摘 要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展，廣大農(nóng)村地區(qū)對公共服務(wù)的需求也日益增長，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為提供公共服務(wù)的主體，其能力卻滿足不了農(nóng)民的需要，亟待提高。以陜西省子長縣史家畔鄉(xiāng)政府為例，運用調(diào)查研究的方法，分析了史家畔鄉(xiāng)公共服務(wù)的現(xiàn)狀，結(jié)合現(xiàn)狀總結(jié)了該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)存在的問題，以及影響其公共服務(wù)能力建設(shè)存在的因素。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；公共服務(wù)；政府能力

中圖分類號：D523 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）09-0003-02

史家畔鄉(xiāng)位于陜西省延安市子長縣東北20公里處，全鄉(xiāng)總面積117平方公里，共管轄29個行政村。全鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)17人，工作人員40人，包括領(lǐng)導(dǎo)人員，史家畔鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員男36人，女21人，男女比例為12：7。截至2010年，史家畔鄉(xiāng)共有3 264戶人，人口總計14 435，總的耕地面積為8.7萬畝，歷年退耕還林總面積為57 138.6畝。到2010年止，全鄉(xiāng)農(nóng)民人均收入4 500元，同比2009年增長20%。

一、子長縣史家畔鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀

1.基礎(chǔ)教育情況

在基礎(chǔ)教育方面，由于史家畔鄉(xiāng)地理位置比較偏僻，教育相對落后，全鄉(xiāng)一共有丹頭中心小學、高家岔、湫峪溝三所學校，且都為農(nóng)村寄宿制學校；還有一所中心幼兒園。在上級政府的支持和史家畔鄉(xiāng)政府的努力下，自2010年起，史家畔鄉(xiāng)全面鞏固實施了“兩免一補”和“蛋奶工程”，提高學生身體素質(zhì)；重視和加強師資隊伍建設(shè)，不斷提高教育水平。2010年鄉(xiāng)政府投資12萬元硬化了丹頭小學操場，并對校園周邊環(huán)境進行集中整治。完善丹頭中心小學、高家岔、湫峪溝三所農(nóng)村寄宿制學校的建設(shè)。以上舉措有力地保證了史家畔鄉(xiāng)農(nóng)村小學的正常運轉(zhuǎn)，使基礎(chǔ)教育得到了較大的發(fā)展。

2.公共衛(wèi)生保障

史家畔鄉(xiāng)在農(nóng)村公共衛(wèi)生保障方面，2010年完成了10個村的文化服務(wù)活動場所建設(shè)申報工作。2011年繼續(xù)完善了鄉(xiāng)衛(wèi)生院的基本設(shè)備配置，對29個村級衛(wèi)生服務(wù)室配齊設(shè)施，加強預(yù)防保健工作，有效控制重大疫病和地方性傳染病。對醫(yī)務(wù)人員加強了管理，努力全面增強醫(yī)務(wù)人員服務(wù)意識，提升基層醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和水平。此外，史家畔鄉(xiāng)加強了村衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建成了村衛(wèi)生室29個，培訓村衛(wèi)生人員12次，實行藥品配送，統(tǒng)一價格等措施，從根本上解決了醫(yī)院以藥養(yǎng)院和群眾看病難、看病貴的問題。按時完成了29個行政村的合療費的收繳任務(wù)。全鄉(xiāng)上報的第一批農(nóng)低保88戶223人，社困對象73戶234人，優(yōu)扶40戶44人，五保24戶28人。史家畔鄉(xiāng)加強了農(nóng)村養(yǎng)老保險管理，完善交費和發(fā)放程序，定期對享受人員進行核查，并規(guī)范了檔案管理。2010年，全鄉(xiāng)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險9 231人，交納資金71.09萬元，享受人員1 323人，享受資金70多萬元，養(yǎng)老保險工作居全縣第一。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

