摘 要：為保證我國城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)村社區(qū)的健康可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社區(qū)的法律問題研究尤為重要。在城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)中，也出現(xiàn)一些問題，主要表現(xiàn)為民宅被拆遷、耕地被占用、高耗能和高污染的小工廠對(duì)資源的破壞和對(duì)環(huán)境的污染，城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在拆遷、征地過程中伴隨著野蠻的暴力，引起群眾的嚴(yán)重不滿。因此，要制定相關(guān)的法律保護(hù)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)步成長(zhǎng)，確保農(nóng)民的自主權(quán)，住宅地和田地農(nóng)民有自由使用權(quán)；依法建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，防止非法暴力的發(fā)生；法律保障農(nóng)村社區(qū)居民的參與管理權(quán)等。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村社區(qū)；法律問題

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）09-0110-03

在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，我國的農(nóng)村社區(qū)也發(fā)生了根本性的變化，但仍然保留著一些傳統(tǒng)的痕跡，和城市社區(qū)有著明顯的區(qū)別。為保證我國城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)村社區(qū)的健康可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社區(qū)的法律問題研究尤為重要。

一、城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、第三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，城鎮(zhèn)數(shù)量增加，人口增多、規(guī)模擴(kuò)大、功能健全的一種歷史過程，它伴隨著一個(gè)國家或地區(qū)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)業(yè)由于低效率和低附加值而無法吸納原有的勞動(dòng)力，大量原來從事第一產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)的人口轉(zhuǎn)向第二產(chǎn)業(yè)工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)。城鎮(zhèn)和農(nóng)村的最大區(qū)別是，農(nóng)村是田地和農(nóng)民，而城鎮(zhèn)是工廠、商店和農(nóng)民之外的工人、商人、公務(wù)員、市民等。

城市是人口集中、工商業(yè)發(fā)達(dá)、居民以非農(nóng)業(yè)人口為主的地區(qū)，通常是周圍地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。中國根據(jù)市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量把城市分為四等：人口少于20萬的為小城市，20萬至50萬人口的為中等城市，50萬人口以上的為大城市，其中又把人口達(dá)100萬以上的大城市稱為特大型城市。城市人口的下限沒有統(tǒng)一的說法，一般認(rèn)為，作為城市的非農(nóng)業(yè)人口應(yīng)該在2-3萬人以上。截止2010年中國設(shè)市城市數(shù)量增加到700余個(gè)，縣級(jí)市400個(gè)左右，而縣級(jí)之上還有較大的市、省會(huì)城市、副省級(jí)市、直轄市?？紤]到全國縣級(jí)行政單位2 000多個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于縣級(jí)市的數(shù)量，很多縣的首府所在地并不被認(rèn)為是城市，只能算是城鎮(zhèn)?？h級(jí)市的首府所在地的人口一般較多，中東部縣級(jí)市的首府所在地的人口早已超過20萬，如果將人口2萬以上的聚居地都稱為城市，全國絕大部分縣城都達(dá)到這個(gè)人口規(guī)模，甚至一些大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)府所在地的人口也在2萬人以上，那么全國的小城市數(shù)量是數(shù)以千計(jì)了。

黨的十八大報(bào)告明確提出：“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路?！背擎?zhèn)化建立在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，意味著在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大幅提高的情況下，農(nóng)業(yè)所需要的勞動(dòng)力越來越少，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)民的居住也由過去的極其分散的村莊轉(zhuǎn)為農(nóng)村社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前中國的城鎮(zhèn)化剛超過百分之五十，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家百分之八十左右的城市化率。中國在城鎮(zhèn)化過程中，相當(dāng)一部分人進(jìn)入城鎮(zhèn)而不是城市，因?yàn)椴煌诿绹r(nóng)業(yè)的成片集約經(jīng)營(yíng)，我們的地理環(huán)境是不適于大規(guī)模機(jī)械操作，大部分農(nóng)田是以手工操作為主，配合機(jī)械操作，這就決定農(nóng)民離田地不可太遠(yuǎn)，農(nóng)村社區(qū)離田地還是較近的，如果搬到城市社區(qū)，種田收割就成為問題。研究者認(rèn)為，中國的城市化并不是大城市化，而是相當(dāng)一部分人在小城市、小城鎮(zhèn)里，小城市主要是指縣城所在地，而小城鎮(zhèn)主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，如果市鎮(zhèn)不分，以城市化統(tǒng)稱，那么小城市是指縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的城鄉(xiāng)結(jié)合部。但是考慮到我國農(nóng)村的實(shí)際情況，城鎮(zhèn)化比城市化這個(gè)術(shù)語更為科學(xué)，也就是充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)在非農(nóng)業(yè)化中的重要作用，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸納非農(nóng)業(yè)人口的重要作用。黨的十七大進(jìn)一步指出：“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！边@就是說，城鎮(zhèn)化與城市化還不是等同的概念，城鎮(zhèn)化應(yīng)該包括城市和小城鎮(zhèn)，小城市和小城鎮(zhèn)也不是同一概念，小城市是相對(duì)于大中城市而言的，至于小城鎮(zhèn)，是因?yàn)槌擎?zhèn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最低級(jí)行政級(jí)別，故人口比小城市也少，城鎮(zhèn)面積也比小城市更小，所以與城市相比只能稱作小城鎮(zhèn)。當(dāng)然，中東部的有的較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口可能比西部的縣的人口還多，中東部城鎮(zhèn)的人口和面積完全可能超過西部縣城的人口和面積，所以小城市和城鎮(zhèn)的區(qū)分并不以人口和面積為唯一依據(jù)，行政級(jí)別是主要的標(biāo)志。

