摘 要：多級(jí)政府之間的縱向分工模式是行政管理體制的重要方面。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的歷次改革偏重于橫向的部門(mén)設(shè)置和分工調(diào)整，而在政府之間縱向分工上多限于行政管理權(quán)限的調(diào)整，并沒(méi)有觸及多級(jí)政府之間分工模式的實(shí)質(zhì)性改革，也就沒(méi)有取得縮小政府規(guī)模的效果。本文提出權(quán)限分級(jí)模式和分事模式兩種多級(jí)政府分工模式類(lèi)型，分析了權(quán)限分級(jí)模式的弊端。建議在我國(guó)行政管理體制改革中，注重多級(jí)政府的縱向分工，改革權(quán)限分工模式，借鑒分事模式，以有效縮小政府規(guī)模和降低政府成本，建立責(zé)任政府，增強(qiáng)地方政府活力和鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：行政管理體制改革；多級(jí)政府；權(quán)限分級(jí)模式；分事模式；責(zé)任政府

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2013）03-0122-07

一、研究背景和主題

我國(guó)政府規(guī)模龐大，行政成本高，這是一個(gè)事實(shí)；但是與之相對(duì)應(yīng)的一個(gè)似乎不可理解的事實(shí)是，從一個(gè)具體的政府部門(mén)、單位看，很多政府部門(mén)的職責(zé)眾多而編制短缺，工作人員的職責(zé)重、壓力大、工作緊張。宏觀的問(wèn)題與個(gè)案上、微觀的問(wèn)題相左，這是我國(guó)政府規(guī)模上的一個(gè)悖論。同時(shí)，我國(guó)行政管理體制中還存在另一個(gè)問(wèn)題：針對(duì)政府機(jī)構(gòu)膨脹、人員過(guò)多的問(wèn)題，我國(guó)進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)改革。這些改革雖然不都以壓縮機(jī)構(gòu)、減少人員為唯一目標(biāo)，但也是重要目標(biāo)之一。但是，減少的往往是一級(jí)部門(mén)數(shù)量，而部門(mén)下的機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員數(shù)量并沒(méi)有減少，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)并沒(méi)有達(dá)到。總體上機(jī)構(gòu)改革之后，機(jī)構(gòu)和人員實(shí)際上并沒(méi)有精簡(jiǎn)，這成為我國(guó)行政管理體制改革的一個(gè)悖論。

個(gè)別部門(mén)、單位內(nèi)部確實(shí)存在機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多、崗位過(guò)多、存在閑職的問(wèn)題（尤其是基層政府），但這不是我國(guó)政府規(guī)模大的主要原因，并非眾多的政府部門(mén)機(jī)構(gòu)膨脹、人員臃腫造成了政府整體上規(guī)模大、效率不高。我們需要看到導(dǎo)致這個(gè)問(wèn)題的宏觀原因，也就是體制原因。這種體制原因也不能僅僅從政府部門(mén)設(shè)置和分工的橫向關(guān)系上去尋找，而應(yīng)該從多級(jí)政府設(shè)計(jì)中的縱向分工關(guān)系上去尋找。不同級(jí)次政府職能部門(mén)的機(jī)構(gòu)、職能重復(fù)設(shè)置是廣泛存在的問(wèn)題，從而導(dǎo)致政府規(guī)模、人員規(guī)模和行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支規(guī)模過(guò)大以及責(zé)任不明、不能及時(shí)回饋民意、效率不高、創(chuàng)新不足等相關(guān)問(wèn)題。鑒于此，本文從多級(jí)政府縱向分工模式的角度，對(duì)我國(guó)行政管理體制的特點(diǎn)、運(yùn)行機(jī)制以及導(dǎo)致規(guī)模大、效率低的原因進(jìn)行分析，以尋求行政管理體制改革的對(duì)策。

二、多級(jí)政府的縱向分工模式

絕大多數(shù)國(guó)家存在多級(jí)政府，也就必然存在多級(jí)政府之間的縱向分工問(wèn)題。多級(jí)政府之間分工的要素是什么，分工的原則是什么，多級(jí)政府之間如何聯(lián)合和合作，有哪些分工方法，本文將這些問(wèn)題統(tǒng)稱(chēng)為多級(jí)政府分工模式。

（一）多級(jí)政府分工和聯(lián)系的要素

分工的原則是指處理多級(jí)政府分工和聯(lián)系的一般要求。多級(jí)政府分工首先要服從于國(guó)家的政治制度和政治體制，以單一制或者聯(lián)邦制為基礎(chǔ)。其次，多級(jí)政府分工也要遵從效率的要求，遵從責(zé)任政府、服務(wù)型政府的要求。不同政治制度和政體下的多級(jí)政府分工模式的構(gòu)建也要互相借鑒，而不是畫(huà)地為牢。本文關(guān)于政府分工模式的研究，以我國(guó)當(dāng)前的政治制度、政治體制為基礎(chǔ)，主要從效率的要求，建立責(zé)任政府、服務(wù)型政府的角度進(jìn)行分析，尤其是在我國(guó)單一制之下，應(yīng)借鑒聯(lián)邦制下政府分工的有益做法。

