摘要：在推行聘任制的背景下，高校與教師之間形成多元化的關(guān)系。這些關(guān)系具有不同的法律性質(zhì)和法律特點(diǎn)，而不同性質(zhì)的法律關(guān)系應(yīng)適用不同的糾紛解決方式。本文在分析當(dāng)前聘任制下教師權(quán)益救濟(jì)機(jī)制存在的問題的基礎(chǔ)上，厘清高校與教師之間不同性質(zhì)的多層法律關(guān)系，并針對不同性質(zhì)的法律關(guān)系，構(gòu)建不同的糾紛救濟(jì)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：聘任制；多層法律關(guān)系；教師權(quán)益；救濟(jì)機(jī)制

一、問題的提出

劉老師是北京某著名學(xué)府的在編教師，2003年晉升為副教授。2006年，學(xué)校向劉老師簽發(fā)不續(xù)聘的通知并停發(fā)其一切工資。劉老師認(rèn)為學(xué)校不續(xù)聘的理由和程序均不合法，在與校方交涉未果后，向人事部中央國家行政機(jī)關(guān)在京直屬事業(yè)單位人事爭議仲裁委員會(huì)提起仲裁。仲裁委員會(huì)認(rèn)為該申請不屬于人事仲裁的受案范圍，作出不予受理案件通知書。2007年1月，劉老師向海淀區(qū)人民法院起訴請求撤銷校方的解聘決定并要求校方賠償損失。海淀區(qū)法院卻裁定不予受理，理由是人事爭議仲裁委員會(huì)沒有受理此案， 起訴不符合《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》第二條“當(dāng)事人對依照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)立的人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)所作的人事爭議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”之規(guī)定，人民法院對此案缺乏受理依據(jù)。2007年9月，劉老師向北京市第一中級人民法院提起上訴，訴請撤銷海淀區(qū)法院的一審民事裁定，并支持其一審訴訟請求。北京市第一中級人民法院以 “人事爭議仲裁委員會(huì)未對此人事爭議作出實(shí)體處理”為由，維持一審裁定，駁回上訴。

在人事爭議仲裁委員會(huì)做出不予受理決定后，則不能再尋求司法救濟(jì)，這顯然剝奪了公民應(yīng)享有的訴權(quán)。這起由聘任引起的教育糾紛暴露了聘任制下教師權(quán)益救濟(jì)途徑不通暢、各種救濟(jì)途徑缺乏銜接的問題。隨著高校聘任制改革的不斷深入，高等教育領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，高校與教師之間的聘任糾紛、職稱評審糾紛、人員流動(dòng)糾紛及知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛等各種類型的矛盾逐漸顯現(xiàn)。在此背景下，完善教師權(quán)益救濟(jì)機(jī)制對妥善處理糾紛、化解矛盾顯得尤為重要。同時(shí)，近年來新頒布的系列法律法規(guī)（如2008年的《勞動(dòng)合同法》、2008年的《人事爭議處理規(guī)定》、2009年的《勞動(dòng)人事爭議仲裁辦案規(guī)則》、2010年的 《勞動(dòng)人事爭議仲裁組織規(guī)則》等） 以及人事領(lǐng)域的大部制改革對教師權(quán)益救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)建帶來什么新機(jī)遇和新問題，這些都是亟待研究的課題。而本文所探討的教師權(quán)益救濟(jì)機(jī)制將著眼于聘任制背景下高校與教師之間的糾紛解決。