二、新型農(nóng)村社區(qū)

費(fèi)孝通最先于1933年將帕克的社會(huì)學(xué)論文集中Community一詞翻譯為“社區(qū)”，并得到學(xué)術(shù)界的認(rèn)同。對(duì)于“社區(qū)”的含義學(xué)界眾說紛紜，社會(huì)學(xué)家楊慶塑于1981年統(tǒng)計(jì)出，對(duì)社區(qū)一詞的定義達(dá)140余種。一般認(rèn)為，社區(qū)必包含地域、人口、區(qū)位、結(jié)構(gòu)和社會(huì)心理五個(gè)基本構(gòu)成要素[1]。

社區(qū)通常指以一定地理區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的社會(huì)群體。世界衛(wèi)生組織于1974年將社區(qū)定義為：“社區(qū)是指一固定的地理區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體，其成員有著共同的興趣，彼此認(rèn)識(shí)且互相來往，行使社會(huì)功能，創(chuàng)造社會(huì)規(guī)范，形成特有的價(jià)值體系和社會(huì)福利事業(yè)。每個(gè)成員均經(jīng)由家庭、近鄰、社區(qū)而融入更大的社區(qū)?！卑凑者@個(gè)權(quán)威性定義，社區(qū)包括以下部分：（1）人民。社區(qū)由人所組成，而且保持適當(dāng)?shù)臄?shù)量，人多難于互動(dòng)，人少不能利益互惠；（2）疆界。以地理的范圍來界定社區(qū)，如農(nóng)村的村民小組，城市里的一個(gè)居民小區(qū)，一個(gè)村民小組的田地、山林都與其他村民小組分開，住在一個(gè)小■里與其他村民小組分開，而城市的居民小區(qū)一般也有圍墻和大門與其他居民小區(qū)分開。（3）互動(dòng)。社區(qū)內(nèi)居民由于生活所需彼此產(chǎn)生互動(dòng)，如農(nóng)村社區(qū)的村民共同修路，紅白事一道參與，城市里的居民小區(qū)居民享用共同的物業(yè)服務(wù)和共同繳納物業(yè)費(fèi)。（4）認(rèn)同。社區(qū)居民習(xí)慣以社區(qū)的名義與其他社區(qū)的居民溝通，并在自己的社區(qū)內(nèi)互動(dòng)，他們都是鄰居，相信“遠(yuǎn)親不如近鄰”，能夠互相幫助。

對(duì)于新型農(nóng)村社區(qū)也有各種認(rèn)識(shí)，有人認(rèn)為，新型農(nóng)村社區(qū)指在農(nóng)村合村并點(diǎn)的地域中以行政村或中心村為一定范圍，以從事第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民為主體的同質(zhì)人口組成，以村委會(huì)為農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)自治組織，便于鎮(zhèn)街指導(dǎo)，便于以村委會(huì)為主體進(jìn)行社區(qū)建設(shè)與管理，具有明顯認(rèn)同感和歸屬感的社會(huì)生活共同體。這種觀點(diǎn)承認(rèn)了拆村并居的合理性，筆者并不認(rèn)同。新型農(nóng)村社區(qū)的社員在生活觀念、信息開放、人際和諧關(guān)系和社區(qū)的法律治理等方面都較傳統(tǒng)的社區(qū)觀念有較大的改善。

