《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）第四十條“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”中專文論述大學(xué)章程建設(shè)，明確提出“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校”?！毒V要》第六十四條要求大力推進(jìn)依法治校，“學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度，依法辦學(xué)，從嚴(yán)治校?！?2012年初，教育部31號令發(fā)布，教育部政策法規(guī)司負(fù)責(zé)人表示，今年要推動所有高校全面啟動章程制定或修訂工作，“高校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)按照政校分開、管辦分離原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)?！?/p>

三十多年來，我國高等教育取得了舉世矚目的成績，但距離人民滿意的教育、距離國際上有較強(qiáng)競爭力的教育還有很遙遠(yuǎn)的距離。概言之，中國高等教育的癥結(jié)體現(xiàn)在兩個方面：一是大學(xué)的行政化傾向；二是大學(xué)的市場化傾向，大學(xué)匍匐在即時市場需求之下，成為職前培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。有識之士對此反思已經(jīng)很多。藉著“啟動高校章程制定”的契機(jī)，實行政校分開、重塑“政府與大學(xué)”關(guān)系，對中國高等教育改革和發(fā)展有著十分重要的意義。在社會轉(zhuǎn)型和高等教育改革的交匯點(diǎn)，大學(xué)章程建設(shè)承載著一份推進(jìn)大學(xué)改革的使命?，F(xiàn)代大學(xué)制度下大學(xué)章程包含兩個核心內(nèi)容：規(guī)范和調(diào)節(jié)大學(xué)與政府、立法機(jī)構(gòu)、社會相關(guān)利益主體之間的關(guān)系；大學(xué)作為一個組織有序運(yùn)行所需內(nèi)部治理規(guī)則。 然而，從2005年以來我國一些大學(xué)開始訂立大學(xué)章程的實踐探索來看，尚存在千校一面、理念不明、概念不清、程序不規(guī)范、核心問題繞著走、章程定而不用等問題，需要引起學(xué)校、政府、立法機(jī)構(gòu)、法學(xué)界各方的重視。

歷史脈絡(luò)中的大學(xué)章程

大學(xué)是一種知識制度，專司知識的生產(chǎn)、整理、保存和發(fā)展。大學(xué)誕生于12世紀(jì)的歐洲，大學(xué)的誕生是一個重要文化演化事件，從此知識突破修道院，大學(xué)出現(xiàn)了。[1]從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，大學(xué)是分工深化和城市興起導(dǎo)致更為專業(yè)化的知識部門出現(xiàn)的結(jié)果。伴隨著一種更有效率的專業(yè)化組織的誕生，規(guī)范其與世俗權(quán)力機(jī)構(gòu)關(guān)系及其內(nèi)部規(guī)則的大學(xué)章程也應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)特許機(jī)構(gòu)不同，大學(xué)分別有教皇特許、王室特許、教皇和王室共同特許幾種類型。大學(xué)誕生和發(fā)展的歷史，既是一部外部權(quán)力（教皇、王室、所在城市行政當(dāng)局）施加自身影響力的歷史，也是一部大學(xué)爭取大學(xué)自治和規(guī)范治理的歷史。

啟蒙時期以來，伴隨著宗教改革， 教權(quán)漸漸淡出，王權(quán)走上前臺，大學(xué)的特許狀授予權(quán)成為一項皇家特權(quán)（ Royal Prerogative）。英國樞密院作為御前會議的遺存， 負(fù)責(zé)大學(xué)特許狀的審批、修訂過程。作為大學(xué)設(shè)立的憲章性文件， 英國大學(xué)皇家特許狀對大學(xué)內(nèi)部治理架構(gòu)和法人治理相關(guān)制度安排作出了框架性的規(guī)定 ：準(zhǔn)予成立， 賦予大學(xué)特許法人地位；確認(rèn)質(zhì)量保證能力， 授予高等教育機(jī)構(gòu)大學(xué)資格；建立大學(xué)內(nèi)部法人治理架構(gòu)等。[2]工業(yè)革命的興起迅速改變著社會結(jié)構(gòu)，大學(xué)的社會作用發(fā)生轉(zhuǎn)變，大學(xué)演變?yōu)檠芯亢徒虒W(xué)的發(fā)源地，從教化和信仰的傳播者擴(kuò)展到服務(wù)于國家利益和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的職業(yè)訓(xùn)練。

