[摘要]本文針對(duì)特殊的地理?xiàng)l件，分析了甘肅省自然災(zāi)害的特點(diǎn)以及應(yīng)急機(jī)制建設(shè)情況。在此基礎(chǔ)上，提出了完善甘肅省自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的建議。

[關(guān)鍵詞]甘肅??；自然災(zāi)害；應(yīng)急機(jī)制

[中圖分類號(hào)]D693.62 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-3115（2013）06-0153-02

甘肅省地形狹長，山大溝深，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，干旱、地震、洪澇、沙塵暴、泥石流、滑坡等多種自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，特別是干旱、地震和泥石流災(zāi)害發(fā)生頻率逐年增高，造成損失很大。可以說，在甘肅“無災(zāi)不成年”，僅2010年4月1日至2011年3月31日甘肅省發(fā)生各種自然災(zāi)害51次。其中洪澇災(zāi)害18次，占35%；低溫冷凍暴雪災(zāi)害12次，占23.5%；山體滑坡等地震災(zāi)害7次，占13.7%；冰雹災(zāi)害6次，占11.8%；大風(fēng)沙塵暴災(zāi)害5次，占9.8%；重大火災(zāi)和地震各一次；以及持續(xù)時(shí)間極長的旱災(zāi)。共造成甘肅省14個(gè)市（州）的86個(gè)縣（區(qū)），2428.47萬人次受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失220.72億元。建立并完善甘肅省自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制，將具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、甘肅省自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)情況

（一）甘肅省建設(shè)自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的偉大實(shí)踐

甘肅省在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)也經(jīng)歷了從無到有，從局部推進(jìn)到逐步完善的艱難過程，政府和社會(huì)的應(yīng)急能力得到大幅提升。從改革開放至今，甘肅省自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段，從改革開放到2003年是甘肅省自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的奠基時(shí)期。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，甘肅省的自然災(zāi)害也日益頻繁的發(fā)生，針對(duì)各種自然災(zāi)害逐漸形成了一些應(yīng)急工作辦法，但沒有形成一套完善的自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害工作表現(xiàn)出明顯的經(jīng)驗(yàn)性和臨時(shí)性特點(diǎn)，反應(yīng)機(jī)制是典型的“撞擊—反應(yīng)”模式，應(yīng)急的重心是救災(zāi)救援，自然災(zāi)害的前期準(zhǔn)備與預(yù)防預(yù)警、后期的恢復(fù)重建工作沒有受到重視，現(xiàn)代意義的應(yīng)急機(jī)制建設(shè)處于空白狀態(tài)。

第二階段，2003～2007年是甘肅省自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的迅速成形期。2003年國家提出加快突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的重大課題，甘肅省自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)也全面提速，走上了快車道。甘肅省根據(jù)省情特點(diǎn)，對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行了諸多探索，專門成立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，建立完成省、市、縣三級(jí)應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，制定出臺(tái)了《特大自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等多個(gè)應(yīng)急預(yù)案，并根據(jù)甘肅省自然災(zāi)害的特點(diǎn)，建立了自然災(zāi)害應(yīng)急救援專家?guī)旌途仍鞒虉D，在加強(qiáng)甘肅省自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制建設(shè)方面取得了很大進(jìn)展，甘肅省自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制初步形成。

第三階段，2008年以后是甘肅省自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的發(fā)展完善期。按照《甘肅省“十一五”防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》要求，甘肅省強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)和應(yīng)急指揮職能，建立完善協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，甘肅省自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展和完善階段。這期間，甘肅省各種自然災(zāi)害的處理，依照既有的自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制有條不紊的進(jìn)行。

（二）甘肅省自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)成就

為進(jìn)一步規(guī)范信息管理，嚴(yán)格落實(shí)《國家災(zāi)情統(tǒng)計(jì)制度》，及時(shí)準(zhǔn)確上報(bào)災(zāi)情信息。甘肅省各級(jí)民政部門在通過國家自然災(zāi)害災(zāi)情管理系統(tǒng)上報(bào)災(zāi)情的同時(shí)，及時(shí)編發(fā)《災(zāi)情快報(bào)》，對(duì)每次災(zāi)害過程及時(shí)進(jìn)行匯總，綜合分析評(píng)估后再行上報(bào)。目前，甘肅省所有縣以上民政部門全部使用國家自然災(zāi)害災(zāi)情管理系統(tǒng)上報(bào)災(zāi)情，系統(tǒng)使用率為全國第七位。