農(nóng)村社區(qū)的概念也是在不斷發(fā)展之中，蔡禾認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)就是社區(qū)中的居民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)作為其主要經(jīng)濟(jì)來源的一種社會(huì)區(qū)域共同體[2]。這個(gè)概念在20世紀(jì)80年代以前還是準(zhǔn)確的，但在20世紀(jì)90年代起，隨著農(nóng)民工的增多，農(nóng)民的主要收入不是農(nóng)業(yè)，而是以打工為主要收入來源，因?yàn)槲覈r(nóng)村人多地少，靠農(nóng)業(yè)耕作的收入不可能多，而農(nóng)民工的工資不斷提高，還有的農(nóng)民從事運(yùn)輸、經(jīng)商和手工業(yè)，甚至自己當(dāng)老板，非農(nóng)業(yè)的收入早已超過農(nóng)業(yè)的收入。

傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)是指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要活動(dòng)內(nèi)容而聚集起來的人們生活的共同體，其社會(huì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，封閉程度較高，如一個(gè)村民小組百十號(hào)人，二三十個(gè)家庭，生活來源是田地所種的糧食和蔬菜，還有的人是木匠、瓦匠等，日用品很多就能夠在內(nèi)部解決，不能自行解決的才去集鎮(zhèn)購買，他們與外界交往很少，甚至打發(fā)時(shí)間的方式也就是在一起聊天，因?yàn)槟菚r(shí)農(nóng)村還沒有電視和手機(jī)，很多人很少走出本轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，去縣城的就很少，很多人一輩子沒有坐過火車。但是改革開放以后，農(nóng)民逐漸富裕，上世紀(jì)90年代，電視在農(nóng)村逐漸普及，到了新世紀(jì)手機(jī)也逐漸普及，很多農(nóng)民走出去打工和創(chuàng)業(yè)，接受外界的新生事物，農(nóng)村社區(qū)也不再封閉了，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)向開放的農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代意義上的鄉(xiāng)村社區(qū)與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū)相比，在內(nèi)涵上有了很大的變化。鄉(xiāng)村社會(huì)已不再是封閉的、與外部隔絕的、自給自足的、缺乏分工的生產(chǎn)方式和生活方式，而與外部、與他人有著十分緊密的聯(lián)系和依存度。農(nóng)村社區(qū)主要按共同居住、相互聯(lián)系、有共同的認(rèn)同感和歸屬感的標(biāo)準(zhǔn)而建設(shè)。社區(qū)組織既借助于自然村、村民小組等傳統(tǒng)組織資源，又不限于傳統(tǒng)的天然的、血緣的、行政的組織限制，主要取決于相互的自愿合作。通過這種自愿合作基礎(chǔ)上的社區(qū)組織，滿足村民的各種社會(huì)化服務(wù)需求，為村民的自由自主自治活動(dòng)提供制度性平臺(tái)[3]。目前，我國農(nóng)村的道路建設(shè)取得階段性成果，實(shí)現(xiàn)了村村通公路，大部分村民組也通了簡(jiǎn)易公路，小車可以直接開到家門口，這樣通過公路建設(shè)，進(jìn)一步縮短了農(nóng)村和城市的連接時(shí)間，使城鄉(xiāng)一體變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。一個(gè)農(nóng)村社區(qū)的社員，開車幾分鐘就到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再開車半小時(shí)到一小時(shí)就可以到達(dá)縣城（縣級(jí)市），農(nóng)村人也融入城里人的生活方式。

還有研究者認(rèn)為，對(duì)今天農(nóng)村社區(qū)概念的界定，必須要揭示城鄉(xiāng)社區(qū)的區(qū)別和聯(lián)系，以及反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的要求。我們認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)是指一定地域范圍內(nèi)，以小城鎮(zhèn)為中心地，以自身為腹地，具有一定互動(dòng)關(guān)系和共同文化維系力的人口群體，并進(jìn)行一定的社會(huì)活動(dòng)的社區(qū)類型。其具有人口密度低、同質(zhì)性強(qiáng)、流動(dòng)性強(qiáng)、風(fēng)俗習(xí)慣和生活方式受傳統(tǒng)勢(shì)力影響較大、社區(qū)成員血緣關(guān)系濃厚等特點(diǎn)[4]。這個(gè)定義揭示了農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的一個(gè)重大區(qū)別：血緣關(guān)系。農(nóng)村社區(qū)一般是一個(gè)或幾個(gè)家族的擴(kuò)大延續(xù)，血緣關(guān)系濃厚；而城市社區(qū)的居民來自四面八方，彼此并不認(rèn)識(shí)，沒有血緣關(guān)系。農(nóng)村社區(qū)的社員之間是“熟人”關(guān)系，而城市社區(qū)的社員之間是“生人關(guān)系”，社區(qū)內(nèi)的社員日常交往少，甚至鄰居之間也缺乏了解。

