摘要：公益慈善組織公信力重建的有效途徑，不僅在于組織本身信息公開與誠信自律，更在于充分發(fā)揮以他律為路徑的失信懲戒機制的懲罰、震懾與獎勵功能。中國公益慈善組織失信懲戒機制尚未形成。構建失信懲戒機制應從理念原則、規(guī)范體系、組織系統(tǒng)、設備系統(tǒng)全方位提出具有針對性、操作性的對策。

關鍵詞：公益慈善組織；公信力；失信懲戒機制

中圖分類號：G122 文獻標識碼：A 文章編號：

一、引言

誠信是公益慈善組織賴以存在的生命線。公益慈善組織公開透明一直是社會各界關注的焦點問題，信息不公開容易造成信息非對稱，隱孕信譽與財務風險。當前，國內公益慈善組織公信力面臨危機，從郭美美、小益益、藥家鑫；再到資本增值速度最快的宋慶齡基金會事件等。如何恢復社會大眾對于慈善事業(yè)的信心，提高公益慈善組織的公信力，已經成為一個迫切需要解決的問題。2011年7月，民政部公布的《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要（2011-2015 年）》中指出，未來五年，民政部將在慈善全行業(yè)推行慈善信息公開透明制度。2011年12月，民政部制定并發(fā)布了的《公益慈善捐助信息公開指引》，對公開原則、內容、時限及方式等相關內容作了具體規(guī)定，為各類公益慈善組織和信息機構公開提供指導性規(guī)范。無論理論還是實踐層面，對公益慈善組織的監(jiān)管主要集中自律式信息公開層面，缺乏他律式失信懲戒機制。按照制度學派的觀點，普遍的失信行為與制度缺陷有關。因此，本文力圖對公益慈善組織失信懲戒機制進行深入研究，并提出針對性的對策建議，以彌補失信懲戒制度缺陷，重建公眾對公益慈善事業(yè)的信心。

二、自律與他律

自律與他律，是西方哲學史與西方倫理史闡述道德原則、規(guī)范來源的一對辯證矛盾的觀點。自律源于希臘語autos，意為自身；他律源于希臘語heteros，意為其他?？档抡J為自律不僅獨立于利益與欲望，并且作為理性假設，認為意志自律使人在道德世界獲得自由，最有價值和尊嚴，它是一切道德觀念的起點。古希臘的赫拉克利特和原子論者把人服從自然的必然作為道德的準則。哈貝馬斯和羅爾斯則認為，自律是規(guī)范與利益相互調節(jié)的產物并且他不是道德發(fā)展的起點，而是道德發(fā)展的歸宿與結果。[1]上述兩種觀點各自包含一些合理因素，但都沒有從社會經濟基礎去說明道德來源和標準。馬克思既不從抽象的人性論，也不從客觀唯心主義的“絕對理念”出發(fā)，而是從一定的社會關系中探索人的本性，認為道德的自律是建立在對道德他律正確認識的基礎之上的，他律是建立在他律基礎上的自律的統(tǒng)一。高度的道德自律是對道德他律性的高度認識和主動符合。[2]P28-30

對于公益慈善組織失信行為的如何監(jiān)督問題，他律乎？自律乎？還是二者結合？林達在《總統(tǒng)是靠不住的》一書中講述自律傳統(tǒng)的商場售貨員，既當銷售人員，又當會計，現金抽屜就在身邊，在利益面前，德行往往消逝在欲望之河中，售貨員經常會向現金抽屜伸出黑手。但是自從有了收銀機之后，從計算、收錢、找錢全部機械化操作。如果不按規(guī)矩操作，機器都無法打開。在交易過程中，收銀機的監(jiān)控機制、顧客監(jiān)督、店主復查，一切都在監(jiān)控之下，任何小動作都不可能發(fā)生，人性貪婪的弱點就被杜絕了。[3]P80-81其實，公益慈善組織與“收銀員”面臨相同的處境，都在幫他人管理錢財，如果缺少制度約束，全靠內部自律是無法做到周全的，需要建立以規(guī)范制度為基礎，授信主體共同參與失信懲戒機制，形成對公益慈善組織行為全方位制約的“收銀機”，實行自律與他律相結合的監(jiān)督與管理機制。