二、 當(dāng)前聘任制下教師權(quán)益救濟(jì)機(jī)制存在的問題

（一） 校內(nèi)協(xié)商調(diào)解機(jī)制缺失、校工會(huì)維權(quán)作用有限

建立有效的校內(nèi)協(xié)商調(diào)解機(jī)制有利于將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。 《勞動(dòng)法》 第八十條規(guī)定，在用人單位內(nèi)，可以設(shè)立勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)。勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)由職工代表、用人單位代表和工會(huì)代表組成。勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)主任由工會(huì)代表擔(dān)任。國務(wù)院 《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》 也規(guī)定企事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)?？梢哉f，高校內(nèi)部調(diào)解委員會(huì)對教師合法權(quán)益的維護(hù)起到非常重要的作用。但課題組所調(diào)研的G省十所重點(diǎn)本科高校中僅有一所設(shè)立了校內(nèi)人事爭議調(diào)解委員會(huì)。同時(shí)，由于校工會(huì)在人事、經(jīng)濟(jì)、組織結(jié)構(gòu)上嚴(yán)重依附于高校黨政部門，致使校工會(huì)無法充分發(fā)揮調(diào)解協(xié)商、代表訴訟等維權(quán)作用。大部分受訪教師認(rèn)為工會(huì)是高校的代言人，當(dāng)發(fā)生利益矛盾時(shí)其往往不是站在教師一方，而是站在行政管理人員一方。

（二） 教師申訴制度定位模糊、規(guī)定簡單

關(guān)于申訴， 《教師法》 第三十九條規(guī)定，教師對學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)作出處理。教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作出處理。關(guān)于教師申訴制度法律性質(zhì)的定位目前還沒取得共識(shí)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，教師申訴只是非正式的救濟(jì)形式，如同憲法中規(guī)定的公民申訴權(quán)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，教師申訴實(shí)質(zhì)上是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)途徑，與公務(wù)員的行政監(jiān)察申訴一樣，申訴處理結(jié)果是終局決定，不得提起行政復(fù)議或行政訴訟。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，教師申訴制度本身屬于行政復(fù)議。[1] 根據(jù)行政復(fù)議終局性的特征，對申訴處理決定不服只能提起行政訴訟，而不能再提起行政復(fù)議。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，教師申訴制度的性質(zhì)要看教師申訴的內(nèi)容是民事爭議還是行政爭議。[2] 如果屬于民事爭議，教師申訴制度屬于行政裁決，對該申訴決定不服可提起民事訴訟。如果是行政爭議的話，則再看教師與學(xué)校的關(guān)系是一般權(quán)力關(guān)系 （即外部行政關(guān)系） 還是特殊權(quán)力關(guān)系（內(nèi)部行政關(guān)系）。如果是一般權(quán)力關(guān)系，教師申訴制度是行政復(fù)議的一種；如果是特別權(quán)力關(guān)系，其就與公務(wù)員申訴一樣，對申訴處理結(jié)果不得提起訴訟。

在理論上，教師申訴制度定位混亂；而現(xiàn)行立法對教師申訴也規(guī)定得模糊而簡單，缺乏操作性。目前僅 《教師法》 第三十九條及國家教委 《關(guān)于<教師法>若干問題的實(shí)施意見》 第八條對教師申訴作出原則性的規(guī)定，而具體程序問題規(guī)定不清晰。如教師的哪些權(quán)益受到侵犯是可以提起申訴？申訴不受理的救濟(jì)途徑又是什么？ 教師提起申訴的期限、具體受理機(jī)構(gòu)、申訴的程序規(guī)則、申訴處理決定的效力、拒不執(zhí)行申訴處理決定的處理、對于直接涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等以外的申訴決定能否提起司法救濟(jì)，提起何種司法救濟(jì)等一系列問題，現(xiàn)行法規(guī)語焉不詳，當(dāng)事人難以適從。

（三） 人事仲裁與訴訟銜接不順、規(guī)定不明確

首先，關(guān)于人事仲裁的受案范圍?！度耸聽幾h處理規(guī)定》 第二條規(guī)定，本規(guī)定適用于下列人事爭議： 事業(yè)單位與工作人員之間因解除人事關(guān)系、履行聘用合同發(fā)生的爭議。而 《勞動(dòng)人事爭議仲裁辦案規(guī)則》 第二條規(guī)定，本規(guī)則適用下列爭議的仲裁： 事業(yè)單位與工作人員之間因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關(guān)系以及履行聘用合同發(fā)生的爭議?？梢姡鶕?jù)目前的法規(guī)，人事爭議仲裁委員會(huì)受案范圍只有兩類：一是解除人事關(guān)系所發(fā)生的爭議；二是履行聘用合同發(fā)生的爭議。而聘用合同的簽訂、變更所發(fā)生的爭議似乎不在受理范圍之列。本文開篇的案例里，由學(xué)校不續(xù)聘引起的糾紛屬于簽訂新聘用合同所發(fā)生的爭議。因此，人事仲裁委員會(huì)不予受理似乎也是無奈之舉。人事爭議處理的受案范圍過窄往往導(dǎo)致當(dāng)事人的權(quán)益無法得到救濟(jì)。