美國是現(xiàn)代大學(xué)濫觴之地。工業(yè)革命以后，世界經(jīng)濟(jì)重心逐漸由歐洲向北美轉(zhuǎn)移，大學(xué)的中心發(fā)生了類似的變化。殖民地時期的大學(xué)模式可以追溯到兩種歐洲大學(xué)傳統(tǒng)——學(xué)生大學(xué)和教會主導(dǎo)的教師大學(xué)。殖民地時期的美國大學(xué)章程源于英國王室或殖民地議會頒發(fā)的特許狀。特許狀規(guī)定了美國學(xué)校管理、教師聘任等內(nèi)容， 以法律的形式確認(rèn)了學(xué)校存在的依據(jù)。[3]美國建國后，州議會的立法許可逐步取代殖民地時期的英王室特許權(quán)，創(chuàng)辦私立高校要得到當(dāng)?shù)刂菡呐鷾?zhǔn)。進(jìn)入工業(yè)化時期以后，國會通過的兩個重要法案對美國高等教育產(chǎn)生了重大影響：一是前面提及的《贈地學(xué)院法案》（College Land Grant Act）[4]推動贈地學(xué)院的興起；二是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時期通過的《退伍軍人安置法案》（Serviceman’s Readjustment Act）推動高等教育大眾化。 1945年以后的高等教育大眾化，州經(jīng)費(fèi)在大學(xué)經(jīng)費(fèi)中占有比例越來越大，州政府對高等教育的影響加深，范圍愈加廣泛：頒發(fā)辦學(xué)許可、提供經(jīng)費(fèi)、管理大學(xué)、制定勞動關(guān)系的一般法律等。但州對大學(xué)的干預(yù)仍然是有邊界限制的，1990年密歇根州最高法院議會在對大學(xué)提供經(jīng)費(fèi)的時候可以提出附加條件，但是要以不干預(yù)大學(xué)的管理為限度，因為這些權(quán)力是憲法賦予大學(xué)的。[5]上述歷史回顧中，我們看到世俗化進(jìn)程如何改變著大學(xué)的設(shè)立和大學(xué)章程制定。大學(xué)章程必須對世俗化進(jìn)程中大學(xué)使命的重審和擴(kuò)大做出響應(yīng)。大學(xué)出現(xiàn)了幾個多少有些矛盾的目標(biāo)：培養(yǎng)客觀判斷的良好公民、追求真理、培養(yǎng)勞動力，也就是美德、理性、實用三大目標(biāo)。

通過大學(xué)和大學(xué)章程的歷史考察，我們得到一些啟示：第一，大學(xué)章程是大學(xué)組織歷史演化的產(chǎn)物，制定大學(xué)章程表面上是人為制定文本條款，而實質(zhì)上是“發(fā)現(xiàn)”“再現(xiàn)”大學(xué)辦學(xué)的規(guī)律性規(guī)則集合。第二，大學(xué)章程需要對外部政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境做出響應(yīng)和調(diào)整。第三，大學(xué)嵌入于社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之中，大學(xué)章程不僅僅是一個科層組織內(nèi)部管理規(guī)章，而且它是用來保障實現(xiàn)大學(xué)使命，落實大學(xué)功能的社會性制度安排。保持大學(xué)自治和自主辦學(xué)是大學(xué)章程永恒的使命。第四，大學(xué)章程的制定需要大學(xué)、教育行政部門參與，由中央或地方最高世俗權(quán)力當(dāng)局（中央和州議會）批準(zhǔn)，以體現(xiàn)大學(xué)自治的目標(biāo)，確立大學(xué)章程的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。第五，大學(xué)章程所確立的核心治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于擴(kuò)大決策的信息基礎(chǔ)。