三、問題及成因解析

一般說來，公益慈善組織失信懲戒機制是由所有授信主體共同參與，以公益慈善組織征信數據庫的記錄為依據，通過信用記錄和信用信息的公開，來降低公益慈善活動中信息的不對稱程度，并通過對守信行為的獎勵與失信行為的處罰來約束公益慈善組織信用行為的社會機制，是信用管理體系的重要組成部分。河南宋慶齡基金會旗下擁有名目繁多的投資公司和房地產公司，其資產已近30億元，已連續(xù)3年榮膺中國實力最強的慈善基金。然而，其公益支出卻遠遠低于《基金會管理條例》中，“公益事業(yè)支出不得低于上一年總收入的70%”的規(guī)定，最終河南宋慶齡基金會稱將會內部自查自糾。這一事件顯然說明監(jiān)管制度的薄弱和失信懲戒機制的缺位。信用對公益慈善組織來說至關重要，無信任則無慈善。我國公益慈善組織失信懲戒機制尚未形成，具體表現在：

其一，公益慈善組織失信懲戒觀念原則仍然處于萌芽階段，尚未系統(tǒng)成型。雖然中國的慈善思想源遠流長，自氏族社會開始，我國就有慈善鰥寡孤獨的傳統(tǒng)。但中國的公益慈善事業(yè)實踐卻明顯滯后，對公益慈善組織的監(jiān)督與管理仍然處于摸索階段，尤其缺乏對失信行為懲戒的應對經驗與能力。最重要的原因之一在于，很長一段時間，我國公益慈善組織管理監(jiān)督的立法及其理論都處于闕如狀態(tài)，缺乏明確清晰、科學理性的失信懲戒理念原則。

其二，失信懲戒制度規(guī)范只是局部形成，尤其缺乏數據規(guī)范與標準體系，尚未形成體系。目前，關于公益慈善組織的失信懲戒規(guī)范只是散見于《基金會管理條例》中，截止目前，我國尚未有一部完備的《慈善法》。同時，中國的行政法規(guī)與國家法律規(guī)定中未有一項規(guī)定基金會負有接受社會監(jiān)督的義務。而早在1601年，英國女王伊麗莎白一世就頒布了《慈善法》和《濟貧法》，鼓勵發(fā)展從事慈善救濟等社會公益活動的非營利組織。1993年《慈善法》中專門一章確立慈善法庭的構建及其相關事情的權力，尤其具有“辨認及調查在慈善組織運作中的明顯錯誤行為及其錯誤管理，采取與上述錯誤行為相關救濟及保護行動”的權限等。[4]P6-7具備一套完備的數據規(guī)范與標準體系。

其三，失信懲戒組織系統(tǒng)尚未明晰，政府失信懲戒職能不明晰，尤其缺乏客觀中立的失信懲戒中介組織。目前，我國公益慈善組織實行雙重體制管理，即包含兩個層次：一方面有民政部登記管理；一方面業(yè)務主管單位的業(yè)務管理。從監(jiān)督來看，雙重管理必然產生民政部門與業(yè)務部門雙重監(jiān)督的局面。這樣就會造成失信懲戒組織系統(tǒng)混亂，責任不明，職能不清，相互推諉的現象。甚至諸多官辦基金會與其業(yè)務主管單位既存在 “業(yè)務指導”關系，又存在隸屬關系，容易造成雙方“角色沖突”，甚至成為利益共同體，導致雙重監(jiān)管實際上沒有監(jiān)管的局面。[5]P223-224同時，還缺乏客觀中立的中介組織科學制定評估規(guī)程與評估指標，對公益慈善組織實施客觀、公正、專業(yè)的評估。

其四，失信懲戒機制設備系統(tǒng)處于起步階段，尤其數據庫的建立是一個長期過程，非朝夕能完成。公益慈善組織失信懲戒設備系統(tǒng)是一項系統(tǒng)工程，需要各個部門協調運作，長期積累才能建成較為完備的基礎數據庫設備系統(tǒng)，比如公益慈善組織分類工作平臺；公益慈善租住戶籍數據庫；公益慈善組織黑名單數據庫；公益慈善機構數據庫等系統(tǒng)，需要多方數據采集。數據庫研究與開發(fā)以及設備系統(tǒng)的構建都需要很長的一段時間。