2010年是甘肅省繼“5·12”地震以來又一個(gè)重災(zāi)年份。冰雪冷凍、沙塵暴、干旱、洪暴、山體滑坡、泥石流、冰雹等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，造成了重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。面對(duì)嚴(yán)重災(zāi)情，甘肅省相關(guān)部門始終堅(jiān)持第一時(shí)間趕赴災(zāi)區(qū)查災(zāi)核災(zāi)，及時(shí)準(zhǔn)確報(bào)送災(zāi)情信息，迅速啟動(dòng)災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)，及時(shí)撥付救災(zāi)資金和物資，全力保障受災(zāi)群眾生活。

按照國家五部委批復(fù)的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建防災(zāi)減災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃》，我省民政防災(zāi)減災(zāi)項(xiàng)目共計(jì)475個(gè)，總投資11.768億元，后經(jīng)民政部同意整合為275個(gè)，主要包括救災(zāi)應(yīng)急管理、救災(zāi)物資儲(chǔ)備、綜合減災(zāi)宣傳教育體系及救災(zāi)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)四個(gè)方面，分中央、省、市、縣四級(jí)進(jìn)行建設(shè)。截止2011年4月30日，全省防災(zāi)減災(zāi)項(xiàng)目已竣工項(xiàng)目62個(gè)，占規(guī)劃項(xiàng)目數(shù)的22.5%；已完成主體建設(shè)項(xiàng)目8個(gè)，占規(guī)劃項(xiàng)目數(shù)的2.9%；已開工項(xiàng)目29個(gè)，占10.5%；已完成前期工作即將開工的項(xiàng)目54個(gè)，占規(guī)劃項(xiàng)目數(shù)的19.6%。

為了進(jìn)一步推進(jìn)甘肅省防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)建設(shè)，提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力，甘肅省以舉辦“防災(zāi)減災(zāi)日”活動(dòng)為契機(jī)，以社區(qū)為平臺(tái)，積極開展創(chuàng)建全國綜合減災(zāi)示范區(qū)活動(dòng)。目前，甘肅省共有59個(gè)社區(qū)被評(píng)為“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”。

二、甘肅省自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制存在的問題

（一）政府不同部門的協(xié)調(diào)欠佳，聯(lián)動(dòng)機(jī)制欠缺

省內(nèi)各廳局例如民政廳、水利廳、地震局各自制定專項(xiàng)預(yù)案，發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)，按照專項(xiàng)預(yù)案處理，但是專項(xiàng)預(yù)案和全省總體預(yù)案執(zhí)行上協(xié)調(diào)得不好。例如，有些廳局各自成立指揮中心，各部門和上下級(jí)部門之間的信息上報(bào)和指令下傳比較暢通，其他相關(guān)部門起配合作用，但是平級(jí)的部門之間相互的信息傳遞與共享機(jī)制缺乏，一旦自然災(zāi)害爆發(fā)，各個(gè)部門往往是各行其是，各自為政，缺乏一個(gè)將各個(gè)相關(guān)部門組織起來共同行動(dòng)、共同面對(duì)自然災(zāi)害的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。①

（二）防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)投入不足

甘肅省南北差距萬千，干旱、地震、洪澇、沙塵暴、泥石流等多種自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，但甘肅省經(jīng)濟(jì)條件落后，各地防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施十分薄弱，縣鄉(xiāng)基本無防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施設(shè)備，救災(zāi)手段相對(duì)較為落后，給防災(zāi)減災(zāi)工作帶來很大阻礙。

（三）應(yīng)急預(yù)案不健全，操作性不強(qiáng)

目前，全省各級(jí)應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)是初具規(guī)模的，但真正面對(duì)自然災(zāi)害卻發(fā)揮不出作用或作用不大。這是因?yàn)樵陬A(yù)案的編制過程中結(jié)合甘肅省特殊地理?xiàng)l件的實(shí)際還不夠，沒有具體落實(shí)，在平時(shí)的工作中也沒有相應(yīng)的預(yù)案的演習(xí)總結(jié)，預(yù)案的操作性不強(qiáng)是問題所在。

（四）信息流通不對(duì)稱，網(wǎng)絡(luò)不健全

在自然災(zāi)害面前，信息的流通是非常重要的環(huán)節(jié)，但甘肅省目前的應(yīng)急處置過程中，信息流通不對(duì)稱。主要表現(xiàn)在：一是各個(gè)應(yīng)急信息系統(tǒng)相互分割，缺乏互通互連，難以實(shí)現(xiàn)信息資源共享；二是自然災(zāi)害信息報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限和責(zé)任不明確、不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求，漏報(bào)、緩報(bào)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；三是自然災(zāi)害的綜合評(píng)估和預(yù)警方面缺乏信息的平臺(tái)和分析。②