大學(xué)章程的法律性質(zhì)和法律地位

大學(xué)章程，要在明確大學(xué)法律地位的基礎(chǔ)上，厘清大學(xué)與政府及其他社會機(jī)構(gòu)、大學(xué)與師生員工的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而作為大學(xué)治理的一個重要依據(jù)。當(dāng)大學(xué)與其他社會機(jī)構(gòu)成為以所有權(quán)、契約、侵權(quán)損害賠償為代表的平權(quán)型法律關(guān)系時，是作為民事主體出現(xiàn)的，主要基于民事法律制度，享有民事權(quán)利、履行民事義務(wù)、承擔(dān)民事責(zé)任；當(dāng)大學(xué)與政府形成以行政管理為代表的權(quán)力服從型的法律關(guān)系時，大學(xué)是作為行政相對人的角色出現(xiàn)的，此時大學(xué)需遵守行政法律制度，接受政府的行政管理、指導(dǎo)和監(jiān)督；當(dāng)大學(xué)對其內(nèi)部師生員工進(jìn)行管理時，大學(xué)實際上行使的是《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）所授予的行政權(quán)力，而《教育法》《高等教育法》屬行政法的范疇，此時大學(xué)應(yīng)該是行政法上的法律法規(guī)授權(quán)的組織，在法律、法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)行使部門行政職權(quán)。

大學(xué)章程是高校依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。大學(xué)章程的法律性質(zhì)和法律地位的確立需以大學(xué)法律地位為研究基礎(chǔ)，同時也為實踐中大學(xué)章程的建設(shè)提供理論依據(jù)和理論支撐。與大學(xué)法律地位相適應(yīng)，大學(xué)章程的法律性質(zhì)也具有多重性。對外，大學(xué)與政府力求在某種程度上達(dá)成平衡，對雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行清晰的界定，有利于賦予政府有限的權(quán)力，劃分政府干預(yù)高校辦學(xué)的邊界，保障大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的實施；大學(xué)章程也是自治的“憲章”，對組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)范圍、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制等內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題作出了規(guī)定，是大學(xué)進(jìn)行自治的規(guī)則和依據(jù)；對內(nèi)，相對于師生員工來說，大學(xué)在行政法授權(quán)范圍內(nèi)行使行政職權(quán)，章程應(yīng)對大學(xué)行使行政職權(quán)的方式、范圍、流程等進(jìn)行規(guī)定。由此可見，章程應(yīng)兼具“契約性”“自治法性”與“公法性”。

大學(xué)章程的法律地位是指大學(xué)章程在國家教育法律法規(guī)體系以及學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度中的位階。對于教育行政法律法規(guī)而言，大學(xué)章程一方面處于“下位法”的地位，國家法律法規(guī)是制定大學(xué)章程的依據(jù)，大學(xué)章程中不得與之抵觸；另一方面，教育行政法律法規(guī)與大學(xué)章程是一般與特殊的關(guān)系，[6]以《高等教育法》為例，其只能就高等教育領(lǐng)域一些基本的、共性的事項作出規(guī)定，而無法顧及每所大學(xué)的辦學(xué)特殊性，而大學(xué)章程正是結(jié)合學(xué)校實際作出較為具體化的規(guī)定，彰顯大學(xué)辦學(xué)特色。對于大學(xué)校內(nèi)規(guī)章制度體系而言，大學(xué)章程處于“憲章”地位，一方面體現(xiàn)為“最高法”，校內(nèi)任何規(guī)章制度都須以大學(xué)章程為直接依據(jù)；另一方面體現(xiàn)為“綱領(lǐng)法”，它僅對學(xué)校重大的、基本的統(tǒng)領(lǐng)性事項作出規(guī)定，例如，辦學(xué)宗旨、培養(yǎng)目標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)體制、組織機(jī)構(gòu)、教職員工的權(quán)利義務(wù)等，而無法對大學(xué)辦學(xué)過程中的方方面面作出更加細(xì)致的規(guī)定，這需要由大學(xué)內(nèi)部各項規(guī)章制度來具體化。

