摘要：有德性的制度勝過有德性的人。民主是個(gè)好制度，民主是面向未來的公共管理的最大德性。而有德性的制度一定要在微觀層面上落實(shí)。微觀審視下制度的倫理特征是：公民是否是公共管理的主體，“一切權(quán)利屬于人民”是否能落實(shí)；不同的會(huì)議制度賦予主持人的角色身份和權(quán)利，體現(xiàn)出不同的倫理傾向；要以文明的方式參加議事活動(dòng)，而理性是文明行為的支撐。要在公共管理實(shí)踐中培養(yǎng)公民的民主理性精神。

關(guān)鍵詞：公共管理；倫理；民主制度

中圖分類號(hào)：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

在民主政治已經(jīng)成為世界政治潮流的今天，中國的民主制度建設(shè)步伐也在加快行進(jìn)。我們已經(jīng)有了頂層的民主制度設(shè)計(jì)，也不乏重要的民主制度安排。但事實(shí)上民主總是在理想狀態(tài)中存在，在現(xiàn)實(shí)中，民主總是不如人意。這是為什么呢？本論文將從制度的微觀層面進(jìn)行分析，以尋找民主品質(zhì)在制度的微觀層面上的表現(xiàn)形式。

一、有德性的制度勝過有德性的人

人性靠不住，組織靠不住，只得依靠眾人制定的規(guī)則——制度；人（組織）、制度與社會(huì)應(yīng)當(dāng)是共同成長(zhǎng)的關(guān)系；行政倫理建設(shè)重在制度建設(shè)。民主是個(gè)好制度，我們信仰精英政治，是信仰人的理性；精英政治保證社會(huì)治理的智性與效率，民主政治保障社會(huì)治理不被個(gè)人的秉性干擾，體現(xiàn)多數(shù)人的意志。民主制度細(xì)節(jié)的倫理精神探討并保障我們說的民主是智性與多數(shù)人意見結(jié)合，是保障好決策和好管理產(chǎn)生的制度。因此說民主是面向未來的公共管理的最大德性。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，人們有更多的機(jī)會(huì)獲得事實(shí)真相，有更多講理的平臺(tái)。這個(gè)社會(huì)的技術(shù)發(fā)展有助于多數(shù)人意見表述的民主政治實(shí)現(xiàn)，有助于克服多數(shù)人的暴政傾向，將民主政治往理性方向牽引。

制度體系需要頂層的綱領(lǐng)設(shè)計(jì)，它是一個(gè)社會(huì)政治價(jià)值的宣示；但沒有微觀層面的制度設(shè)計(jì)就不能實(shí)現(xiàn)綱領(lǐng)目標(biāo)。例如：?jiǎn)栘?zé)制度是保障相應(yīng)職位責(zé)任的履行的。但它應(yīng)該是一個(gè)制度系列，必有職位責(zé)任、管理范式和履責(zé)過程、結(jié)果監(jiān)控和績(jī)效評(píng)估、問責(zé)主體、問責(zé)方式、問責(zé)處罰形式與等級(jí)、被問責(zé)者權(quán)力、問責(zé)程序等一系列制度保障其實(shí)施。2003年春SARS爆發(fā)，引發(fā)問責(zé)熱潮。成都、長(zhǎng)沙、南京、重慶、深圳陸續(xù)出臺(tái)了行政問責(zé)規(guī)章。在中國的行政實(shí)踐中，被認(rèn)為有“行政過失”的首長(zhǎng)常常以調(diào)任為處罰方式，問責(zé)也常常作為平息事件的手段來運(yùn)用。因此，問責(zé)過程很難保證公正性，至少公眾不能看到過失分析的過程。一些不恰當(dāng)?shù)膯栘?zé)處罰，不分責(zé)任所在和責(zé)任性質(zhì)的問責(zé)，不能使受罰官員服氣，也不能讓公眾信服。問責(zé)制沒有突顯其公正的倫理屬性，也就不能起到通過問責(zé)達(dá)到強(qiáng)化責(zé)任的效果。近年來官員心理壓力過重的問題漸漸顯現(xiàn)，其中制度正當(dāng)性的缺乏和微觀層面行政長(zhǎng)官自由裁量空間過大，使公務(wù)員對(duì)行政行為的尺度難以把握，應(yīng)該是原因之一。在官本位的中國，今天為官已經(jīng)算是高風(fēng)險(xiǎn)的職業(yè)了。然而，我們更關(guān)注的是這項(xiàng)制度是否達(dá)到其設(shè)計(jì)目標(biāo)，失職者是否承擔(dān)了責(zé)任，負(fù)責(zé)的道德行為能否成為全社會(huì)效法的行為，社會(huì)公正是否在問責(zé)制的實(shí)行中得到彰顯。