分工的要素是指行政管理的領(lǐng)域、職權(quán)和權(quán)限、相關(guān)監(jiān)督權(quán)，以及這些領(lǐng)域和相應(yīng)的職權(quán)、權(quán)限構(gòu)成的行政管理事項(xiàng)和行政內(nèi)部監(jiān)督事項(xiàng)。（1）行政管理領(lǐng)域。從我國(guó)憲法和地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定看，行政管理領(lǐng)域包括國(guó)防、外交、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、工商行政、金融、環(huán)境、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育、民族事務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察等。（2）行政管理職權(quán)。行政管理職權(quán)是實(shí)施行政管理、實(shí)現(xiàn)行政管理目的的方式和手段，例如行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、行政征收權(quán)、行政征用權(quán)、行政給付權(quán)、行政規(guī)劃?rùn)?quán)、行政裁決權(quán)、行政調(diào)解權(quán)、行政指導(dǎo)權(quán)等。（3）行政管理職權(quán)的權(quán)限。權(quán)限是對(duì)某個(gè)領(lǐng)域的某項(xiàng)行政管理職權(quán)的等級(jí)劃分，例如行政處罰職權(quán)可以就處罰的對(duì)象、處罰的種類(lèi)（精神罰、自由罰、財(cái)產(chǎn)罰和能力罰）、甚至某種具體的行政處罰（例如行政罰款）的尺度（例如行政處罰的額度）進(jìn)行等級(jí)劃分。（4）行政內(nèi)部監(jiān)督權(quán)。行政法律監(jiān)督中的行政內(nèi)部監(jiān)督權(quán)也是各級(jí)政府分工的一個(gè)重要要素。從我國(guó)當(dāng)前的行政內(nèi)部監(jiān)督的構(gòu)成看，有上級(jí)政府及其部門(mén)對(duì)下級(jí)政府及其部門(mén)的監(jiān)督、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督、行政復(fù)議監(jiān)督。（5）行政管理事項(xiàng)和行政管理監(jiān)督事項(xiàng)。附有權(quán)限、某一行政領(lǐng)域的、某種行政管理職權(quán)構(gòu)成行政管理事項(xiàng)，附有權(quán)限、針對(duì)特定的行政機(jī)關(guān)及其工作人員、某種行政內(nèi)部監(jiān)督權(quán)構(gòu)成行政內(nèi)部監(jiān)督事項(xiàng)。各級(jí)政府之間的分工就是行政管理事項(xiàng)和行政內(nèi)部監(jiān)督事項(xiàng)在不同級(jí)次政府之間的分配。

多級(jí)政府之間的關(guān)系除了分工關(guān)系之外，還有聯(lián)系和合作，大致包括三個(gè)方面的問(wèn)題。一是各級(jí)政府之間相對(duì)獨(dú)立性的強(qiáng)弱，具體體現(xiàn)為一級(jí)政府管轄行政領(lǐng)域的廣泛性、行政管理權(quán)的多樣性、行政管理權(quán)的權(quán)限的全面性以及行政內(nèi)部監(jiān)督權(quán)的歸屬。二是高級(jí)次政府在包括低級(jí)次政府管轄的行政區(qū)內(nèi)實(shí)施行政管理的方式以及與低級(jí)次政府之間的關(guān)系。比如，高級(jí)次政府可以通過(guò)委托、命令、制定規(guī)章等方式，實(shí)現(xiàn)行政管理。三是高級(jí)次政府對(duì)低級(jí)次政府的行政管理事項(xiàng)是否具有領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督的關(guān)系。

（二）多級(jí)政府分工模式的兩種類(lèi)型

多級(jí)政府分工要素中，關(guān)鍵的要素是，多級(jí)政府分工的依據(jù)是行政管理領(lǐng)域，還是行政管理權(quán)、行政管理權(quán)的權(quán)限，以及各級(jí)政府對(duì)管轄的行政管理事項(xiàng)實(shí)施行政管理的相對(duì)獨(dú)立性。據(jù)此，根據(jù)我國(guó)多級(jí)政府分工的實(shí)踐，對(duì)比以美國(guó)為代表的聯(lián)邦制下的多級(jí)政府分工實(shí)踐，提出多級(jí)政府分工模式的兩種類(lèi)型，即分事模式和權(quán)限分級(jí)模式。以美國(guó)為代表的聯(lián)邦制國(guó)家聯(lián)邦（中央）政府、州（?。┱偷胤秸g的事權(quán)劃分關(guān)系，可以定義為多級(jí)政府分工的“分事模式”；我國(guó)政府縱向的職能職權(quán)劃分方法可以定義為“權(quán)限分級(jí)模式”。多級(jí)政府分工模式是行政管理體制的重要構(gòu)成部分，也是形成政府規(guī)模、政府效率不同的制度根源。