公益慈善組織失信機制的尚未形成是多種因素綜合作用的結果，我們在具體分析其內在因素的基礎上加以歸納總結，主要原因如下：

其一，中國公益慈善事業(yè)仍處于初步探索階段。慈善事業(yè)在中國的發(fā)展歷來已久，先秦時期原始樸素的慈善活動開始濫觴，經過兩漢魏晉南北朝的初興，再到隋唐宋金元時期的逐步發(fā)展，明清時期慈善事業(yè)達到鼎盛，直至近代，慈善事業(yè)仍在向前發(fā)展。但是，隨著新中國的成立，由于政治、經濟、思想意識等因素，慈善事業(yè)開始衰熄[6]P375-378，直至停滯。直到20世紀80年代，大陸的慈善事業(yè)才得以復興。1994年中華慈善總會成立，標志中國現代慈善事業(yè)的誕生。雖然中國慈善事業(yè)發(fā)展具有深厚的歷史文化背景，但從某種意義上來說，中國慈善事業(yè)仍是新生事物，其發(fā)展仍處于初步階段。

其二，公益慈善組織失信懲戒歷史傳統(tǒng)資源匱乏。由于中國慈善事業(yè)處于起步階段，我國公益慈善組織的監(jiān)督與管理制度起步也比較晚，相應的法律規(guī)范與監(jiān)督制度并不健全，尤其針對失信懲戒機制更是處于缺位狀態(tài)。同時，官辦基金會一直占據主導地位，由于官辦基金會與政府之間的天然聯系，使得我國的公益慈善組織監(jiān)督管理傳統(tǒng)一直是一種自律型的模式，主要靠基金會法人的道德驅動的自律，具有濃厚的“人治”色彩。根據自律與他律二者的辯證關系，沒有他律支持的自律體系必將面臨崩潰，最終會傷害公益慈善事業(yè)自身。

其三，公益慈善組織失信懲戒機制的建立是一個長期的過程。公益慈善組織失信懲戒機制需要從理論建設、規(guī)范體系，組織系統(tǒng)、設備系統(tǒng)等環(huán)節(jié)進行全方位建設，而每一個環(huán)節(jié)的建設都分別是一項長期的子系統(tǒng)工程。首先，理論研究的深度與廣度需要持續(xù)進行，而且理論研究成果的產生、轉換都需要很長的一段時間；其次，建立公益慈善組織信息公開平臺，信息不對稱與信息鴻溝是造成公益慈善組織失信行為的一個重要因素。毋庸置疑的是，基礎信息庫的建設與發(fā)展需要長期建設。再次，規(guī)范體系與組織系統(tǒng)建設缺乏歷史傳統(tǒng)，是一個從無走向有的過程。因此，建立一整套有效的公益慈善組織失信懲戒機制，營造優(yōu)良的公益慈善生態(tài)環(huán)境是一項長期的系統(tǒng)工程。

四、對策建議

為構建適應中國社會發(fā)展的公益慈善組織失信懲戒機制，筆者從理念原則、規(guī)范體系、組織系統(tǒng)、設備系統(tǒng)全方位提出具有針對性、操作性的對策建議，具體如下：

1.建立公益慈善組織失信懲戒理念原則。

任何一項制度措施要起到真正的效果，必須有科學正確的理念原則，才能對事物發(fā)展起到切實的指導意義。其一，確立“一處失信，處處制約”的公益慈善組織失信懲戒機制。誠信是公益慈善組織生命線，一旦失信，就會傷害民眾的慈善捐助熱情，那么公益慈善組織也就成了無源之水，無本之木。2011年郭美美事件就是前車之鑒，在此事件發(fā)生之后，全國公益慈善組織捐款竟下降八成。[7]顯然，這是公益慈善組織失信行為所付出的慘痛代價。但是，作為對公益慈善組織行為進行監(jiān)管的相關機構，必然要采取相應的措施懲戒其失信行為，比如：行業(yè)內部通報批評，對相關責任人進行行政處罰、經濟處罰、吊銷其執(zhí)照，情節(jié)嚴重的甚至刑事處理等。其二，實行公益慈善組織分類監(jiān)管的制度框架。為合理配置資源，提高監(jiān)管效率，需要根據公益慈善組織的分類結果進行分類監(jiān)管。國內對慈善基金會主要根據成立背景和資金來源分為官辦民助型基金會、民辦官助型基金會和（純）民辦基金會。[8]P108-109然后根據慈善基金會的不同分類進行分類管理。其三，樹立警示在先、懲戒在后、立信為主、處罰為輔的原則。其四，采取公益慈善組織自律與他律二者相結合的失信懲戒機制路徑。