包括監(jiān)督制度、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等，在中國都得不到很好的落實(shí)。其原因之一是沒有微觀層面的規(guī)定，或微觀層面的規(guī)定有倫理缺陷。例如官員考核制度?，F(xiàn)在較為流行的平衡記分卡制度有詳盡的指標(biāo)，但考核程序與主體出了問題，一般來說公務(wù)員的年終考核程序是：按照職位要求自我總結(jié)、小組評(píng)議（同事）、領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)定考核等級(jí)并簽字歸檔。這份考核表對(duì)公務(wù)員的各種福利和晉級(jí)機(jī)會(huì)均產(chǎn)生影響。這種程序安排賦予領(lǐng)導(dǎo)最終的決定權(quán)；這種考核評(píng)價(jià)的參與主體決定公務(wù)員服務(wù)對(duì)象與他的工作評(píng)價(jià)無關(guān)。這就是為什么我們多年倡導(dǎo)服務(wù)公眾，而公務(wù)員還是更愿意奉承領(lǐng)導(dǎo)的原因。

人性靠不住，制度是管理的關(guān)鍵，制度的倫理屬性保證治理理念的實(shí)現(xiàn)，而有德性的制度一定要在微觀層面上落實(shí)。

二、微觀審視下制度的倫理屬性

我們以羅伯特議事規(guī)則為例，對(duì)比中外議事制度的幾個(gè)倫理特征。

1. 誰有權(quán)決定開會(huì)，決定議事內(nèi)容，決定誰參加會(huì)議？在我國基層的行政實(shí)踐中這些權(quán)利毫無疑義的屬于部門領(lǐng)導(dǎo)。行政事務(wù)都是由上級(jí)安排并發(fā)動(dòng)的。部門人員習(xí)慣接受指令做事，一般不提自己的意見和訴求。如果公務(wù)員發(fā)現(xiàn)管理中的問題，原則上沒有權(quán)利要求開會(huì)商議或解決，他們只有反映問題的權(quán)利，沒有提出動(dòng)議和要求誰參加會(huì)議的權(quán)利。接受信息的領(lǐng)導(dǎo)可以為此召集會(huì)議，也可以不予理睬。中國的會(huì)議制度體現(xiàn)的是：上級(jí)的意志必須得到實(shí)現(xiàn)，而下級(jí)的意見只有在與領(lǐng)導(dǎo)的心思對(duì)路的情況下才能被選擇性的重視，這是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的價(jià)值顯示。同時(shí)，它大大削弱了民眾的主人意識(shí)和社會(huì)認(rèn)同感與責(zé)任感。而在許多西方國家，會(huì)議制度有明確的會(huì)議周期和召開臨時(shí)會(huì)議的條件規(guī)定，對(duì)會(huì)議參加者也有明確規(guī)定，除正式會(huì)議制度規(guī)定的參會(huì)者外，還有與會(huì)議討論內(nèi)容相關(guān)的臨時(shí)人員參加。而會(huì)議內(nèi)容則根據(jù)議事機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍和公共管理的需要由組織者或代表提出，會(huì)議代表還可提出臨時(shí)動(dòng)議，根據(jù)會(huì)議規(guī)模確定附議人數(shù)要求，符合這個(gè)要求就可以上會(huì)討論。公民個(gè)人也可根據(jù)自己的研究發(fā)現(xiàn)向相關(guān)議事會(huì)議提出有關(guān)公共管理的問題。例如：斯托夫人在國會(huì)向議員們講述她認(rèn)識(shí)的黑人，卡遜在國會(huì)上向議員們講述農(nóng)藥的使用對(duì)環(huán)境造成的危害。中國的某些基層組織現(xiàn)在也開始逐漸引入這一制度。根據(jù)羅伯特議事規(guī)則，中國安徽阜陽南塘村就認(rèn)定民眾有權(quán)提出動(dòng)議上會(huì)討論，只是對(duì)動(dòng)議質(zhì)量有所要求。條例規(guī)定：“動(dòng)議必須是具體的、明確的、可操作的行動(dòng)建議。”[1]

