代建制是我國政府對投融資體制進行改革的產(chǎn)物，是非經(jīng)營性政府投資項目領域推行的一種新的項目管理模式。2004年7月16日國務院頒布了《關于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號），在該決定中的第三條第五款明確規(guī)定：對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。

代建制是指通過招標等形式，選擇專業(yè)化的項目管理單位（代建單位），負責項目的投資管理和建設實施的組織工作，嚴格控制項目投資、質量和進度，項目建成后交付使用單位的制度（項目建設管理模式）。

1.國家倡導推行“代建制”

在傳統(tǒng)管理模式下，政府投資項目的投資、建設、管理、使用四位一體以及實行自營性、臨時性、分散性的管理方式帶來了諸多問題。代建制是改革政府投資項目管理模式的一種有益探索，其初衷主要是解決政府部門基建專業(yè)管理方面經(jīng)驗不足，容易出現(xiàn)超規(guī)模、超標準、超投資的“三超”問題以及因缺乏有效的運作及監(jiān)管機制，孳生腐敗問題。目前，代建制模式在上海、北京、深圳等地普遍推行，并得到認可。

2.“代建制”的現(xiàn)狀及問題

（1）代建市場發(fā)展不完善

現(xiàn)階段的代建企業(yè)由下面三種單位轉化而來：①由原來政府部門負責基本建設的人員組建而成，并在各自系統(tǒng)開展代建業(yè)務；②由投資咨詢、造價咨詢、建設監(jiān)理、招標代理等咨詢單位拓展業(yè)務來從事代建業(yè)務；③是由具有總承包資質的勘察設計和施工單位轉變而來。

在建設工程領域，技術服務類企業(yè)（如監(jiān)理、設計、勘察、咨詢等）良莠不齊、形式各異，代建單位也不例外，有掛靠的、出租資質的、也有接到業(yè)務轉包的，凡此種種，在社會上形成不良影響。

代建單位作為專業(yè)化、社會化的項目管理單位，應具有較強的技術、組織和管理能力。一些代建單位在技術、管理水平以及數(shù)量上，難以滿足大范圍推行代建制的要求，增加了政府投資項目的潛在風險。

（2）代建單位服務費偏低

目前，在實施代建制的相關文件中沒有明確設置代建費的標準，代建單位服務費主要是參照執(zhí)行財政部《關于切實加強政府投資項目代建制財政財務管理有關問題的指導意見》（財經(jīng)建函[2004]300號）第四項“項目代建單位代建管理費開支標準和核算辦法”中的意見：建設單位自行確定項目代建單位和政府設立（或授權）產(chǎn)生的代建單位，其代建管理費由同級財政部門根據(jù)代建內(nèi)容和要求，按不高于基建財務制度規(guī)定的項目建設單位管理費標準嚴格核定。政府招標產(chǎn)生的項目代建單位，其代建管理費標底由同級財政部門比照基建財務制度規(guī)定的建設單位管理費標準編制。所以目前代建收費一般參考“建設單位管理費”。通過套用建設單位管理費標準所確定的代建管理費，沒有客觀地反映代建單位的工作內(nèi)容、責任和風險，缺少相應的成本費用支出、利潤獲得和風險報酬考慮，取費標準明顯偏低。

同時，相關文件中也沒有明確設置代建費的取費下限，導致各代建單位在投標中出現(xiàn)無序競爭的現(xiàn)象，使代建管理費用一降低再降，所簽訂的代建合同普遍存在承擔義務多、收費少、管理責任大、權力小等情況，造成了代建單位責權利的不對等，影響了代建制的發(fā)展。

（3）工程界面劃分不明確

一建設項目總投資中的建筑安裝工程費、建設工程其他費、預備費等由政府發(fā)改委批復；二辦公家具及工器具購置費由財政部門批復并通過政府統(tǒng)一采購。作為代建單位如何劃分好工作界面，徹底分清楚哪部分屬于建安費，哪部分屬于財政支付費用，從而滿足委托單位及使用單位的最終需求，存在難度。

（4）代建單位法律定位不明確

迄今為止，“代建制”概念的權威闡述，沒有能夠實質性地解決代建單位在項目建設期間，作為建設期項目法人應當履行相應職責和權力的法律定位問題。因而，代建單位仍然處于被動局面，只能作為被委托一方，受制于委托合同，聽命于建設單位或投資主體，在實施過程中難以充分發(fā)揮全方位、專業(yè)化的項目管理服務優(yōu)勢，難以在項目各參建單位中確定起主導地位，也就難以對工程實施進行統(tǒng)一指揮和調(diào)度，使得代建單位充其量只能是事實上的“工程監(jiān)理”或作為代言人而已。