在現(xiàn)代大學(xué)制度觀照下我國大學(xué)章程制訂中存在問題分析

目前，我國大多數(shù)公辦高校還沒有章程，已經(jīng)頒布大學(xué)章程的也存在有章不用的狀態(tài)。出現(xiàn)這一狀況的原因，從法律層面來看，大學(xué)章程是自《教育法》和《高等教育法》頒布后才開始規(guī)定的，按照法不溯及既往原則，在兩部法律頒布實施之前，大學(xué)章程并不是成立大學(xué)的必備條件，同時即使制定了大學(xué)章程，也對大學(xué)沒有直接的法律約束力。[7]因此，我國絕大部分高校的大學(xué)章程制定工作都具有滯后性。從實踐層面看，教育行政部門、立法機(jī)構(gòu)和大學(xué)本身對大學(xué)章程的認(rèn)識不到位，沒有把章程建設(shè)作為一項重要的規(guī)章制度來對待，這與《教育法》《高等教育法》所規(guī)定的，章程是衡量一所大學(xué)設(shè)立、依法辦學(xué)、依法管理的必備條件相去甚遠(yuǎn)；[8]另一方面，大學(xué)本身對大學(xué)章程的建設(shè)工作認(rèn)識不足，在整個高校治理結(jié)構(gòu)中并未將章程放在一個至關(guān)重要的位置，大學(xué)辦學(xué)者沒有充分認(rèn)識大學(xué)章程在大學(xué)辦學(xué)過程中的重要意義，沒有制定大學(xué)章程的愿望和動機(jī)。

從文本來看，大學(xué)章程一般涉及名稱、宗旨、校董會、校務(wù)委員會人員組成和權(quán)利職責(zé)、學(xué)術(shù)委員會/評議會人員組成和權(quán)利職責(zé)、教務(wù)委員會人員組成和權(quán)利職責(zé)、學(xué)院和研究所、教師及職員聘任、職責(zé)和薪酬、學(xué)位授予等。各大學(xué)的章程各有特色，但基本可歸納為三大內(nèi)容：章程制定主體、相關(guān)主體間權(quán)利義務(wù)、大學(xué)組織內(nèi)部治理。目前我國大學(xué)章程建設(shè)中存在的問題表現(xiàn)在：第一，大學(xué)章程的法律地位不明確。大部分高校章程只規(guī)定了制定依據(jù)，且在制定依據(jù)的表述上不盡一致。這直接影響大學(xué)章程法律地位的合法性以及當(dāng)大學(xué)章程違反“上位法”規(guī)定時的司法審查?！懊菜凭哂蟹尚ЯΓ珜嵸|(zhì)仍舊是學(xué)校行政規(guī)章，司法機(jī)關(guān)、其他政府部門、社會機(jī)構(gòu)以至受教育者，并不承認(rèn)其法律效力。”[9]當(dāng)涉及到法律訴訟時，司法機(jī)關(guān)依然受理本應(yīng)該由大學(xué)章程處理的糾紛。大學(xué)章程之“最高法”“根本法”的地位并未得到明確闡釋和凸顯。這于高校法治秩序之構(gòu)建以及教師、學(xué)生合法權(quán)益之保障是十分不利的。 第二，大學(xué)章程并未明確界定對外、對內(nèi)多重法律關(guān)系。大學(xué)具有三重法律地位，通常當(dāng)它與政府和其他社會組織開展交往時，形成以平權(quán)型為特征的民事法律關(guān)系。在行政法律關(guān)系下，政府的行政管理權(quán)與大學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)如何劃分，二者的權(quán)力范圍如何，需要在章程中加以明確，而現(xiàn)實中的章程則鮮有體現(xiàn)。此外，大學(xué)與其他社會組織的交往日益緊密（如社會組織的捐資助學(xué)），這些外界主體如何參與學(xué)校管理、如何對學(xué)校辦學(xué)進(jìn)行監(jiān)督，多數(shù)大學(xué)章程也未作出規(guī)定。我國大學(xué)章程對大學(xué)與師生員工之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系規(guī)定較為籠統(tǒng)，多數(shù)章程僅對教師、學(xué)生之權(quán)利做宣示性規(guī)定，對權(quán)利的實現(xiàn)方式或渠道并未保障。第三，大學(xué)章程并未完整闡釋大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力都是大學(xué)治理中的重要環(huán)節(jié)，學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)民主應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代大學(xué)的基本價值取向。大學(xué)章程應(yīng)力求賦予大學(xué)內(nèi)部行使行政權(quán)力的組織更多的職權(quán)，例如學(xué)術(shù)委員會、教授委員會等，以保障大學(xué)學(xué)術(shù)民主和自由的基本價值的實現(xiàn)。但我國現(xiàn)有大學(xué)章程大多都是對各個組織的職權(quán)職責(zé)進(jìn)行概括性的表述，并未闡明行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的界限劃分，行政化色彩仍然十分顯著。第四，大學(xué)章程缺乏程序性條款。目前大學(xué)章程制訂中呈現(xiàn)“重實體、輕程序”的特點(diǎn)：一是章程的制訂主體、制訂和修改程序尚未明確。二是章程缺乏對權(quán)力行使的程序性規(guī)定。三是大學(xué)章程的救濟(jì)程序缺失。