在多級(jí)政府分工的權(quán)限分級(jí)模式中，各級(jí)政府管轄的行政領(lǐng)域、行政職權(quán)基本相似，但是同一行政領(lǐng)域中具體的管轄對(duì)象不同，處理權(quán)限存在差別。同時(shí)，上級(jí)政府不僅管轄行政事務(wù)，而且對(duì)下級(jí)政府具有監(jiān)督管理權(quán)。我國(guó)的多級(jí)政府分工就屬于這種模式。這種政府結(jié)構(gòu)的形成與傳統(tǒng)社會(huì)主義計(jì)劃體制有關(guān)。在典型社會(huì)主義層級(jí)制度之下，底層目標(biāo)是達(dá)到高層目標(biāo)的手段，子系統(tǒng)（地區(qū)、部門(mén)、企業(yè)）行為合理性的標(biāo)準(zhǔn)從屬于整體系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)。[1]多級(jí)政府之間職權(quán)職責(zé)的劃分也沿用這種方法，下級(jí)政府不過(guò)是上級(jí)政府實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的手段，上級(jí)政府將一些次要的、執(zhí)行性的管理事項(xiàng)交給下級(jí)政府。在多級(jí)政府分工的分事模式中，不同級(jí)次政府管轄特定的行政領(lǐng)域并享有比較完整的行政管理權(quán)，特定級(jí)次的政府為特定的行政領(lǐng)域負(fù)責(zé)，上級(jí)政府不再管轄相同的事務(wù)，也不干涉低級(jí)次政府如何履行職能。美國(guó)聯(lián)邦政府、州政府和地方政府之間的分工是分事模式的典型。[2]

兩種政府分工模式下不同級(jí)次政府之間的關(guān)系是不同的。在權(quán)限分級(jí)模式之下，高級(jí)次政府管理行政管理事項(xiàng)中的最重要事項(xiàng)，同時(shí)對(duì)中級(jí)次政府的行政管理進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督管理。中級(jí)次政府負(fù)責(zé)行政管理事項(xiàng)中的重要事項(xiàng)，同時(shí)對(duì)低級(jí)次政府的行政管理進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督管理。低級(jí)次政府負(fù)責(zé)行政管理事項(xiàng)中的次要事項(xiàng)，甚至是協(xié)助中級(jí)次、高級(jí)次政府進(jìn)行管理。中級(jí)次政府、低級(jí)次政府在管理行政管理事項(xiàng)中重要的、次要的事項(xiàng)的同時(shí)，還要在本轄區(qū)貫徹更高級(jí)次政府的規(guī)章、政策，尤其是有責(zé)任和義務(wù)執(zhí)行上級(jí)政府的決定和命令。在分事模式之下，低級(jí)次政府應(yīng)該遵守高級(jí)次政府的法規(guī)規(guī)章，但是高級(jí)次、中級(jí)次、低級(jí)次政府管理的行政管理事項(xiàng)是相對(duì)獨(dú)立的，因此不存在高級(jí)次政府對(duì)低級(jí)次政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督問(wèn)題。高級(jí)次政府的法規(guī)、規(guī)章要在低級(jí)次政府管轄地域范圍內(nèi)實(shí)施，主要依靠自己的機(jī)構(gòu)推行，或者制定法規(guī)賦予低級(jí)次政府執(zhí)行的義務(wù)來(lái)推動(dòng)，但不是領(lǐng)導(dǎo)、管理低級(jí)次政府。

關(guān)于兩種政府分工模式中的政府分工和聯(lián)系如圖1所示。兩者的重大區(qū)別在于，權(quán)限分級(jí)模式的高級(jí)次政府不僅要管理特定的行政管理事項(xiàng)，而且監(jiān)督低級(jí)次政府對(duì)該事項(xiàng)的管理，對(duì)低級(jí)次政府發(fā)布決定和命令，低級(jí)次政府受高級(jí)次政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督；在分事模式中，高級(jí)次政府和低級(jí)次政府都面向各自分工的行政管理事項(xiàng)實(shí)施管理，高級(jí)次政府不負(fù)責(zé)管理低級(jí)次政府，各級(jí)政府在各自分工的范圍內(nèi)獨(dú)立行使行政職權(quán)。

三、我國(guó)多級(jí)政府的權(quán)限分級(jí)模式實(shí)踐和不足

我國(guó)多級(jí)政府的分工模式是按照行政管理權(quán)的權(quán)限分級(jí)方式構(gòu)造的，權(quán)限分級(jí)的依據(jù)是行政管理事項(xiàng)的重要性。權(quán)限分級(jí)模式是與我國(guó)單一制組織性質(zhì)相適應(yīng)的，其優(yōu)勢(shì)也是明顯的，例如，在危機(jī)處理能力和資源動(dòng)員能力方面就獨(dú)具優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，權(quán)限分級(jí)模式的實(shí)施也存在著政府規(guī)模大、不利于發(fā)揮低級(jí)次政府職能、不利于責(zé)任政府和服務(wù)型政府建設(shè)、不利于地方政府的創(chuàng)新等不足。