其次，關(guān)于人事仲裁與訴訟的銜接。如果對人事爭議仲裁裁決不服、或者在人事爭議仲裁委員會(huì)做出不予受理決定后，能不能再尋求司法救濟(jì)？根據(jù) 《最高人民法院對人事爭議仲裁委員會(huì)的仲裁行為是否可訴問題的答復(fù)》，人事爭議仲裁是人事行政主管部門對當(dāng)事人的人事爭議進(jìn)行的行政裁決。當(dāng)事人認(rèn)為人事仲裁委員會(huì)作出的人事爭議仲裁侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的，可以依法提起行政訴訟，但國家行政機(jī)關(guān)與其工作人員之間發(fā)生的人事爭議和事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議除外。據(jù)此，對學(xué)校與教師之間因解除、履行聘用合同所發(fā)生的爭議的人事仲裁裁決不能提起行政訴訟，但能否提起其他類型的訴訟，該司法解釋無進(jìn)一步的說明。另外，人事爭議仲裁委員會(huì)的不予受理決定是否屬于仲裁裁決，能否對不予受理決定提起司法救濟(jì)，追究人事仲裁委員會(huì)不作為的責(zé)任？司法解釋也無涉及。在前述的案例里，兩級法院均否定了對人事仲裁委員會(huì)的“不予受理決定”提起司法救濟(jì)的做法。因?yàn)榘凑辗ɡ?，仲裁裁決通常是指仲裁機(jī)構(gòu)對爭議進(jìn)行實(shí)體權(quán)利義務(wù)的裁判，而不予受理決定屬于對程序的裁決。人事仲裁與訴訟的銜接不順導(dǎo)致救濟(jì)不力。

三、聘任制下教師權(quán)益救濟(jì)機(jī)制的完善

聘任制下高校與教師的糾紛變得紛繁復(fù)雜，而不同的糾紛類型往往適用不同的救濟(jì)途徑。因此，理順救濟(jì)途徑、完善救濟(jì)機(jī)制的前提就是區(qū)分不同的糾紛類型并設(shè)置不同的救濟(jì)程序。在聘任制背景下，高校與教師的糾紛大致可分為三類：一是聘任合同糾紛，即因聘任合同的訂立、變更、履行、終止、履行等引起的糾紛；二是教育行政糾紛，如因教師資格認(rèn)定、職稱評審引起的糾紛；三是普通的民事糾紛，如高校與教師的知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、建筑物致教師人身受損等的侵權(quán)糾紛等。由于第三類糾紛，即高校與教師之間的普通民事糾紛，與一般的民事糾紛并無不同，可采用協(xié)商、調(diào)解、民事訴訟等普通民事糾紛救濟(jì)途徑。因此，以下部分主要針對前兩類高校與教師之間的典型糾紛進(jìn)行分析，對第三類的普通民事糾紛救濟(jì)不再贅述。

（一） 高校與教師聘任合同糾紛的救濟(jì)程序

1.關(guān)于聘任合同的法律性質(zhì)