當(dāng)前大學(xué)章程制定需處理好的幾個核心議題

我國大學(xué)章程建設(shè)的特殊性在于，“先有大學(xué)，后有章程”。作為經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的一個組成部分，大學(xué)從政府全面管制走向自主辦學(xué)。2005年以來我國先后有幾所大學(xué)探索大學(xué)章程制定，如2005年的《吉林大學(xué)章程》 ；2006年的《上海交通大學(xué)章程》《廣東外語外貿(mào)大學(xué)章程》；2008年的《中國政法大學(xué)章程》《華中師范大學(xué)章程》。研究發(fā)現(xiàn)，這些大學(xué)章程更大程度上屬于大學(xué)內(nèi)部規(guī)章而不是現(xiàn)代大學(xué)制度意義上的大學(xué)章程，其中如下幾個核心議題尚需面對和處理好。

1.將大學(xué)章程納入立法機(jī)構(gòu)的立法程序。大學(xué)章程涉及組織內(nèi)部治理但不能視為簡單的內(nèi)部規(guī)章，在轉(zhuǎn)型社會，大學(xué)章程尤其需要重視對大學(xué)與政府間關(guān)系的界定。這意味著，真正意義上的大學(xué)章程不是大學(xué)自身，也不是教育行政主管部門可以制定的。因此有必要將大學(xué)章程的批準(zhǔn)交由全國人大和省級人大立法程序，通過的大學(xué)章程具有相應(yīng)的法律地位。這一舉措與《綱要》所要求的“推進(jìn)政校分開、管辦分離”的精神是一致的。

2.重塑政府與大學(xué)間關(guān)系。政府與大學(xué)的關(guān)系需與《教育法》《高等教育法》和《綱要》的要求相一致，核心問題是政府對大學(xué)的資助和撥款方式、大學(xué)校長遴選機(jī)制和程序、建立大學(xué)理事會或董事會等。戰(zhàn)略思路已經(jīng)明確，及時“推進(jìn)政校分開、管辦分離，落實和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度”需要探索和創(chuàng)新的是“探索學(xué)校理事會或董事會發(fā)揮積極作用的機(jī)制”。

3.董事會、黨委集體和校長及其行政團(tuán)隊的組成、遴選和權(quán)責(zé)界定。建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，在國內(nèi)沒有現(xiàn)成的實踐形式可以照搬?！毒V要》要求高等教育改革要“探索政校分開、管辦分離實現(xiàn)形式”，“探索學(xué)校理事會或董事會、學(xué)術(shù)委員會發(fā)揮積極作用的機(jī)制；全面實行聘任制度和崗位管理制度”。而世界一流大學(xué)治理的一般規(guī)律是形成董事會、行政團(tuán)隊、學(xué)術(shù)評議會合作制約關(guān)系。在政府作為出資主體的前提下，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制如何與現(xiàn)代大學(xué)制度所要求的董事會、評議會、校長及其行政團(tuán)隊治理結(jié)構(gòu)相兼容，探索擴(kuò)大黨委決策中的董事會成員或黨委通過董事會實行領(lǐng)導(dǎo)；落實大學(xué)校長對行政團(tuán)隊的人事權(quán)；落實管理重心向院系下移，大學(xué)章程必須作出回答。