倫理特征：這一組問題的關(guān)鍵是公民是否是公共管理的主體，“一切權(quán)力屬于人民”是否能落實(shí)。公民參與式的制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)并不完全建立在個(gè)人利益之上，它還要求公民認(rèn)同社會(huì)國家，認(rèn)同社會(huì)責(zé)任，維護(hù)社會(huì)價(jià)值、原則。所以，它不僅意味著公民社會(huì)管理的權(quán)利是否得到尊重，更深遠(yuǎn)的意義是公民參與制度能夠培育公民的公益心和社會(huì)責(zé)任感。

2. 會(huì)議主持人的權(quán)力與角色。在我國基層，會(huì)議主持人的權(quán)力就是控制整個(gè)會(huì)議，從會(huì)議討論的議題到討論的程序、時(shí)間掌控。發(fā)言人一般由主持人指定或事先安排好。沒有被安排的人和事被謹(jǐn)慎地限制進(jìn)入會(huì)議程序。主持人會(huì)在討論前，對(duì)議題加以說明，或介紹議題產(chǎn)生的背景，或強(qiáng)調(diào)討論結(jié)果的重要性?？傊瑢?duì)議題進(jìn)行盡可能的引導(dǎo)。通報(bào)情況一定會(huì)限于上級(jí)要求的范圍，在基層通常信息的獲得是由行政職位的級(jí)別決定的。在中國，權(quán)威主義的特點(diǎn)較為顯著。會(huì)議主持人是會(huì)議程序、秩序的掌控人，也是思想意見的引導(dǎo)者。而羅伯特議事規(guī)則明確規(guī)定：“主席有時(shí)請(qǐng)一個(gè)會(huì)員代理主席，他自己參加辯論；但是應(yīng)當(dāng)盡可能不這樣做，......如果主席表現(xiàn)偏向一方，他就大大失去控制那些站在問題對(duì)立面的人的能力?！?當(dāng)然主持人首先被要求有行政能力，能夠控制情緒。“一個(gè)好激動(dòng)的主席在會(huì)議中不可能不造成麻煩?！盵2]P100羅伯特議事規(guī)則中國南塘移植版規(guī)定，“會(huì)議主持人專門負(fù)責(zé)宣布會(huì)議制度，分配發(fā)言權(quán)，提請(qǐng)表決，維持秩序，執(zhí)行程序。但主持人不得發(fā)表意見，也不能總結(jié)別人的發(fā)言?！盵1]在民主制度實(shí)施更早的國家，會(huì)議關(guān)于主持人的規(guī)定更多的是限制他利用主持人便利得到發(fā)表意見和影響他人意見的機(jī)會(huì)，也不能通過給予持某種觀點(diǎn)更多發(fā)言機(jī)會(huì)，或更少給予甚至不給予部分意見表達(dá)機(jī)會(huì)的方法，控制會(huì)議意見傾向。所以主持人的角色主要是保持中立維持秩序。