關(guān)于聘任合同的法律定性，學(xué)界一直存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為教師聘任合同應(yīng)定位于行政合同，適用行政法上的救濟(jì)程序；有學(xué)者認(rèn)為聘任合同本質(zhì)上屬于勞動(dòng)合同，適用類似于勞動(dòng)糾紛的救濟(jì)程序。本文贊同后者的觀點(diǎn)。理由在于：首先，從教師聘任制實(shí)施目標(biāo)來看，聘任制作為教師任用制度的重大改革，其目標(biāo)在于改變高校與教師傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系，促成教師和高校在權(quán)利義務(wù)上成為平等的主體，以實(shí)現(xiàn)高校的自主辦學(xué)，提高高校的辦學(xué)水平，活躍學(xué)術(shù)自由的氛圍，促進(jìn)人才自由流動(dòng)。其次，我國 《教師法》 第十七條第一款規(guī)定：“教師聘任制應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任?！痹摽钜?guī)定明確了聘任合同的雙方主體是高校和教師，兩者的法律地位是平等的，這與行政法律關(guān)系有著本質(zhì)的區(qū)別。教師聘任制改革是我國教師任用制度的一次重大改革。聘任制的核心問題是高校與教師的法律關(guān)系問題。再次，2008年《勞動(dòng)合同法》 的頒布更進(jìn)一步地確認(rèn)了聘任合同的勞動(dòng)合同性質(zhì)?！秳趧?dòng)合同法》 第九十六條規(guī)定，事業(yè)單位與實(shí)行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。從該條的法意可見，聘任合同是一種勞動(dòng)合同，而且是一種特殊勞動(dòng)合同。因此，當(dāng)法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院對聘任合同另有特殊規(guī)定時(shí)，首先適用特別法；若特別法未作規(guī)定，則適用勞動(dòng)合同的一般法，即《勞動(dòng)合同法》。這決定了聘任合同糾紛應(yīng)適用勞動(dòng)糾紛的救濟(jì)程序。

2.關(guān)于聘任合同糾紛的救濟(jì)機(jī)制——“校內(nèi)協(xié)商調(diào)解—仲裁—民事訴訟”

基于聘任合同是特殊勞動(dòng)合同這一性質(zhì)，我們認(rèn)為聘任合同糾紛的救濟(jì)機(jī)制應(yīng)在現(xiàn)行勞動(dòng)合同糾紛解決機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)行構(gòu)建，形成“校內(nèi)協(xié)商調(diào)解—仲裁—民事訴訟”的順暢機(jī)制 。

（1） 構(gòu)建以高校工會(huì)為核心的校內(nèi)協(xié)商調(diào)解機(jī)制

構(gòu)建以高校工會(huì)為核心的校內(nèi)協(xié)商調(diào)解機(jī)制的前提是高校工會(huì)必須具備充分的獨(dú)立性，能夠真正代表教職工。因此，推行高校工會(huì)職業(yè)化可能會(huì)是一種嘗試。我們的具體設(shè)想：一是關(guān)于工會(huì)工作人員的產(chǎn)生問題。由高校所屬的省 （或市） 教育工會(huì)作為高校教職工的受托人向社會(huì)公開招聘、選拔高校工會(huì)工作人員的候選人；各高校的教代會(huì)以差額選舉的方式最終確定校內(nèi)專職工會(huì)人員的名單；專職工會(huì)人員任期四年，可連選連任。工會(huì)專職人員的考核由各校教代會(huì)委員會(huì)來進(jìn)行，每年一次；工會(huì)人員接受教代會(huì)和全體教職工的監(jiān)督，教代會(huì)或超過2/3的該校教職工有權(quán)撤銷或罷免其選舉的工會(huì)人員。對于工會(huì)人員疏于履行職責(zé)，對教職工合法權(quán)益造成損害的，有關(guān)工會(huì)人員將依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是關(guān)于工會(huì)經(jīng)費(fèi)和工會(huì)人員薪酬的問題?？山梃b國外的做法，工會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和工會(huì)工作人員的工資福利由自己的會(huì)員負(fù)擔(dān)。 在工會(huì)經(jīng)費(fèi)的收繳方面，稅務(wù)代收代繳是一種有效的工會(huì)經(jīng)費(fèi)征繳模式。2008年，我國87%省級工會(huì)、86%地級市工會(huì)以及71%縣級工會(huì)實(shí)行了企事業(yè)單位工會(huì)經(jīng)費(fèi)委托國稅全額代收。在經(jīng)費(fèi)的使用和分配上，在各高校征繳的工會(huì)會(huì)費(fèi)中除按一定比例留存于教育工會(huì)外，其余的會(huì)費(fèi)均返還各高校工會(huì)，以作為該校工會(huì)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)及工會(huì)工作人員的薪酬。各校工會(huì)工作人員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)由各校教代會(huì)決定。工會(huì)運(yùn)作的一切財(cái)務(wù)收支均需定期公布，并接受教代會(huì)和全體教職工的監(jiān)督。

