]。用矩形陣的方式確定出政府施政的成功和不足之處，同時表明了政府角色轉(zhuǎn)變和施政的方向。

6. 對策分析。學(xué)者們不斷尋求將ACSI模型結(jié)合具體國情重新創(chuàng)造或?qū)CSI模型與其他模型進行整合以更好的實現(xiàn)對策優(yōu)化的途徑，其中運用較為廣泛的是層次分析法（AHP）與ACSI模型的結(jié)合應(yīng)用。一般來說，對AHP的利用有助于站在更宏觀的角度評價政府績效，如政府運作需考慮的成本、規(guī)范以及如何與地方實際進行更好的結(jié)合，而不是僅以公眾滿意度的視角進行闡述。但在評價體系中，公眾滿意度往往仍是構(gòu)成體系的重點，一些學(xué)者敏銳地關(guān)注到這一點，進而將AHP和ACSI模型有機結(jié)合，將“顧客滿意”作為一級指標(biāo)進行元素分解。他們指出，在ACSI模型中，滿意度CSI是最重要的指標(biāo)，因此公眾滿意可作為公眾滿意程度模型的一級指標(biāo)；感知質(zhì)量、公眾期望、公眾抱怨等可作為二級指標(biāo)；根據(jù)公共部門的不同特點和不同的服務(wù)與產(chǎn)品，又可以把二級指標(biāo)繼續(xù)細(xì)化到每一種不同類別的部門、產(chǎn)品和服務(wù)中去，形成三級指標(biāo)；在此基礎(chǔ)上根據(jù)測評的需要繼續(xù)細(xì)化，形成四級甚至五級指標(biāo)[13]；另有學(xué)者結(jié)合AHP和ACSI模型建構(gòu)出我國政府公眾滿意度指標(biāo)體系，將“政策接受者滿意”分為“公眾期望、服務(wù)質(zhì)量、感知價值、公眾抱怨、公眾信任”等五個組成元素，然后進行更細(xì)致的元素劃分，核心變量“公眾滿意度”或者“顧客滿意度”成為新體系的一級指標(biāo)，公眾期望、預(yù)期質(zhì)量、感知質(zhì)量、感知價值、顧客抱怨和顧客忠誠等結(jié)構(gòu)變量通常作為新體系的二級指標(biāo)，兩者結(jié)合使模型更具層次，劃分更加科學(xué)，因而在更多的實證性研究中被普遍應(yīng)用。

三、政府公眾滿意度評價模式研究的反思與探討

如前所述，當(dāng)下的國內(nèi)學(xué)界開始越來越多地關(guān)注對政府公眾滿意度測評模式的研究，但是當(dāng)對理論和實踐聯(lián)系要求越來越緊密的時候，相關(guān)研究也存在一些不足和局限：

（一）理論研究起步較晚，文獻積累有限

隨著公民意識的覺醒，公民的政治參與越來越多樣化并更具廣泛性，但與此相應(yīng)的政府公眾滿意度研究起步較晚，在國外已經(jīng)開始進行量化分析時，我國還在對“百萬市民評政府”、“萬人評機關(guān)”的測評活動進行描述性研究。雖然ACSI模型在全球普及之初我國尚有學(xué)者能夠敏銳地對這一領(lǐng)域予以關(guān)注，但在隨后的發(fā)展中這一研究卻一直處于缺失的狀態(tài)，從1994年開始至今的18年間，我國有關(guān)政府公眾滿意度的研究僅百余篇，而且無論從研究的數(shù)量還是從研究的深度和廣度都有很大局限。

（二）理論研究分布不均，理論建構(gòu)缺失

在現(xiàn)有文獻中，相關(guān)研究的地區(qū)分布情況，東部地區(qū)的研究人員居于首位，其中長三角和珠三角地區(qū)的研究最多，而整個西部加起來不過5篇，研究人員分布及其不均衡。另外對國外以及港臺地區(qū)先進經(jīng)驗的借鑒只有4篇，相關(guān)研究也相當(dāng)不足。總體而言，大部分的政府公眾滿意度研究仍處于探索階段，一方面缺乏專門探討ACSI模型和相關(guān)模型的基礎(chǔ)理論的文章，另一方面由于缺乏對ACSI模型基礎(chǔ)理論的研究，一些學(xué)者對ACSI模型的改造尚不成熟，創(chuàng)新不足，多有重復(fù)。

（三）研究領(lǐng)域倚重，研究范圍有待拓展

從研究內(nèi)容上看，我國政府公眾滿意度的研究主題多集中于對政府職能實現(xiàn)程度進行測評，而對政府運行效率，測評方法，測評主體的研究相當(dāng)不足。單就前者而言，學(xué)者們的關(guān)注點仍聚焦在對公共服務(wù)的滿意度分析上，卻忽略了對公共服務(wù)的承擔(dān)者，即公務(wù)員工作水平評價的研究，而且對公共產(chǎn)品和公共政策的滿意度測評關(guān)注更少。另外，對于ACSI模型在其他公共領(lǐng)域的應(yīng)用，政府公眾滿意度測評主體的確定以及測評方法研究等方面，學(xué)者們甚少觸及，更無法形成系統(tǒng)的體系。