倫理特征：不同的會(huì)議制度賦予主持人的角色身份和權(quán)力，體現(xiàn)出不同的倫理傾向：權(quán)威主義或中立立場(chǎng)；意見引導(dǎo)或獨(dú)立意見被尊重；等級(jí)秩序或平權(quán)觀念，公平、公正價(jià)值。香港立法會(huì)主席范徐麗泰，在回答記者“你高居議會(huì)之巔的感受”是什么時(shí)，說：有口難言?！白h事規(guī)則。凡是符合議事規(guī)則的，必須讓他說下去。凡是違反議事規(guī)則的就要阻止，我的職責(zé)就是讓會(huì)議順利進(jìn)行?！盵1]

3. 參會(huì)者的角色與權(quán)力。在我國基層，常常會(huì)出現(xiàn)兩種反差較大的開會(huì)現(xiàn)象，一是沉悶接受；一是野蠻爭(zhēng)吵。基層議事會(huì)通常參會(huì)者的角色就是情況信息的接受或領(lǐng)命工作，偶爾被允許表達(dá)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)意思的附和，沒有充分討論說理的機(jī)會(huì)。因此，沒有真正意義上的議事，所以，哪怕遇到與自身利益相關(guān)的事也沉默不語，或者打破會(huì)議常態(tài)，為利益奮起相爭(zhēng)。奮起相爭(zhēng)一般會(huì)因?yàn)轭櫜坏们槊妫赞o激烈，故言“野蠻”。而羅伯特議事規(guī)則規(guī)定：發(fā)言前要舉手，得到主持人允許后才可以發(fā)言，發(fā)言要起立，別人發(fā)言時(shí)不能打斷。主持人應(yīng)打斷違規(guī)發(fā)言的人，被打斷的人應(yīng)當(dāng)中止發(fā)言。主持人應(yīng)盡可能讓意見相反的雙方輪流得到發(fā)言機(jī)會(huì)，以保持平衡。討論問題不能跑題，主持人應(yīng)該打斷跑題發(fā)言。發(fā)言人不得進(jìn)行人身攻擊，就事論事。[1]

從這些規(guī)則中可見會(huì)議秩序被強(qiáng)調(diào)，參會(huì)人要以文明的方式參加議事活動(dòng)，而理性是文明行為的重要支撐。

倫理特征：羅伯特議事規(guī)則體現(xiàn)的是公平分配發(fā)言權(quán)，尊重不同意見；雖然不同意見能夠發(fā)表，但必須遵守議事規(guī)則；宣導(dǎo)理性精神，控制情緒化行為。在羅伯特議事制度中我們可以看到古希臘哲學(xué)家倡導(dǎo)的四大美德：智慧、勇敢、節(jié)制、正義的光輝。但在中國基層不成文的會(huì)議習(xí)慣則是官本位一言堂，到會(huì)的官員有事無事，有話無話都要按級(jí)別順序各說一通，與所議之事直接相關(guān)的群眾則沒有發(fā)言權(quán)。

三、在公共管理實(shí)踐中培養(yǎng)制度倫理的理性精神

哲學(xué)王在柏拉圖時(shí)代就只是個(gè)傳說，但哲學(xué)王傳導(dǎo)出的理性治理的精神卻被不少思想家欣賞。民主治理是要克服哲學(xué)王的任意妄為，無數(shù)的歷史事實(shí)驗(yàn)證即使那些偉大的王者也可能瘋狂。而王者的瘋狂可能帶動(dòng)一國之人瘋狂。民主是控制人性弱點(diǎn)的好的制度安排。但是，民主只能保證多數(shù)人的意見被采納，但并不保證那是理性的意見，正確的意見，有政治學(xué)家也稱民主是多數(shù)人的暴政。所以，民主政治合理的關(guān)鍵仍是理性精神，公民的理性培養(yǎng)顯得十分重要。底層的民主制度實(shí)施，是培養(yǎng)公民理性的好方法，它使理性精神不僅僅是哲學(xué)王的個(gè)人氣質(zhì)，更是公民的基本素質(zhì)。