（一）權(quán)限分級(jí)模式下行政管理權(quán)權(quán)限的劃分

《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》是我國(guó)政府組織設(shè)立和職權(quán)設(shè)定的主要依據(jù)，其他法律和行政法規(guī)通過(guò)授權(quán)的形式使行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和社會(huì)組織享有在特定領(lǐng)域內(nèi)的行政管理權(quán)。

從這些規(guī)定可以看出，從中央到縣級(jí)以上政府再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，尤其是縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所管理的行政領(lǐng)域基本一致，各級(jí)政府分別管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作，在行政領(lǐng)域、管理對(duì)象上具有重疊性。差別雖然也存在，但并不廣泛。中央和地方各級(jí)政府管理的行政領(lǐng)域的主要差別在于國(guó)務(wù)院具有國(guó)防和外交方面的行政管理權(quán)，地方各級(jí)人民政府沒(méi)有該職權(quán)；縣級(jí)以上各級(jí)人民政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的行政領(lǐng)域的主要差別在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒(méi)有環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、民族事務(wù)、監(jiān)察領(lǐng)域方面的管理權(quán)。我國(guó)各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置是按照這個(gè)行政職能規(guī)定進(jìn)行的。從中央政府到基層政府，管理的行政領(lǐng)域具有極大的同一性，相應(yīng)地，各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)也具有極大的同構(gòu)性。權(quán)限分級(jí)模式之下，各級(jí)政府之間“職責(zé)同構(gòu)”具有必然性。[3]

既然各級(jí)政府都具有相對(duì)行政管理領(lǐng)域和行政管理權(quán)，那么各級(jí)政府之間怎么分工呢？我國(guó)各級(jí)政府之間的分工是通過(guò)在不同級(jí)次政府之間劃分行政管理職權(quán)的權(quán)限實(shí)現(xiàn)的，不同級(jí)次政府管理權(quán)限的劃分則是按照“重要性”進(jìn)行劃分的，這種重要性又在很大程度上按照管理對(duì)象的規(guī)模、數(shù)額、標(biāo)的涉及的金額等劃分。其中有法律的規(guī)定，也有規(guī)章甚至行政規(guī)范性文件的規(guī)定。典型的例子是我國(guó)公司登記的分級(jí)管理。按照《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，國(guó)家工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)登記的公司，主要包括國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的公司以及該公司投資設(shè)立并持有50%以上股份的公司、外商投資的公司；省級(jí)工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)登記的本轄區(qū)內(nèi)公司，主要包括省、自治區(qū)、直轄市人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的公司以及該公司投資設(shè)立并持有50%以上股份的公司，省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局規(guī)定由其登記的自然人投資設(shè)立的公司，國(guó)家工商行政管理總局授權(quán)登記的其他公司；設(shè)區(qū)的市（地區(qū)）工商行政管理局、縣工商行政管理部門(mén)，以及直轄市的工商行政管理部門(mén)、設(shè)區(qū)的市工商行政管理部門(mén)的分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)登記的本轄區(qū)內(nèi)公司，包括國(guó)家工商行政管理部門(mén)、省級(jí)工商行政管理部門(mén)登記范圍以外的其他公司以及國(guó)家工商行政管理部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局登記的公司。此外，還存在規(guī)模龐大的工商所，辦理轄區(qū)內(nèi)由區(qū)、縣工商局登記管理的企業(yè)的登記初審和年檢、換照的審查手續(xù)，并對(duì)區(qū)、縣工商局核準(zhǔn)登記的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)審查、核準(zhǔn)、頒發(fā)轄區(qū)內(nèi)個(gè)體工商戶(hù)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。同時(shí)，該《條例》還規(guī)定，國(guó)家工商行政管理總局主管全國(guó)的公司登記工作，下級(jí)公司登記機(jī)關(guān)在上級(jí)公司登記機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展公司登記工作。因此，上級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)可以規(guī)定下級(jí)機(jī)關(guān)管轄公司登記的具體范圍。

（二）權(quán)限分級(jí)模式下不同級(jí)次政府之間的關(guān)系

可以從兩個(gè)方面看我國(guó)不同級(jí)次政府之間的關(guān)系。首先，上下級(jí)人民政府之間的基本關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，具體體現(xiàn)為執(zhí)行、服從和監(jiān)督關(guān)系。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院。地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。下級(jí)地方人民政府要執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，上級(jí)人民政府有權(quán)改變下級(jí)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。其次，上下級(jí)政府的工作部門(mén)之間的基本關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。從實(shí)際情況看，實(shí)行垂直管理的部門(mén)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不實(shí)行垂直管理的部門(mén)是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。我國(guó)最初實(shí)行垂直管理的部門(mén)只有國(guó)稅、海關(guān)、質(zhì)量監(jiān)督和人民銀行系統(tǒng)。后來(lái)，為避免部門(mén)的地方化，還有一些部門(mén)納入垂直管理的領(lǐng)域。