史家畔鄉(xiāng)2010年加快了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，積極發(fā)展了一批市場前景好、經(jīng)濟效益高的新特優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品。首先， 大力發(fā)展養(yǎng)牛、養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、養(yǎng)兔為主的養(yǎng)殖業(yè)。投入10萬元購置培育10 000只雛雞，在各村黨支部的協(xié)調(diào)監(jiān)督下，由新勝養(yǎng)殖協(xié)會與546戶農(nóng)民簽訂了新品種雞蛋回收協(xié)議，協(xié)會對土雞免疫防疫后，分發(fā)給農(nóng)戶，并向農(nóng)戶收取土雞蛋，進行統(tǒng)一包裝、銷售，打造土雞蛋綠色品牌，提升綜合效應(yīng)。目前，建成養(yǎng)牛棚105棚，新培育起養(yǎng)牛戶38戶。全鄉(xiāng)200頭以上養(yǎng)牛戶1戶、50頭以上養(yǎng)牛戶3戶；千頭以上養(yǎng)豬戶2戶，百頭以上養(yǎng)豬戶24戶；1 000只養(yǎng)兔戶2戶。全鄉(xiāng)牛存欄1 773頭、豬存欄6 533頭，雞存欄3.7萬只。其次，鞏固棚了栽業(yè)，對全鄉(xiāng)大棚定期進行檢查，維修大棚24座，新建13座。加大棚栽投入力度，政府投入2萬元，免費為棚栽戶培育新型西小瓜苗50棚。注重對大棚技術(shù)服務(wù)，組織棚栽戶進行農(nóng)技等栽培技術(shù)培訓5次。再次，發(fā)展特色種植業(yè)，種植優(yōu)質(zhì)“晉谷四號”谷子1 500斤，與農(nóng)民簽訂保護價收購協(xié)議，保護價回收4萬斤。并且，史家畔鄉(xiāng)這兩年來大力推進了梨果業(yè)的發(fā)展，在王家崖村新建果林200畝，高家溝新栽桑樹200畝，高家岔新栽蓖麻100畝，種植小雜糧3 000畝。最后，史家畔鄉(xiāng)在2010年還推廣了旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)，加強對玉米新品種植和地膜技術(shù)的應(yīng)用管理，投資2.4萬元，拉回地膜4 000公斤，玉米籽6 000公斤，種植地膜玉米4 500畝，其中楊家溝100畝，川道1 500畝，花巖坪200畝。積極引進推廣農(nóng)機具，為群眾協(xié)調(diào)和發(fā)放型噴霧300臺、粉碎機80臺、大棚卷簾機16套，極大地提高了群眾農(nóng)民的生產(chǎn)效率。

4.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

根據(jù)調(diào)查，史家畔鄉(xiāng)在2010年至2011年兩年時間里在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，緊緊圍繞新農(nóng)村建設(shè)，積極鞏固提高了205省道沿線的6個村的新農(nóng)村建設(shè)，在花巖坪村修建了4個垃圾臺，栽植巷道樹木2 000多株；新修閆家坪村排水渠1條，安排新建房屋42間，新建馬家坪村金惠洗煤廠一處；湫峪溝村新建房40間，丹頭村安置拆遷戶建房53間。史家畔鄉(xiāng)政府共投入40多萬元，在人口分散的楊家溝村實施了新農(nóng)村建設(shè)；投入800多萬，順利完成了政府的遷建工程，從根本上改善了政府服務(wù)條件落后的局面，極大地提升了政府工作效率。認真實施丹頭流域壩系建設(shè)，新建舊莊焉桃花溝、史家畔村稍溝中型壩2座，高興莊、郝漁岔、王家崖小型壩3座，新建高家岔活動陣地一處、移動基站1處，投入16萬元，復(fù)墾鐵路占地土溝3件，完成舊莊焉、郭家溝馬家洼、高興莊、史家溝、高家岔村至郝漁岔村的四級沙石化道路27公里，柏油何家河道路5公里，新建金盆灣、高興莊中型橋2座；完成丹頭流域10個村土地整理項目的前期準備工作和高家岔、高家溝農(nóng)田整治設(shè)計立項工作。

5.生態(tài)建設(shè)

史家畔鄉(xiāng)扎實實施以退耕還林為重點的生態(tài)環(huán)境治理，認真抓好封山禁牧、政策兌現(xiàn)等關(guān)鍵措施，在解決林牧矛盾時以林為主，不斷加大管護力度，嚴肅查處放牧、復(fù)耕復(fù)墾、林糧間作和毀林等現(xiàn)象。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，認真解決好退耕農(nóng)民的眼前生計和長遠發(fā)展問題。加強森林防火、森林病蟲害防治和林地林木資源管理，堅決打擊各種破壞生態(tài)環(huán)境的行為。2010年，全鄉(xiāng)調(diào)用樹苗30.42萬株，對全鄉(xiāng)29個村4萬多畝退耕面積進行了春秋兩季加密補植、管護，尤其對涉及8個村的退草還林工程進行逐地塊全面普查，促上勞，抓補植，鞏固了退耕還林成果。加強對集體林權(quán)改革的組織和實施，在2009年完成13個村的林改任務(wù)上，順利完成剩余村的林改工作。

繼續(xù)加大環(huán)境污染整治力度，堅持從源頭上治理環(huán)境，結(jié)合“雙創(chuàng)”活動，在整治村容村貌時重點解決村莊院落的臟亂差問題，切實抓好生活垃圾、污水污泥的治理，采取點面相結(jié)合的方式，注重整體環(huán)境衛(wèi)生整治和重點垃圾處理。加大環(huán)境衛(wèi)生整治投入力度，投入12萬元，在郭家溝建起了垃圾填埋場1處，在川道沿線新建垃圾屋17座。全鄉(xiāng)29個村全部配備環(huán)境保潔員，定期對村上主要巷道和重點區(qū)域進行衛(wèi)生清潔。同時，切實抓好“孝心工程”、寺廟綠化、巷道綠化等工作，綠化、美化、凈化人居環(huán)境。