在高校工會(huì)獲得獨(dú)立性的前提下，在校工會(huì)設(shè)立校內(nèi)的勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)。由于工會(huì)代表勞動(dòng)者，對勞動(dòng)者有親和力，發(fā)生勞動(dòng)爭議時(shí)，勞動(dòng)者因?yàn)樾湃喂?huì)組織而愿意選擇設(shè)在工會(huì)的校內(nèi)調(diào)解委員會(huì)調(diào)解。而該勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)由工會(huì)代表、學(xué)校代表、教師代表組成，由學(xué)校工會(huì)主席擔(dān)任調(diào)解委員會(huì)主任。教師代表由教代會(huì)選舉產(chǎn)生，校方代表由校方行政部門派員，教師代表人數(shù)與校方代表人數(shù)一致。若當(dāng)事人不愿調(diào)解或調(diào)解不成，當(dāng)事人也可以直接向仲裁委員會(huì)申請仲裁。

（2） 完善勞動(dòng)人事仲裁機(jī)制

2009年1月施行的《勞動(dòng)人事爭議仲裁辦案規(guī)則》 統(tǒng)一了勞動(dòng)爭議仲裁和人事爭議仲裁的辦案程序，將二者合二為一，打破身份限制，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者身份的平等。而2010年1月實(shí)施的《勞動(dòng)人事爭議仲裁組織規(guī)則》 則將勞動(dòng)仲裁和人事仲裁的仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行了最大限度的整合。在大部制機(jī)構(gòu)改革的背景下，勞動(dòng)爭議仲裁和人事爭議仲裁整合為一體的進(jìn)程已經(jīng)有了質(zhì)的飛躍。各省市地區(qū)已陸續(xù)成立勞動(dòng)人事爭議調(diào)解仲裁院，而仲裁委員會(huì)統(tǒng)一稱為“勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)”。但是由于在受案范圍的問題上，2009年的 《勞動(dòng)人事爭議仲裁辦案規(guī)則》 仍沿襲2007年的 《人事爭議處理規(guī)定》 做法，將“聘用合同的簽訂、變更所發(fā)生的爭議”排除在受理范圍之外，導(dǎo)致當(dāng)事人的權(quán)益無法得到救濟(jì)。因此，有必要擴(kuò)展關(guān)于仲裁受案范圍的規(guī)定，即修改為“本規(guī)定適用于事業(yè)單位與工作人員之間因訂立、變更、履行和解除聘用合同發(fā)生的爭議”。

（3） 理順仲裁與訴訟的銜接

訴訟是公力救濟(jì)的最后一道防線，是公平和正義的最佳體現(xiàn)。教師聘任爭議具有可訴性，這是對教師權(quán)益最可靠的保障。教師通過何種訴訟維護(hù)自己的合法權(quán)益，取決于高等學(xué)校、教師的法律地位以及由此而形成的高等學(xué)校與教師法律關(guān)系的性質(zhì)。我們認(rèn)為，為了保障教師聘任制的順利進(jìn)行，保障教師的合法權(quán)益，在 《教師法》 和 《勞動(dòng)法》 中明確聘任關(guān)系的勞動(dòng)合同關(guān)系性質(zhì)，并修改 《教師法》 和 《民事訴訟法》，明確將教師聘任爭議列入民事訴訟范圍，規(guī)定把勞動(dòng)人事仲裁作為啟動(dòng)訴訟的前置程序，對于仲裁委員會(huì)不予受理但符合提起民事訴訟條件的情形，允許當(dāng)事人依法提起民事訴訟。

（二） 高校與教師教育行政糾紛的救濟(jì)機(jī)制

高校與教師教育行政糾紛主要包括因職稱評審引起的糾紛和因教師資格認(rèn)定引起的糾紛。

1.關(guān)于教師職稱評審和資格認(rèn)定行為的法律性質(zhì)