（三）權(quán)限分級(jí)模式的不足

首先，權(quán)限分級(jí)模式是導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)多、行政成本高的體制原因。在權(quán)限分級(jí)模式之下，不同級(jí)次政府之間的職能部門(mén)設(shè)置層層對(duì)應(yīng)，不同職能領(lǐng)域的管轄區(qū)域嚴(yán)格一致。上級(jí)政府和部門(mén)以官員任職、行政審批、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行政命令、財(cái)力支持等多種方式管理下級(jí)政府和部門(mén)，并且直接管理各種行政領(lǐng)域的所謂“重大事務(wù)”，上級(jí)政府及其工作人員要不斷地了解、掌握整個(gè)轄區(qū)事務(wù)和下級(jí)政府工作，客觀上這就要求上級(jí)政府和部門(mén)的規(guī)模比下級(jí)要大、掌握的信息要多、決策能力要強(qiáng)。從另一方面看，下級(jí)政府和部門(mén)要對(duì)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、公共秩序等公共事務(wù)實(shí)施行政管理，既要面對(duì)社會(huì)管理、公共服務(wù)供給等具體、復(fù)雜的管理事務(wù)，還要貫徹上級(jí)的精神，不斷向上級(jí)政府主動(dòng)匯報(bào)或者接受各級(jí)上級(jí)政府的指示。這樣就導(dǎo)致各級(jí)政府和部門(mén)都需要擴(kuò)大規(guī)模，客觀上都需要龐大的機(jī)構(gòu)和人員。因此，權(quán)限分級(jí)模式要求政府職能部門(mén)在不同級(jí)次政府之間嚴(yán)格一致或者大體一致，導(dǎo)致政府職能部門(mén)眾多，中間行政、內(nèi)部行政過(guò)多，這是造成機(jī)構(gòu)膨脹體制上的根本原因。

不同級(jí)次政府職責(zé)同構(gòu)，內(nèi)部行政多、中間行政多，如果不改變這種權(quán)限分級(jí)的政府分工模式，只是采取機(jī)構(gòu)合并、人員精簡(jiǎn)、部門(mén)減少，并不能從根本上改變整體上政府機(jī)構(gòu)龐大的局面。

其次，權(quán)限分級(jí)模式之下，低級(jí)次的政府管理與社會(huì)需要總體不相適應(yīng)，不利于低級(jí)次政府職能的發(fā)揮。政府級(jí)次越低，管轄的對(duì)象越具體，情況越復(fù)雜，越需要具有才能的管理人才。但是，按照權(quán)限分級(jí)模式設(shè)置的多級(jí)政府分工體制之下，低級(jí)次政府的級(jí)別低，工作人員級(jí)別和待遇也低，往往導(dǎo)致低級(jí)次政府缺乏人才，從而不利于政府職能的充分發(fā)揮。

除了缺乏人才之外，還有其他方面導(dǎo)致低級(jí)次地方政府運(yùn)作困難的機(jī)制。在權(quán)限分級(jí)模式之下，上級(jí)政府有權(quán)規(guī)定下級(jí)政府的職權(quán)職責(zé)范圍，尤其是政府收入劃分的分級(jí)財(cái)政體制。企業(yè)被劃分為不同級(jí)別政府管轄的類(lèi)型，規(guī)模越大的，稅收歸屬的政府級(jí)次越高，財(cái)政收入和其他利益向上級(jí)政府集中，個(gè)體工商戶(hù)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的稅費(fèi)則通?！跋路拧苯o鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道辦事處負(fù)責(zé)。結(jié)果是，越是層級(jí)高的政府，財(cái)政收入越多，財(cái)政支出能力就強(qiáng)，就越容易做出突出的政績(jī)。而低級(jí)次地方政府缺乏財(cái)政支出能力，為了獲得政績(jī)，甚至不顧一切地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。顯然這不是一種良好的政府治理。