孫中山先生在1917年撰寫的名為《民權(quán)初步》的小冊(cè)子自序中說：“夫議事之學(xué)，西人童而習(xí)之，到中學(xué)程度，已成為第二天性矣?！盵2]在我國，社會(huì)自治是有歷史傳統(tǒng)的。從秦制的國家管理開始，只有中央和郡縣兩級(jí)政府，廣大鄉(xiāng)村的治理實(shí)際上主要是依靠宗族在運(yùn)行，實(shí)在沒有多少現(xiàn)代意義的公共民主管理意味（一是宗族事務(wù)管理為主有些公共事務(wù)；二是宗族長(zhǎng)者說了算）。所以中國的議事真的有如孫中山先生所說：“然中國人受集會(huì)之厲禁，數(shù)百年于茲，合群之天性殆失，是以集會(huì)之原則，集會(huì)之條理，集會(huì)之習(xí)慣，集會(huì)之經(jīng)驗(yàn)，皆闕然無有，一盤散沙之民眾，忽而登彼于民國主人之位，宜乎其手足無措，不知所已！所謂集會(huì)，不過烏合而已?！盵2]

改革開放后，基層民主自治的實(shí)踐已有多年的經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)在是時(shí)候?qū)鶎用裰髦贫茸鱾惱韺徱暡⒓右越?gòu)。國家層面的民主實(shí)踐有著不可忽視的意義，它能夠訓(xùn)練出一批政治素質(zhì)高的公民，他們對(duì)地方民主無疑有帶動(dòng)意義；同時(shí)它對(duì)全社會(huì)的民主有示范意義，它也顯示了國家政治的倫理立場(chǎng)。但是，公民的民主實(shí)踐是不可被取代的，因?yàn)?，基層民主能夠直接為最普通的民眾提供參與管理的機(jī)會(huì)，真正做到民眾自我管理，公民的政治素質(zhì)憑借管理實(shí)踐會(huì)得到大大的提升。

要在公共管理實(shí)踐中培養(yǎng)公民的政治理性，應(yīng)該在實(shí)踐中注意幾個(gè)問題：

1.公民需要了解文化價(jià)值，了解社會(huì)規(guī)則（道德與法律），了解國家制度。尊重并遵循規(guī)則，就意味著言論自由不是任意的表達(dá)，而是在共同的規(guī)則條件下獨(dú)立的表達(dá)意見。因?yàn)槿绻麤]有對(duì)發(fā)言方式的限制，很可能會(huì)造成對(duì)他人發(fā)言權(quán)的剝奪。正是在這個(gè)意義上，筆者贊成康德的觀點(diǎn)：秩序先于自由。議事也好、聽證也好，決策發(fā)布也好，政策實(shí)施也好，公共管理的過程處處都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出一個(gè)社會(huì)的主流文化價(jià)值。因此，公民參與公共管理的實(shí)踐是讓公民深度了解文化價(jià)值，理解并踐行社會(huì)規(guī)則的最好方式。當(dāng)然這就要求公共管理的過程嚴(yán)格要按照一定的社會(huì)規(guī)則行事，管理者、媒體人和學(xué)者要跟進(jìn)必要的解釋評(píng)價(jià)，以彰顯管理規(guī)則、制度以及它們所體現(xiàn)的價(jià)值內(nèi)容。