4.重塑學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力間關(guān)系。大學(xué)內(nèi)部的行政與學(xué)術(shù)是內(nèi)部治理的核心。我國大學(xué)內(nèi)部治理的基本現(xiàn)實是學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力失衡，學(xué)術(shù)權(quán)力式微。處理二者關(guān)系的基本思路是：落實教授治校，學(xué)術(shù)權(quán)力重在決策，行政權(quán)力重在執(zhí)行，關(guān)鍵在于落實校長及其行政團(tuán)隊的職業(yè)化。校長是行政首席執(zhí)行官，校長和行政人員為服務(wù)于學(xué)術(shù)事務(wù)而介入決策事務(wù)，而重大決策均需教授委員會介入，且凡涉及學(xué)術(shù)的決策交由學(xué)術(shù)決策機(jī)構(gòu)（學(xué)術(shù)委員會/教授會/評議會）。在管理實踐中，在行政權(quán)力、行政機(jī)構(gòu)、行政決策與學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)決策之間做出清晰的界分有時是困難的，因此有必要恪守“凡重要決策均需教授委員會參與”的準(zhǔn)則。在議事決策時，由教授委員會主導(dǎo)下有部分行政官員和各學(xué)院院長參加的委員會決策（校務(wù)委員會）是實現(xiàn)教授治校的基本途徑。

5.從宣示性權(quán)利到可訴性權(quán)利。正如一個國家的憲法，重要的在于落實和可執(zhí)行。如果大學(xué)章程制定最后以各大學(xué)執(zhí)行一個宣示性文本告終，那是大學(xué)章程的失敗。大學(xué)章程規(guī)范各利益相關(guān)主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，當(dāng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系未得到保障時，當(dāng)事人應(yīng)可以利用章程進(jìn)入訴訟程序，這就要求章程既要有戰(zhàn)略高度，又要詳實具體，可執(zhí)行、可落實。[10]

總之，大學(xué)章程建設(shè)是建立現(xiàn)代大學(xué)制度、落實依法治校的重要環(huán)節(jié)，大學(xué)章程背后蘊(yùn)含著法治理念和法治精神。大學(xué)法律地位是研究大學(xué)章程的邏輯起點(diǎn)。大學(xué)章程的性質(zhì)、地位等理論問題彰顯著大學(xué)與政府、社會的多元法律關(guān)系。在建立現(xiàn)代大學(xué)制度的背景之下，政府與大學(xué)以權(quán)力服從為表征的行政管理關(guān)系隨之改變，政府回到自身行動邊界，并賦予大學(xué)更多的辦學(xué)自主權(quán)，政府與大學(xué)關(guān)系的法治化亟待大學(xué)章程予以明確。同時，大學(xué)章程須是“良法”，內(nèi)容應(yīng)符合上位法的規(guī)定，符合高等教育辦學(xué)規(guī)律，彰顯大學(xué)使命。大學(xué)章程還應(yīng)是大學(xué)的自治綱領(lǐng)，是實現(xiàn)大學(xué)自治的制度保障。概言之，大學(xué)章程應(yīng)明確規(guī)定“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治校”；明確校、院二級管理體制；暢通社會參與與監(jiān)督機(jī)制；規(guī)定師生之權(quán)利義務(wù)，暢通師生訴求表達(dá)渠道，保障師生員工的合法權(quán)利。此外，大學(xué)章程建設(shè)還應(yīng)改變“程序缺失”的現(xiàn)狀，在制訂和修改程序、重大權(quán)力行使和行政決策程序、以及權(quán)利救濟(jì)程序上，打造實體與程序協(xié)調(diào)并重、相輔相成的良好局面。

參考文獻(xiàn)：

[1]中世紀(jì)學(xué)者行會，更多指以教授和學(xué)習(xí)知識（特別是醫(yī)學(xué)、法律和宗教知識）謀生的學(xué)者組成的法人團(tuán)體組織，它的早期形式如博洛尼亞大學(xué)學(xué)生組織的“同鄉(xiāng)會”（nation）。

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[10]大學(xué)章程的文本比較研究表明，美國大學(xué)章程的篇幅要比我國的長，詳盡的程度要比我國的高。從章程的文本結(jié)構(gòu)上看，兩國間存在很大差別。張?zhí)K彤.大學(xué)章程的國際比較[J].中國高教研究，2010，10.

[11]哈斯金斯，大學(xué)的興起，上海世紀(jì)出版集團(tuán)[M].2007.14； H .里德-西蒙斯，歐洲大學(xué)史第一卷[M].張斌賢、程玉紅等譯.石家莊：河北大學(xué)出版社，2008.26.

（作者系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)黨委書記）

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