第三，權(quán)限分級(jí)模式會(huì)導(dǎo)致責(zé)任不清，不利于建立責(zé)任政府和服務(wù)型政府。在這種模式之下，除基層政府之外，政府管理很大一部分是中間行政、內(nèi)部行政，而對(duì)公民、法人和其他社會(huì)組織直接實(shí)施行政管理的低級(jí)次政府尤其是基層政府缺乏相對(duì)獨(dú)立性，不利于責(zé)任政府的建設(shè)。在權(quán)限分級(jí)模式之下，除國(guó)務(wù)院外，任何行政機(jī)關(guān)一方面作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)，另一方面是上級(jí)行政機(jī)關(guān)的下級(jí)機(jī)關(guān)。作為當(dāng)?shù)貒?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，接受當(dāng)?shù)厝舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，并對(duì)其負(fù)責(zé)；作為下級(jí)行政機(jī)關(guān)，接受中央和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，并對(duì)其負(fù)責(zé)。作為后一種身份，除完成中央與上級(jí)人民政府布置的工作外，地方政府還代表中央和上級(jí)人民政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和監(jiān)督中央和上級(jí)政府在其轄區(qū)所設(shè)置的行政機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。而在實(shí)踐中，地方政府會(huì)出現(xiàn)一種錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為只是對(duì)上級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，其權(quán)力僅僅來(lái)源于上級(jí)人民政府。[4]下級(jí)政府及其工作人員，首先需要向上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，執(zhí)行上級(jí)的指示和命令是其工作的核心。在這種體制和行為動(dòng)機(jī)之下，本轄區(qū)政府對(duì)本轄區(qū)居民負(fù)責(zé)的責(zé)任心必然被沖淡。地方政府追求政績(jī)之所以有時(shí)偏離當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷睦?，與政府官員過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)不無(wú)關(guān)系，這是權(quán)限分級(jí)模式使然。在這種權(quán)限分級(jí)的政府分工模式之下，地方政府成為官員晉升博弈的劇場(chǎng)。[5]

權(quán)限分級(jí)的具體劃分有時(shí)是困難的。一個(gè)典型的例子是鄭州市曾經(jīng)出現(xiàn)的市區(qū)兩級(jí)政府設(shè)立饅頭辦公室，都負(fù)責(zé)饅頭生產(chǎn)許可，并且以降低許可費(fèi)來(lái)爭(zhēng)取更多的申請(qǐng)人。要么市政府負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生許可管理，要么區(qū)政府負(fù)責(zé)，而現(xiàn)在都負(fù)責(zé)，可能出現(xiàn)的結(jié)果就是，有利益的都負(fù)責(zé)，有責(zé)任的都不負(fù)責(zé)，或者利益歸于上級(jí)政府，責(zé)任歸于下級(jí)政府。這是權(quán)限分級(jí)模式不利于建設(shè)責(zé)任政府的一個(gè)突出表現(xiàn)。

第四，權(quán)限分級(jí)模式不利于地方政府創(chuàng)新。在權(quán)限分級(jí)模式之下，地方政府創(chuàng)新必須獲得特殊政策。這樣，下級(jí)政府就需要在上級(jí)政府所在地設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，千方百計(jì)去爭(zhēng)取政策和財(cái)政支持。問(wèn)題是，沒(méi)有得到特殊政策的地方怎么創(chuàng)新發(fā)展呢？另外，獨(dú)立性相對(duì)比較強(qiáng)的地方政府之間，可以就某些公共服務(wù)達(dá)成合作協(xié)議，由其中一個(gè)地方政府向其他地方政府轄區(qū)提供這些公共服務(wù)，使公共產(chǎn)品供給具有規(guī)模效應(yīng)，這種分事模式比權(quán)限分級(jí)模式更有利于促進(jìn)這種創(chuàng)新。

四、借鑒分事模式，推進(jìn)我國(guó)行政管理體制改革

（一）我國(guó)行政管理體制改革借鑒分事模式的必要性和可能性

2003年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確指出，“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)責(zé)”?！皩儆谌珖?guó)性和跨省（自治區(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力”。十七屆二中全會(huì)確定了實(shí)行大部門(mén)體制，同時(shí)也提出“根據(jù)各層級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn)，合理調(diào)整地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。在中央確定的限額內(nèi)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)上下對(duì)口，其他機(jī)構(gòu)因地制宜設(shè)置”。從中央的政策精神看，行政管理體制改革不僅包括著眼于橫向部門(mén)調(diào)整的大部門(mén)體制建設(shè)，也包括縱向的不同級(jí)次政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革，但后者沒(méi)有像大部門(mén)體制那樣明確，也沒(méi)有作出具體規(guī)定。

我國(guó)和美國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是不同的，我國(guó)實(shí)行單一制，美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，這是不同政府體制的宏觀制度，[6]我國(guó)的權(quán)限分級(jí)模式和美國(guó)的分事模式屬于這種體制的進(jìn)一步延伸和具體化。提出借鑒分事模式，并不是照搬分事模式，也不是改變單一制體制，而是針對(duì)權(quán)限分時(shí)模式存在的不足局部加以改進(jìn)。比如說(shuō)，單一制體制之下，中央政府領(lǐng)導(dǎo)地方政府，但領(lǐng)導(dǎo)的方式是可以改革的。[7]我國(guó)目前中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)地方政府對(duì)下級(jí)政府的控制方式主要是以事前和直接控制為主，如政治控制（主要是通過(guò)政府工作人員職務(wù)的任免來(lái)實(shí)現(xiàn)）、行政控制（主要是通過(guò)行政審批，例如城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地征收、收費(fèi)等審批來(lái)實(shí)現(xiàn)）、財(cái)政控制（主要是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)）。這些控制手段目前面臨著政府職能轉(zhuǎn)變、民主法制進(jìn)程加快的考驗(yàn)，將中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)和控制、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和控制從直接干預(yù)變?yōu)殚g接影響和控制，有利于形成統(tǒng)分結(jié)合、分而有序的格局。借鑒聯(lián)邦制下的分事模式，有利于促進(jìn)我國(guó)行政管理體制改革。