2.公民需要培育理性精神，學(xué)會(huì)理性的表達(dá)，學(xué)會(huì)控制情緒，學(xué)會(huì)傾聽他人意見，學(xué)會(huì)尊重不同意見。民主不僅是選舉與表決，它更重要的是意見的表達(dá)。既然憲法賦予了每個(gè)公民言論自由的權(quán)利，那么，我們就不能不學(xué)會(huì)表達(dá)，就不能不習(xí)慣聽取別人的發(fā)言。公民的利益訴求需要良好的表達(dá)技能，公民參與社會(huì)的公共事務(wù)也需要良好的表達(dá)技能。清晰、干凈的表述不僅是為了最好的理解效果，也是為了尊重聽眾。所以學(xué)會(huì)表達(dá)不僅是為了表達(dá)，也是為了傾聽。各類議事會(huì)議最能達(dá)到訓(xùn)練表達(dá)的目標(biāo)。學(xué)會(huì)控制情緒，理性的表達(dá)是重點(diǎn)。表達(dá)不是情緒的宣泄，一定要說理。對(duì)不同意見要認(rèn)真傾聽，努力去理解。尊重他人和不同意見是重要的政治品質(zhì)。如果，我們希望自己的發(fā)言不一定被認(rèn)同但應(yīng)該被人傾聽，自己的意見不一定被采納但可以被人理解，那么我們有什么理由不試圖去傾聽別人，理解別人呢？讓公民有更多機(jī)會(huì)參與公共管理，要讓公民學(xué)會(huì)并習(xí)慣于聽到和理解不同意見。

3.公民需要學(xué)會(huì)辨析事實(shí)，學(xué)會(huì)分析矛盾，學(xué)會(huì)協(xié)商，學(xué)會(huì)堅(jiān)持與說服，也學(xué)會(huì)妥協(xié)，學(xué)會(huì)與人共處，學(xué)會(huì)理解他人。在眾多的觀點(diǎn)、意見中，辨析、尋找矛盾的關(guān)鍵也是公民需要通過實(shí)踐提升的一項(xiàng)重要技能，因?yàn)橹挥邪盐兆栴}的關(guān)鍵才能有的放矢地說理，才能進(jìn)行有效的說服。這種能力是理性的核心，但確實(shí)必須經(jīng)過實(shí)踐訓(xùn)練。它與知識(shí)相關(guān)但又不是單純的知識(shí)，它是知識(shí)性很強(qiáng)的技能，所以必須經(jīng)過訓(xùn)練才能運(yùn)用自如。而找到問題的關(guān)鍵還不是達(dá)成決議的全部，因?yàn)橛行﹩栴}不是認(rèn)識(shí)上的分歧，而是利益上的分歧。也許不同的利益訴求都存在一定的合理性，因此，更為困難的是協(xié)商。所以，理性精神遠(yuǎn)不止在利益訴求表達(dá)的層面上，它更可貴的在于對(duì)待和處理不同的利益訴求。它要求公民既有能力說服也有能力理解，既懂得堅(jiān)持也懂得妥協(xié)。公民一定要學(xué)會(huì)與人共處，這是人類以社會(huì)群居形態(tài)生存的必然。我們不要以為高科技的今天人可以遠(yuǎn)離社會(huì)存在，事實(shí)是高科技把人聯(lián)系得更加緊密了。

如果我們有意識(shí)地關(guān)注管理實(shí)踐中這些提升公民素質(zhì)的內(nèi)容并堅(jiān)持付諸實(shí)踐，我們就有理由期待理性精神成為公民的基本素質(zhì)，這樣公民就更容易成為有能力參與社會(huì)管理的人。

參考文獻(xiàn)：

[1]關(guān)于英國議會(huì)規(guī)則——羅伯特議事規(guī)則在中國安徽阜陽南塘村實(shí)踐的情況的報(bào)道[N].南方周末，2009-04-02.

[2][美]亨利.M.羅伯特.議事規(guī)則[M]. 王宏昌譯.商務(wù)印務(wù)館，1995.

作者簡(jiǎn)介：肖平，西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院教授，思想政治教育專業(yè)博士生導(dǎo)師，從事專業(yè)應(yīng)用倫理學(xué)研究。秦浩，西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理碩士。

（責(zé)任編輯：鳴一）