二、子長縣史家畔鄉(xiāng)公共服務(wù)能力建設(shè)存在的問題

1.公共服務(wù)供給能力弱

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在加強公共服務(wù)和社會管理方面還缺乏以法律、規(guī)章的形式予以規(guī)定的具體職能，這就不利于基層政府的實際操作。近年來，史家畔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和管理方式發(fā)生了一些變化，轉(zhuǎn)變政府職能也取得了一些成效。但是，與建設(shè)公共服務(wù)型的政府要求相比，史家畔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能還比較薄弱。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)史家畔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能還依然比較泛化，政府的“管制”多于“服務(wù)”。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)教育，公共衛(wèi)生保障等真正關(guān)系到人民生活的基本需求問題，沒能很好地解決。

2.公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡

通過對子長縣史家畔鄉(xiāng)的基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)建設(shè)方面的建設(shè)發(fā)現(xiàn)，史家畔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對有助于直接拉動經(jīng)濟增長的經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)注程度遠大于外部性明顯，投資大、見效慢、市場不能有效供給的基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生保障、生態(tài)建設(shè)等社會事業(yè)類公共服務(wù)。社會事業(yè)類公共服務(wù)能不能有效供給，會對該地方經(jīng)濟的發(fā)展、社會公正和穩(wěn)定及社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展起到關(guān)鍵的作用和重要影響。因此，史家畔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變其舊的管理理念，通過有效的履行社會事務(wù)管理職能，營造一個有利于史家畔鄉(xiāng)經(jīng)濟（主要為農(nóng)業(yè)）的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的社會環(huán)境來實現(xiàn)。

另外，就社會性公共服務(wù)而言，史家畔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的攻擊也存在失衡的狀態(tài)，表現(xiàn)為對該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)教育的投入太低，只是投入資金硬化了一所學校的操場，對于學校本來就很少的史家畔鄉(xiāng)來說，更應(yīng)加大對基礎(chǔ)教育的投資，但是對僅有的三所學校的其他硬件設(shè)備和關(guān)鍵的軟件投入得太少，關(guān)注也很不夠，因此，多年來，史家畔鄉(xiāng)的基礎(chǔ)教育一直處于低水平。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)振幅公共服務(wù)能力建設(shè)存在的影響因素

根據(jù)以上對子長縣史家畔鄉(xiāng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)的調(diào)查和了解，我覺得子長縣史家畔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力建設(shè)中存在以下一些因素。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)理念淡薄

在相對落后和偏遠的陜北地區(qū)，更偏遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然受傳統(tǒng)的“官本位”思想的影響和腐蝕，根據(jù)調(diào)查，史家畔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政理念仍然是“政府中心主義”，缺乏“以民為本”、法制和服務(wù)的意識。依然是用簡單的行政命令的方式推進政務(wù)。另一方面，人民群眾長期受中央集權(quán)體制的影響，并且在偏遠和落后的山區(qū)的長期的生存，人民終日忙于生計問題，已經(jīng)習慣于被動的被政府用行政命令管制著，而對參與政務(wù)不感興趣，對政府的依附心理也比較強，這就進一步阻止了政府公共服務(wù)理念的轉(zhuǎn)換。

2.政府職能轉(zhuǎn)換不到位

根據(jù)以上所述，由于政府本身和民眾的原因，影響到了政府職能；而且，目前我國縣級政府的職能是為了配合計劃經(jīng)濟的管理模式而設(shè)計的，縣級政府下設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就更是如此，這顯然已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟環(huán)境下對政府的要求了，主要表現(xiàn)在政府結(jié)構(gòu)模式和管理模式上。其實這些所表現(xiàn)出來的就是典型的計劃經(jīng)濟時代“官本位”的思想。

史家畔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在關(guān)系全鄉(xiāng)教育的最重要的基礎(chǔ)教育方面顯然是很不夠的，全鄉(xiāng)僅有的三所學校鄉(xiāng)政府的投入和關(guān)注遠遠不夠；在公共衛(wèi)生保障和基礎(chǔ)設(shè)施方面也比較薄弱，投入力度不夠大；相反，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，史家畔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投入比較強，作為以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展直接關(guān)系到農(nóng)民的收入和生活水平，并且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面投入的效益相比其他幾項是比較的明顯的，也更容易引起上級政府的關(guān)注；因此，史家畔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能還是沒有轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的政府，這和上面所提到的“官本位”思想是密切相關(guān)的。

3.公共服務(wù)體制的限制

史家畔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共權(quán)力的運用上也同其他政府一樣，受舊的管制型體制的限制，政務(wù)信息公開度低，政府公共政策決策不透明等弊端同樣很嚴重。人民群眾對政府政策的知情權(quán)也難以得到保障，且參與政府決策的意識也不夠，參與度太低，可以說，幾乎沒有公民參與政府的公共政策的決策。史家畔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)及工作人員的績效主要是在政府內(nèi)部進行考核，因此，史家畔鄉(xiāng)政府績效缺乏外部評價和服務(wù)對象的評價，這樣就使得史家畔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員在履行公職時，只是一味地追求上級政府的指標和意思。難以達到資源的優(yōu)化利用，從而導(dǎo)致公共資源投入不足和公共資源分配不公平。