（二）借鑒分事模式，推進(jìn)我國(guó)行政體制改革的設(shè)想

從多級(jí)政府分工的兩種模式對(duì)比，以及通過(guò)改革解決我國(guó)行政管理體制中存在的問(wèn)題看，借鑒分事模式，在我國(guó)多級(jí)政府分工中部分地引入分事模式的理念和做法，能夠在縮小政府規(guī)模、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力、鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新、建立責(zé)任政府方面發(fā)揮有效的作用。

借鑒分事模式進(jìn)行行政管理體制改革的關(guān)鍵在于按照政府行政管理、公共服務(wù)等事權(quán)本身的性質(zhì)，確定承擔(dān)不同事權(quán)的政府級(jí)次，改革傳統(tǒng)上上級(jí)政府管理下級(jí)政府和直接管理重要性事項(xiàng)的分工模式。我國(guó)政府分為中央政府和省級(jí)、地市級(jí)、縣市級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)五級(jí)。首先應(yīng)該劃分清楚各級(jí)政府的獨(dú)立職責(zé)，強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)于管理地方事務(wù)的能力和責(zé)任。相應(yīng)地，也應(yīng)該強(qiáng)化地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決策能力。其次，上級(jí)政府管轄的事項(xiàng)要得到實(shí)施，需要構(gòu)建上級(jí)政府政策的實(shí)施體系尤其是在這個(gè)問(wèn)題上的上級(jí)政府和下級(jí)政府的關(guān)系。一方面地方政府有義務(wù)執(zhí)行中央和上級(jí)政府的法律法規(guī)、政策以及決定和命令，但是可以減少上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府地方性事務(wù)的干預(yù)，改變下級(jí)政府作為上級(jí)政府的附庸的觀念和做法；另一方面，中央和上級(jí)政府可以通過(guò)在轄區(qū)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)的方法實(shí)施其行政管理職能，如海關(guān)、國(guó)稅實(shí)行垂直管理體制那樣，這也與美國(guó)在地方設(shè)立聯(lián)邦機(jī)構(gòu)相似。這樣，就能夠?qū)?jiān)持單一制體制，充分貫徹中央和上級(jí)政府的法律、法規(guī)和政策，與發(fā)揮各級(jí)地方政府的活力、強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制、明確責(zé)任、建立責(zé)任政府有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

引入分事模式，可以選擇若干領(lǐng)域進(jìn)行改革試點(diǎn)。建議可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革中進(jìn)行試點(diǎn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革中引入分事模式，首先就是在改革縣鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)上完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制。我國(guó)當(dāng)前正在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革試點(diǎn)，一個(gè)基本趨向就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立工作部門(mén)。政府需要有其工作部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為地方基層政府應(yīng)該具有獨(dú)立性、責(zé)任性，也應(yīng)該有工作部門(mén)。改變過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣市附庸的模式，允許建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，賦予其行政主體的地位，這是必要的、合理的。問(wèn)題在于，如果沒(méi)有新的政府分工模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革不可避免的一個(gè)后果就是政府規(guī)模的進(jìn)一步膨脹，合理行為會(huì)導(dǎo)致不合理的結(jié)果。引入分事模式則可以避免這個(gè)問(wèn)題?？h市的部分行政管理權(quán)讓渡給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級(jí)政府就不再設(shè)置相關(guān)的行政管理機(jī)構(gòu)?？h市政府設(shè)置的行政管理機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)置，或者由縣市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，能夠有效減少縣市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理職能和機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置，既有利于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，又不會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹。

（三）預(yù)期效果

借鑒多級(jí)政府分工的分事模式的行政管理體制改革，與大部門(mén)體制改革共同推進(jìn)，能夠更好實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)。減少不同級(jí)次政府機(jī)構(gòu)的重疊設(shè)置，整體上避免機(jī)構(gòu)膨脹，降低行政成本，是借鑒分事模式的改革要達(dá)到的首要目標(biāo)。同時(shí)，分事模式也有利于建立責(zé)任政府和地方政府創(chuàng)新。因此，借鑒分事模式的改革是實(shí)現(xiàn)低成本型政府、服務(wù)型政府、創(chuàng)新型政府三者統(tǒng)一的關(guān)鍵。借鑒政府間分事模式，我國(guó)行政管理體制改革將取得積極效果。