三、城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)村建設(shè)中所存在的法律問題和對(duì)策

在城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)中，也出現(xiàn)一些問題，主要表現(xiàn)為民宅被拆遷、耕地被占用、高耗能和高污染的小工廠對(duì)資源的破壞和對(duì)環(huán)境的污染，城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在拆遷、征地過程中伴隨著野蠻的暴力，引起群眾的嚴(yán)重不滿，嚴(yán)重違反《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)規(guī)定。尤其是沿海地區(qū)已經(jīng)發(fā)達(dá)，一些污染嚴(yán)重的項(xiàng)目在沿海得不到審批，甚至已經(jīng)開工的污染項(xiàng)目也被關(guān)閉，這些污染企業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，為了引進(jìn)項(xiàng)目，搞好面子工程、政績(jī)工程，內(nèi)地的當(dāng)?shù)卣菤g迎這些污染項(xiàng)目的，但當(dāng)?shù)氐拿癖娨呀?jīng)覺醒，對(duì)這樣的污染項(xiàng)目堅(jiān)決抵制，四川什邡市民眾抗議污染環(huán)境的鉬銅項(xiàng)目，什邡周邊的城市也加入聲援，市政府宣布暫停冶煉廠開工。一些地方，出現(xiàn)農(nóng)民“被上樓”的情況，河北廊坊2006年被評(píng)為生態(tài)文明村的董家務(wù)村，在“被上樓”的呼聲中一片廢墟，大片新修的村居在鏟車下倒塌，通往村居的水泥路被鏟平。山東諸城市取消了行政村編制，1 249個(gè)村合并后變?yōu)?08個(gè)農(nóng)村社區(qū)，諸城70萬農(nóng)民都將告別自己的村莊，搬遷到“社區(qū)小區(qū)”。集中居住降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利性，使農(nóng)民的畜牧副業(yè)難以為繼，這就增加了農(nóng)民的種田時(shí)間和減少農(nóng)民的收入，引起農(nóng)民生活成本的上漲。還有的農(nóng)民根本無錢購買樓房，引起各種沖突，成為社會(huì)關(guān)系緊張的一個(gè)根源。農(nóng)民或許傾向于離開農(nóng)村而另謀生路，“上樓”運(yùn)動(dòng)無疑是對(duì)糧食安全的一次背叛。