（四）學(xué)科整合匱乏，研究方法規(guī)范性有待加強

如前所述，政府公眾滿意度的測評十分復(fù)雜，其影響因素涉及多個學(xué)科領(lǐng)域的知識，不是僅靠某一個學(xué)科就能夠盡善盡美地解決，也不是一兩門學(xué)科的簡單綜合就可以實現(xiàn)的?？陀^上要求鼓勵更多不同學(xué)科背景的學(xué)者參與其中，加強各學(xué)科的交流，尤其是管理學(xué)、政治學(xué)、社會心理學(xué)之間更應(yīng)加強整合。而目前的研究者們僅從公共管理學(xué)或者政治學(xué)的角度著手，研究局限在某一領(lǐng)域，視野狹窄。從研究方法來看，目前的研究方法規(guī)范性程度較低。在現(xiàn)有91篇文獻中明確采取研究方法的研究僅有31篇，這些研究中采用個案研究的僅有8篇，采取定量研究的文獻不過9篇，比較研究則只有4篇。目前我國關(guān)于政府公眾滿意度的研究大部分為實證性研究，但是研究方法的創(chuàng)新性不足使得現(xiàn)有文獻以描述性研究為主，僅停留在對顧客滿意度模型或者相近模型的簡單介紹，解釋性研究和探索性研究偏少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國實踐的需要。

四、政府公眾滿意度研究的趨勢與展望

（一）政府公眾滿意度研究的趨勢

對政府服務(wù)的公眾滿意度進行測評，其目的是對政府公共服務(wù)做出明晰的把握，從而推動政府部門在公共事務(wù)中效率的提高。我國已有的對政府公眾滿意度評價的實踐，類似“萬人評政府”的初步探索為當(dāng)下的研究積累了一定的經(jīng)驗，國外的經(jīng)典測評模型也為當(dāng)下的研究提供了可學(xué)習(xí)的范本。展望未來10年，相關(guān)研究將呈現(xiàn)出如下趨勢：

1. 實踐需求緊迫，研究前景廣闊。

隨著我國公民意識的覺醒和政府改革的不斷推進，公民對政治參與的需求不斷增加，公民需要對政府的相關(guān)回應(yīng)做出系統(tǒng)科學(xué)的測評，政府公眾滿意度測評的應(yīng)用將迎來飛速發(fā)展的時期。因此，在未來的實踐發(fā)展中，該領(lǐng)域的研究前景非常廣闊。

2. 研究領(lǐng)域進一步拓展，理論水平進一步提高。

今后的研究中，對測評模式的基礎(chǔ)理論、研究主體多樣性、測評模型在不同公共領(lǐng)域內(nèi)的具體應(yīng)用將成為主要的研究內(nèi)容，而有關(guān)領(lǐng)域中的研究進一步深入之后，相對應(yīng)的理論體系也將進一步成熟，對經(jīng)典測評模式的應(yīng)用也將更加適合于我國具體國情，理論水平將不斷獲得提高。

3. 學(xué)科整合與研究方法規(guī)范化程度進一步加強。

目前的研究成果之所以稍顯數(shù)寡，是因為各學(xué)科之間的整合程度尚低，研究角度和模式受限。今后的研究中社會學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科將從專門走向綜合，從單一視角走向多種視角，從局部走向整體，不斷從新的角度拓寬研究的范圍。

（二）政府公眾滿意度研究展望

隨著我國自新世紀(jì)以來以構(gòu)建服務(wù)型政府為基本導(dǎo)向的政府改革思路的確立，對政府如何行使行政權(quán)力，如何在制定政策和執(zhí)行政策過程中保持與社會密切聯(lián)系等問題提出了新的要求。經(jīng)濟發(fā)達國家在20世紀(jì)80年代就開始進行顧客滿意度的研究和實踐。我國作為政府公眾滿意度研究的后發(fā)國家，擁有很多可學(xué)習(xí)的范本。但社會制度不同帶來的政策制定（經(jīng)濟制度、教育制度等）以及生產(chǎn)生活方式等各個層面的不同，中西方國家具體的行為模式和辦事程序的不同，國情和民族文化的不同卻客觀存在。因此，我們在對國外的先進經(jīng)驗進行借鑒時需經(jīng)過改造，才能與我國實踐進行有機結(jié)合。而隨著我國非政府組織的發(fā)展，各類NGO組織不斷興起，第三方作為群眾滿意度測評主體的方法在當(dāng)下具備了實現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，逐漸成為發(fā)展迅速的模式?？傮w而言，我國的政府公眾滿意度研究在早期實踐的基礎(chǔ)之上，利用西方的量化模型對政府公眾滿意度體系進行構(gòu)建和雕琢，在發(fā)展過程中涌現(xiàn)出不同的評價主體，最終逐漸形成具有中國特色的政府公眾滿意度評價體系。

結(jié) 論

我國政府公眾滿意度研究只是一個開端，還需要今后長期的深入探索才能建立起本土化的政府公眾滿意度指標(biāo)體系。當(dāng)下我國的現(xiàn)狀是，社會公民意識尚不很成熟，在一個公民社會基礎(chǔ)薄弱的國家里還面臨著更多的心理和技術(shù)問題。在這種情況下，社會評價本身也容易趨于簡單化、平面化和以偏概全，難以形成理性共識。因此，理論界所關(guān)注的應(yīng)不僅僅是模式自身的完善和提升，還應(yīng)該通過促進民主進程，加強公民意識，完善市場經(jīng)濟制度和推動政府改革等措施來解決模式實踐中所面臨的窘?jīng)r。

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責(zé)任編輯 凌經(jīng)球