2.構建標準的慈善組織失信懲戒規(guī)范體系。

為對不同情節(jié)的公益慈善組織失信行為進行恰當的懲戒，我們需要建立公益慈善組織監(jiān)管數據規(guī)范與標準體系。首先，守信公益慈善組織激勵制度。對于守信的公益慈善組織實行政府優(yōu)惠政策扶植，用信用激勵機制推動公益慈善組織自覺建立誠信意識。其次，警示公益慈善組織預警制度。公益慈善組織行業(yè)協會內部或外部（網站、媒體、公民）實行的輕度失信行為的輿道德譴責或輿論監(jiān)督，實行失信提前警告制度。再次，失信公益慈善組織懲罰制度。中度失信行為的公益慈善組織依法進行行政處罰或民事懲戒。最后，嚴重失信公益慈善組織淘汰制度。對于情節(jié)嚴重的失信行為，政府公益慈善組織注冊部門要嚴格實行退出制度。對于情節(jié)特別嚴重的失信行為，可以依法實行刑事懲戒。目前我國此方面的法律法規(guī)不健全，建議可以參照美國的司法制度規(guī)定。

3.搭建公益慈善組織失信懲戒組織系統(tǒng)。

對公益慈善組織的失信行為進行懲戒，必須有一套完備的失信懲戒組織系統(tǒng)。首先，明確失信懲戒主體。其一，務必提升政府失信懲戒職能，民政部作為政府機關，需要將失信懲戒納入其職能范圍；其二，設立公益慈善事務委員會，建議在社會福利與慈善促進司下設公益慈善事務委員會；其三，成立全國性的公益慈善組織行業(yè)協會，加強行業(yè)自律。其次，確立失信懲戒的中介。第一，建立“透明公益慈善”非營利研究機構。此機構專門研究公益慈善領域的信息不公開、數據鴻溝以及腐敗問題，并通過“透明公益慈善”相關的高端論壇來培育公益慈善領域的透明氛圍；第二，引入“第三方評估機構”。通過“第三方評估機構”對公益慈善組織進行客觀、公正、專業(yè)的評估，科學制定評估規(guī)程與評估指標，并將評估結果在全社會范圍內公布。再次，明晰失信懲戒對象。失信懲戒對象主要分為三類：輕度失信情節(jié)的公益慈善組織；中度失信情節(jié)的公益慈善組織；重度失信情節(jié)的公益慈善組織。根據不同的具體化的標準進行分類管理。最后，設立專門監(jiān)督員。根據區(qū)域設立公益慈善組織專門監(jiān)督員，對公益慈善組織的失信行為以及其懲戒情況進行深入監(jiān)督與審查。

4.建立完備公益慈善組織失信懲戒設備系統(tǒng)。

在數字信息化時代，公益慈善組織失信懲戒設備系統(tǒng)的建設尤為重要。 首先，搭建公益慈善組織分類工作平臺。積極推行公益慈善組織規(guī)范化、精細化、網格化監(jiān)管，執(zhí)法行為進一步走向規(guī)范，不斷提高監(jiān)管水平。其次，建立國家公益慈善組織戶籍數據庫；需要建立公益慈善系統(tǒng)各層級、各條線之間信息資源的互聯、互通、共享；公益慈善組織內部監(jiān)管信息與外部門監(jiān)管信息的共享；實現社會公眾對公益慈善組織登記管理基本信息的網上查詢。再次，建立國家公益慈善組織黑名單數據庫。要使守信企業(yè)享受更多的政策優(yōu)惠，失信企業(yè)付出更高的成本和代價，用信用激勵和信用約束機制推動企業(yè)自覺樹立誠信意識。最后，建立個人公益慈善機構數據庫。對于個人公益慈善行為要加以鼓勵，倡導“人人慈善”的良好社會風尚，同時，對于個人公益慈善機構既要對其身份進行認可，又要加強監(jiān)督管理，因此個人公益慈善機構數據的采集與建設工作也尤為重要。

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作者簡介：王銀春（1980-），女，白族，湖南張家界人，吉首大學哲學研究所講師， 上海師范大學在讀博士研究生，研究方向為應用倫理學。