（五）民眾危機(jī)意識(shí)淡薄

在危機(jī)意識(shí)建設(shè)過程中，甘肅省出現(xiàn)了一種重政府應(yīng)急能力建設(shè)、輕全民危機(jī)教育和培養(yǎng)的傾向，③這就導(dǎo)致民眾危機(jī)意識(shí)比較薄弱，自救意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力較差。目前，甘肅省的公民素質(zhì)教育體系、危機(jī)意識(shí)和實(shí)際應(yīng)對(duì)能力的訓(xùn)練都十分匱乏，更無從談及緊急狀態(tài)下的心理防范、法律救助和心理援助。

三、完善甘肅省自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的對(duì)策

（一）完善應(yīng)急組織體系，統(tǒng)一指揮，科學(xué)決策

按照《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》和《甘肅省“十一五”防減減災(zāi)規(guī)劃》要求，甘肅省應(yīng)著力推進(jìn)省、市（州）、縣（市、區(qū)）減災(zāi)和救災(zāi)應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)、救災(zāi)物資儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)和減災(zāi)救災(zāi)技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)和應(yīng)急指揮職能，建立完善協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、信息共享、災(zāi)情評(píng)估、款物調(diào)撥等規(guī)范有效的工作機(jī)制。在全省14個(gè)市（州）成立減災(zāi)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，86個(gè)縣（市、區(qū)）都建立減災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

（二）加大防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)投入，整合資源

面對(duì)甘肅省現(xiàn)實(shí)，要研究形成主要依靠國家、省的優(yōu)惠政策和資金支持，地方政府、金融界、企業(yè)界和社會(huì)各界共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共同應(yīng)對(duì)的新的投入機(jī)制，逐步增加各項(xiàng)社會(huì)發(fā)展、防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的投入。在尚未建立救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫的縣和較為分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)救災(zāi)物資庫，同時(shí)，給縣鄉(xiāng)配備必要的救災(zāi)設(shè)備，以全面提高基層的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

（三）全面構(gòu)建自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案

結(jié)合甘肅省各類自然災(zāi)害發(fā)生發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)，立足“防大災(zāi)、抗大災(zāi)、救大災(zāi)”，針對(duì)不同類型的災(zāi)害和人群，制定出臺(tái)一些針對(duì)性和操作性強(qiáng)的自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，在總體設(shè)計(jì)上加大應(yīng)急反應(yīng)、應(yīng)急響應(yīng)的措施和辦法，把應(yīng)急所需的人力、財(cái)力、物力和技術(shù)、裝備，以及各相關(guān)部門密切配合和部門資源共享等，上升到法規(guī)層面。

（四）建立自然災(zāi)害信息咨詢和溝通機(jī)制

甘肅省要建立一個(gè)準(zhǔn)確、及時(shí)、完整的信息體系，構(gòu)筑一個(gè)完整的應(yīng)急通訊、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)，利用專業(yè)人員對(duì)省內(nèi)各種自然災(zāi)害進(jìn)行分析，綜合研究可能發(fā)生的各種自然災(zāi)害，并針對(duì)具體情況，設(shè)計(jì)方案和處理程序；對(duì)自然災(zāi)害處理的過程進(jìn)行各方面的監(jiān)督；評(píng)估和總結(jié)自然災(zāi)害造成的影響和處理自然災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)等。這樣在面對(duì)自然災(zāi)害時(shí)，公眾就可以及時(shí)了解各方面的防范措施，及時(shí)進(jìn)行自救，政府也可以及時(shí)地采取各種措施，防止自然災(zāi)害影響的擴(kuò)大。④

（五）強(qiáng)化自然災(zāi)害危機(jī)意識(shí)

甘肅省相關(guān)部門要加強(qiáng)自然災(zāi)害危機(jī)意識(shí)教育，樹立強(qiáng)烈的自然災(zāi)害危機(jī)意識(shí)。甘肅省相關(guān)部門應(yīng)充分利用各種資源和運(yùn)用各種手段來宣傳自然災(zāi)害危機(jī)意識(shí)的相關(guān)知識(shí)。結(jié)合防災(zāi)減災(zāi)宣傳活動(dòng)，相關(guān)部門精心籌劃各類防災(zāi)減災(zāi)活動(dòng)，有效增強(qiáng)廣大人民群眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，提高防災(zāi)避災(zāi)知識(shí)和技能，真正從基礎(chǔ)做起，加強(qiáng)居民的自然災(zāi)害危機(jī)意識(shí)。⑤

[注 釋]

①杜婭萍：《中國突發(fā)共公事件的應(yīng)急管理機(jī)制淺析》，《中國市場(chǎng)》，2010年第52期。

②曾平輝、王海軍：公共危機(jī)下政府應(yīng)急機(jī)制的缺失及對(duì)策探析，《惠州學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第5期.

③④王宏偉：《重大突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制研究》，中國人民大學(xué)出版社2010年版。

⑤丁文喜：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與公共危機(jī)管理》，光明日?qǐng)?bào)出版社2009年版。