“上樓”也好，合并村也好，確實(shí)急不得，不能強(qiáng)迫農(nóng)民離開多少年守護(hù)的田園，集中到樓里。對(duì)這些問題的解決，歸根結(jié)底靠法律來解決。正如研究者指出：“治理手段要多樣化，以環(huán)保教育為先導(dǎo)，以法治為主導(dǎo)，以罰款為輔助。自然資源的開采要以法律為準(zhǔn)繩、以法治為手段，認(rèn)真貫徹國家有關(guān)加強(qiáng)水、土地、礦產(chǎn)、森林等資源管理的法律文件；在法律許可的范圍內(nèi)創(chuàng)新自然資源開采機(jī)制；總體規(guī)劃、統(tǒng)一管理、規(guī)模開采、集約經(jīng)營(yíng)；制定合理的價(jià)格征收標(biāo)準(zhǔn)，依法征收資源使用、補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。自然資源的使用要以節(jié)約為先導(dǎo)，倡導(dǎo)節(jié)水節(jié)電節(jié)能，加強(qiáng)水電資源的循環(huán)利用；倡導(dǎo)節(jié)約用地，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度?！盵5]無論污染項(xiàng)目的引進(jìn)，還是“被上樓”，都只是當(dāng)?shù)氐耐琳?，缺乏法律依?jù)。同時(shí)也反映了我國對(duì)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)還缺乏嚴(yán)密、科學(xué)的法律保障，所以要制定相關(guān)的法律保護(hù)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)步成長(zhǎng)：（1）確保農(nóng)民的自主權(quán)，住宅地和田地農(nóng)民有自由使用權(quán)，不能強(qiáng)制拆房子改造為耕地，也不能把良田變?yōu)榫用裥^(qū)和工廠。實(shí)際上，農(nóng)民的住宅地的土壤質(zhì)量和水源都沒有保證，變?yōu)楦匾膊皇呛酶?，相反“上樓”運(yùn)動(dòng)的樓房多是由平坦開闊的良田改建而成，“增減掛鉤”本意是刺激土地整合，卻被當(dāng)?shù)卣崆乩斫鉃橹С帧吧蠘恰边\(yùn)動(dòng)。所以要明確農(nóng)民對(duì)自己的住宅地和田地的自主權(quán)，地方政府沒有權(quán)力強(qiáng)迫農(nóng)民拆掉自己宅基地的房子而搬到統(tǒng)一的農(nóng)村居民小區(qū)。正如陳錫文指出：?jiǎn)渭優(yōu)榱嗽黾映擎?zhèn)的建設(shè)用地指標(biāo)而到農(nóng)村去“拆村并居”，違背經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，后患無窮。讓農(nóng)民放棄承包地和宅基地來換取市民身份的做法于法無據(jù)、于理不合[6]。（2）依法建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，防止非法暴力的發(fā)生。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個(gè)自然、漸進(jìn)和文明的過程，不可能一蹴而就，也不能為了建設(shè)速度而忽視貧困村民的實(shí)際承受能力和他們的生活訴求，所以在拆村并居中嚴(yán)禁使用暴力，認(rèn)真做好說服工作，使村民根據(jù)自己的實(shí)際情況決定是否“上樓”，不能采取強(qiáng)制手段迫使村民“上樓”，要變被動(dòng)“上樓”為主動(dòng)“上樓”?！秶鴦?wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知（國發(fā)[2010]47號(hào)）》，于2010年12月27日印發(fā)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)“因地制宜、量力而行、循序漸進(jìn)”，要為拆遷安置農(nóng)民提供多種建房選擇，尊重農(nóng)民意愿，嚴(yán)禁不顧條件“大拆大建”，強(qiáng)制農(nóng)民上樓。江蘇省邳州市壩頭村被整體拆遷，但農(nóng)民公寓還要村民補(bǔ)差價(jià)購買，村民徐傳玲因購買不起樓房自殺，當(dāng)?shù)貜?qiáng)制農(nóng)民上樓，十多人被打傷住院，甚至有村民還被拉到湖邊，受到“沉湖”的死亡威脅。“被上樓”不是出自農(nóng)民的意志，從法律角度看，更是觸犯了本該屬于農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。（3）法律保障農(nóng)村社區(qū)居民的參與管理權(quán)。自實(shí)行村民自治制度以來，民主選舉工作取得了顯著成就。但民主管理、民主決策和民主監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)較為薄弱，相對(duì)滯后，以至于出現(xiàn)選舉之后村務(wù)管理中無民主的狀況。因此，農(nóng)村社區(qū)法律建設(shè)應(yīng)該通過各類制度創(chuàng)新，賦予村民更多的民主決策權(quán)、民主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)，更好地保障村民的基本權(quán)益，提高農(nóng)村的民主水平；重視村民的政治參與，建立起行之有效的參與渠道和利益表達(dá)機(jī)制；通過教育和村民自治實(shí)踐，鍛煉農(nóng)民的民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，提高農(nóng)民的政治參與熱情和參政能力[7]。（4）加強(qiáng)資源和環(huán)境的立法保護(hù)。資源和環(huán)境是關(guān)系到子孫萬代的可持續(xù)發(fā)展問題，什邡人民邁出了可喜的一步，阻止了政府對(duì)污染項(xiàng)目的引進(jìn)。但這個(gè)事件造成人員的傷亡也促使我們反思，保護(hù)環(huán)境終究要靠法律而不是人民的抗議，人民的抗議是無可奈何的，如果我們有著良好的法律，如果我們的法治政府能夠自覺遵守法律，人民對(duì)政府行為是滿意的，何來抗議呢？（5）加強(qiáng)村民權(quán)益的憲法保障。城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)了很多新的問題，現(xiàn)有的法律可能沒有涉及，出現(xiàn)了漏洞，但是憲法的原則性條款則提供了法律保障，例如憲法修正案對(duì)人權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，而城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中出現(xiàn)侵犯人權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)的事件，可以從憲法里找到保障依據(jù)。在“上樓”運(yùn)動(dòng)以及拆村并居運(yùn)動(dòng)中所采取的欺騙、威脅和暴力手段，更是法律所不允許的，因?yàn)檫@些行為都是對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的嚴(yán)重侵害。

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