第一，通過(guò)減少不同級(jí)次機(jī)構(gòu)重疊，縮小政府規(guī)模，降低行政成本。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然導(dǎo)致公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求增加和政府職能擴(kuò)張，但是不能以此為權(quán)限分級(jí)模式下的政府規(guī)模大、行政成本高做辯解。一方面，縮小政府規(guī)模、降低行政成本不是政府職能的簡(jiǎn)化、機(jī)構(gòu)合并的問(wèn)題，盡管機(jī)構(gòu)合并調(diào)整能夠減少中間行政、內(nèi)部行政，提高辦事效率，達(dá)到一定程度上機(jī)構(gòu)減少的目的；另一方面，必須看到多級(jí)政府權(quán)限分級(jí)模式這個(gè)體制因素。政府機(jī)構(gòu)合并、職能簡(jiǎn)化、放權(quán)、壓縮編制都沒(méi)有觸及我國(guó)政府規(guī)模大、行政成本高的制度根源。借鑒分事模式的行政管理體制改革，目的是在重新明確各級(jí)政府獨(dú)立承擔(dān)職責(zé)的范圍的基礎(chǔ)上，重建多級(jí)政府分工關(guān)系，減少不同級(jí)次政府承擔(dān)相同職能的機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的直接管理，是根本上減少政府職能部門(mén)的設(shè)置，減少內(nèi)部行政、中間行政，是從體制上解決問(wèn)題。多級(jí)政府分工模式的改革，就是要行政體制改革走出“放權(quán)”（指下放權(quán)限）的模式，進(jìn)行比較深入的“讓權(quán)”（指分事分權(quán)）改革。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的方向是正確的。越是基層的政府，其管理職能應(yīng)該越全面。但是，是擴(kuò)大行政管理職權(quán)，還是擴(kuò)大行政管理權(quán)的權(quán)限，這是兩種不同的路徑、兩種不同的體制選擇，也就是兩種不同政府分工模式的選擇。只有將縣市政府原來(lái)管轄的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)讓渡給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而不是把某些管理權(quán)限下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照縣市的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式來(lái)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，才能避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革導(dǎo)致新一輪的政府機(jī)構(gòu)膨脹。

第二，分事模式有利于明確責(zé)任，建立責(zé)任政府和服務(wù)型政府。責(zé)任政府要求政府能夠及時(shí)回饋民意，就其負(fù)責(zé)的行政管理和提供公共服務(wù)承擔(dān)責(zé)任。責(zé)任政府首先要責(zé)任主體明確。政府分工的權(quán)限分級(jí)模式，雖然名義上各級(jí)政府管理重要性不同的對(duì)象，似乎很明確，但是重要性劃分并不是很?chē)?yán)格的，實(shí)際上導(dǎo)致了各級(jí)政府的責(zé)任并不明確。各級(jí)政府就同一類(lèi)行政事務(wù)都負(fù)責(zé)有可能導(dǎo)致都有責(zé)或者都無(wú)責(zé)，基層政府、下級(jí)政府的“不歸我管”、“我管不了”或者上級(jí)政府讓下級(jí)政府負(fù)責(zé)的事情會(huì)經(jīng)常發(fā)生。而分事模式的政府盡可能將其負(fù)責(zé)的行政領(lǐng)域都面向民眾，而不是管理下級(jí)政府，顯然有利于責(zé)任政府建設(shè)。我國(guó)實(shí)際上也有一些體現(xiàn)責(zé)任政府、服務(wù)型政府的實(shí)踐，例如一些地方政府的“民心工程”，在征求公民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，確定政府的工作，并向公民交待，接受公民監(jiān)督，其績(jī)效由公民參與評(píng)價(jià)。

第三，分事模式有利于地方政府創(chuàng)新。權(quán)限分級(jí)模式之下的各級(jí)政府都是一個(gè)地域上的全能政府，比如城市政府的任何行政區(qū)都具有政府組織法規(guī)定的各種管理職能、提供公共服務(wù)的職責(zé)，并分別向上級(jí)政府負(fù)責(zé)報(bào)告工作。分事模式之下，地方政府根據(jù)管理公共安全、公共服務(wù)的需要設(shè)置機(jī)構(gòu)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)技術(shù)狀況創(chuàng)新管理和服務(wù)的方式，比如把有些公共服務(wù)在不同地方政府之間橫向轉(zhuǎn)移，一個(gè)地方政府的消防管理和服務(wù)、自來(lái)水供應(yīng)服務(wù)、污水處理服務(wù)可以通過(guò)協(xié)議由另外一個(gè)地方政府供給，這樣不會(huì)出現(xiàn)一個(gè)地方?jīng)]有某種職能機(jī)構(gòu)就無(wú)法向上級(jí)政府交待的情況。分事模式的核心是明確政府的事權(quán)，而且具有完整的行政管理權(quán)并可以權(quán)變行事，這是地方政府創(chuàng)新尤其是著眼于提高效率的創(chuàng)新的一個(gè)重要條件。

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