代建單位往往處于弱勢地位，責任、權力、義務不對等。代建制實踐過程中，代建人履行職責的法律環(huán)境和行業(yè)管理制度尚不健全，也就是說，在國家基本建設程序中沒有法律授予的地位。因此，客觀上無法得到各級政府和建設相關管理、備案部門，如規(guī)委、建委、環(huán)保、消防、質檢等方面的認可，實際操作過程中遇到很多困難。在辦理各種工程建設手續(xù)的過程中，其身份難以被有關行政管理部門認可，代建單位迫于無奈，不得不依附和求助于使用單位。

（5）業(yè)主觀念沒有完全轉變

有些使用單位為了部門的利益，對于代建工作存在一定的抵觸情緒，不是自覺自愿接受項目代建，而是在代建過程中或是不積極主動配合，不履行應承擔的責任；或是不愿放棄自己的權力，利用甲方身份超越權限干涉代建單位的正常工作。一些使用單位在將責任轉移給代建人之后，并不想將所有建設過程的權利全部交給代建人，對于施工承包、設備和材料選購等仍時常將自己的意愿強壓給代建人，使代建人很難做到真正意義上的獨立、公正。

3.“代建制”實施的幾點建議

（1）提升代建單位資質，提高從業(yè)人員素質，增強代建企業(yè)核心競爭力

建設工程項目“代建制”管理是個系統(tǒng)工程，需要多專業(yè)、多要素、多資質的協(xié)同和集成。根據(jù)國家建設部《建設工程項目管理試行辦法》第三條規(guī)定：項目管理企業(yè)應當具有工程勘察、設計、施工、監(jiān)理、造價咨詢、招標代理等一項或多項資質。作為“代建制”企業(yè)，具備多項資質，可以發(fā)揮企業(yè)綜合專業(yè)優(yōu)勢，有利于代建業(yè)務的開展，有利于提供全過程、全方位的管理與服務。

代建制企業(yè)屬于“智力服務業(yè)”，它與其它產(chǎn)業(yè)的主要區(qū)別在于它的成果是在從業(yè)人的知識、經(jīng)驗和智力中產(chǎn)生的，為此從業(yè)人員的素質極為重要。應鼓勵員工參加技術職稱評審和考取注冊執(zhí)業(yè)資格，并積極為各類人才脫穎而出搭建平臺（如：參加各類培訓班、研討會或組織探討交流、專題講座等），創(chuàng)造條件。既豐富從業(yè)人員知識結構，也研究解決執(zhí)業(yè)中遇到的疑點難題，拓寬視野，提高員工的實務能力和綜合素質。從而適應業(yè)務多元化及客戶需求多、要求高的新形勢，培養(yǎng)復合型、全方位、高素質的專業(yè)人才。

（2）完善代建監(jiān)管機制，加大監(jiān)管力度

實施“代建制”后，各部門在職責范圍內(nèi)開展嚴格的監(jiān)管工作，可以阻止各類違規(guī)操作行為，杜絕腐敗問題的發(fā)生，但仍存在項目利益被侵犯的可能，因此仍需要構建全面的監(jiān)管機制。

①政府部門的監(jiān)管：各監(jiān)管部門應轉變觀念，加強對代建單位及代建工作的認識，在原有監(jiān)管職能的基礎上，逐步構建起針對代建項目的監(jiān)管機制。充分利用信息化手段，實施過程監(jiān)管和遠程監(jiān)控，監(jiān)理共享信息平臺，降低監(jiān)管成本。

②使用單位的監(jiān)管：使用單位主要監(jiān)督設計、施工、監(jiān)理、主要材料和設備的招標工作；監(jiān)督代建項目的工程質量和施工進度；監(jiān)督代建單位對政府資金使用情況。

③行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管：行業(yè)協(xié)會對代建單位的職業(yè)道德和工程業(yè)績、資信情況進行監(jiān)管，對于違反行業(yè)秩序的單位進行處罰和限制。

④代建單位自身的監(jiān)管：代建單位以及現(xiàn)場項目部要制定自我監(jiān)督的職責，從維護單位聲譽，提升行業(yè)影響力，提高管理效益角度出發(fā)，加強對現(xiàn)場管理人員的監(jiān)管。

⑤公眾的監(jiān)督：公眾對代建項目在辦理審批手續(xù)、招標、采購、建設管理過程中的違法違規(guī)行為進行監(jiān)督。

此外，在監(jiān)管機制系統(tǒng)中建立一套與之匹配、行之有效的監(jiān)管程序至關重要，沒有明確的程序，監(jiān)督機制將難以落實到實處。

（3）規(guī)范代建費用標準，保障代建單位的合理收益

“代建制”收費是一個比較敏感的問題，盡管在政府投資項目代建中，代建單位應該不以盈利為主要目的，但合理的代建費用是代建制得以健康發(fā)展的基礎條件之一，應給予支持和保障。

財政部《指導意見》規(guī)定：建設項目實行代建制，除使用單位前期工作發(fā)生必要的費用經(jīng)批準可列支外，任何單位不得再列支建設單位管理費。由此可見，前期費用應該是代建費用的重要組成部分，也是合理收費。

另外，財政部《指導意見》還規(guī)定：代建管理費要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績效掛鉤。財政部門要制定專門的辦法加強對項目代建單位建設管理工作的考核，實行獎優(yōu)罰劣，獎勵資金可從項目結余資金中開支。在建設部頒布的《試行辦法》中，也規(guī)定：業(yè)主方應當對項目管理單位提出并落實的合理化建議按照相應節(jié)省投資額的一定比例給予獎勵，獎勵比例有業(yè)主方與項目管理企業(yè)在合同中約定。由此可見，代建收費的組成內(nèi)容，還應該包括獎勵資金。

因此，“代建制”的收費除參考建設單位管理費外，還應包括項目前期費用和獎勵資金。

代建管理費是智力勞務報酬，高素質的管理團隊能使項目以最合理的投入發(fā)揮最大的經(jīng)濟效應。支付適當?shù)馁M用來保證政府工程的質量、進度、資金得到有效控制，對于政府投資方來說，實際上是一項極為經(jīng)濟的投資。

制定代建取費標準，并在招投標時不以代建費為主要評價標準，以代建單位的類似業(yè)績和信譽、項目經(jīng)理、擬投入的項目管理機構的人員配備、財務能力、代建方案等各種綜合因素評標。

（4）完善代建法制建設，確定代建單位的法律地位

“代建制”是政府投資體制改革中的一項具體制度，實施代建制的主要目的，是在政府投資的非經(jīng)營性建設項目中，引入市場主體作為代建單位，通過簽訂合同使代建單位對項目的投資、進度、質量、安全和環(huán)境等控制目標承擔民事責任，以代建單位的管理代替行政管理，從而克服政府投資工程中管理機構臃腫、專業(yè)化程度低、腐敗滋生、超概算、超規(guī)模、超工期等弊端。但由于目前代建制處于起步階段，國家沒有立法，致使代建項目的法律主體不明確，關系不清，因此有必要設立《建設項目代建法》，充分明確代建制的含義、政府投資項目實行代建制的范圍、代建制組織管理、代建單位的資格條件及選擇、代建合同的性質、代建合同三方的權利義務、代建項目組織實施程序、代建項目建設管理的監(jiān)督檢查等。

（5）地方政府實施規(guī)范管理

政府管理部門應建立起一整套的管理制度，主導“代建制”的健康發(fā)展。

①市場準入制。對代建企業(yè)應該設置一定“門檻”，以保證代建質量。這些“門檻”一般應包括：注冊資金，以證明其承擔風險能力；技術力量，以證明其管理能力；代建記錄，以證明其實際能力。同時，根據(jù)代建企業(yè)的相關數(shù)據(jù)確定其資質等級。

②招投標制。對代建企業(yè)的選擇應采用招投標制。這些制度應包括：a）強制性規(guī)定，對于由政府財力，或主要由政府財力，或由政府擔保建設工程，以及市政公共設施建設工程，強制性規(guī)定必須實行“代建制”，并通過招投標選擇代建人；b）禁止性規(guī)定，參與投標的代建人，必須與招標人，以及以后的工程承包商、材料供應商等沒有任何資產(chǎn)和人事方面的牽連；c）平臺設置，可以共用現(xiàn)有的建筑工程招投標平臺，但其評標方法等應根據(jù)代建特點重新設定。

③信用記錄制。代建的特點，決定了代建人的誠信度的重要性，建立代建人的信用記錄，有利于政府管理，也有利于建設方的選擇。記錄內(nèi)容應包括：已代建項目狀況，主要內(nèi)容有工程規(guī)模和數(shù)量、質量評定、審計結論等；不良紀錄，包括是否有被各種處罰的記錄、是否有企業(yè)單位或人員職務犯罪，或造成他人職務犯罪的記錄等。

④行業(yè)管理制。隨著政府職能轉變、國企改革和代建市場的發(fā)展，代建企業(yè)必將走向行業(yè)管理的道路，在代建制發(fā)展的初期就未雨綢繆，建立起行業(yè)管理制度，不但能使代建制健康發(fā)展，還可以帶動整個建筑領域的行業(yè)管理，從而扼制因不正當競爭所產(chǎn)生的職務犯罪案件。

從各地改革實踐來看，“代建制”的推行，對于加強和規(guī)范政府投資項目的管理發(fā)揮了作用，特別是在強化前期工作、引入市場運作機制、提高建設管理的專業(yè)水平、抑制長期存在的“三超”問題，防止腐敗孳生等方面，確實取得了較為明顯的成效。作為政府投資建設的項目由“自建制”轉變?yōu)椤按ㄖ啤币殉蔀橐环N必然趨勢，它的成效毋庸置疑，目前代建制仍然在發(fā)展探索中。

（作者系上海三凱建設管理咨詢有限公司）