首先，關(guān)于高校教師職稱評審。職稱評審是指教育主管單位或高等學(xué)校教師職務(wù)評審委員會(huì)對教師的教學(xué)與科學(xué)研究水平和能力進(jìn)行學(xué)術(shù)評價(jià)，在此基礎(chǔ)上決定是否授予教師相應(yīng)的職務(wù)。高校對教師做出的職稱評審行為是高校內(nèi)部的人事辦理行為還是具體行政行為，學(xué)界和司法界看法不一。[3] 本文認(rèn)為，高校對教師的職稱評審行為是具體行政行為。

根據(jù) 《高等學(xué)校教師職務(wù)試行條例》 第14條規(guī)定：“國家教育委員會(huì)指導(dǎo)全國高等學(xué)校教師職務(wù)任職資格評審工作。省、自治區(qū)、直轄市成立高等學(xué)校教師職務(wù)評審委員會(huì)，負(fù)責(zé)在本地區(qū)的高等學(xué)校教師職務(wù)任職資格的評審工作。國務(wù)院有關(guān)部委根據(jù)所屬高等學(xué)校某些專業(yè)的特殊需要和教師隊(duì)伍的實(shí)際情況，可設(shè)立高等學(xué)校教師職務(wù)評審委員會(huì)，經(jīng)國家教育委員會(huì)同意，負(fù)責(zé)所屬高等學(xué)校的某些專業(yè)教師職務(wù)任職資格的評審工作，其他教師職務(wù)的評審工作仍由所在省、自治區(qū)、直轄市高等學(xué)校教師職務(wù)評審委員會(huì)負(fù)責(zé)?！痹摋l例第15條規(guī)定：“部分高校教師職務(wù)評審委員會(huì)，經(jīng)國家教育委員會(huì)會(huì)同省、直轄市、主管部委批準(zhǔn)，有權(quán)審定副教授任職資格，或有權(quán)審定副教授、教授任職資格。審定的教授報(bào)國家教育委員會(huì)備案。”由此可見， 職稱的評審權(quán)本是專屬于教育行政部門的行政權(quán)力。為方便評審工作，教育部通過法律法規(guī)的授權(quán)方式將職稱評審權(quán)賦予部分高校。而那些未獲批準(zhǔn)的學(xué)校，其職稱評審仍然只能由學(xué)校上報(bào)材料，由教育行政主管部門審批。因此，高校教師職稱評審行為的主體有兩種：一是教育部門；二是經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的高校①。[4] 經(jīng)批準(zhǔn)的高等學(xué)校作為法律、法規(guī)的授權(quán)組織，具有行政主體資格，以自己的名義行使法律法規(guī)授予的行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。也就是說，被授權(quán)的高校對其教師的職務(wù)評審行為是具體行政行為。《人事爭議處理規(guī)定》 將職務(wù)評審排除在人事仲裁的受案范圍之外也就不難理解。

其次，關(guān)于高校教師職業(yè)資格認(rèn)定。教師職業(yè)資格認(rèn)定是指教育行政主管部門依法對意圖從事教育事業(yè)的自然人的思想道德和是否具備相應(yīng)的職業(yè)技能等方面的考核認(rèn)定。教師職業(yè)資格的認(rèn)定，需要教師參加由教育行政主管部門設(shè)置的教師職業(yè)資格考試，考試合格后，由教育行政機(jī)關(guān)頒發(fā)教師職業(yè)資格證書，才能成為一位真正的教師。這一點(diǎn)類似于律師職業(yè)資格考試、會(huì)計(jì)師資格等職業(yè)考試，其都是對考生是否具備相應(yīng)的職業(yè)技能的考核與認(rèn)定。因此，通過教師職業(yè)資格考試，由教育行政主管機(jī)關(guān)頒發(fā)資格證書是一名教師從事教師行業(yè)的必經(jīng)行政程序之一。[5] 依據(jù)我國 《行政許可法》 第十二條第一款第三項(xiàng)，“提供公眾服務(wù)，并且直接關(guān)系到社會(huì)公共利益關(guān)系的職業(yè)，需要確認(rèn)特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)，可以設(shè)置行政許可行為”。由此可見，對教師資格的認(rèn)定是政府對教師的一種教育行政行為；更確切地講，屬于行政許可行為。

《教師法》 第十三條規(guī)定，普通高等學(xué)校的教師資格由國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市教育行政部門或者由其委托的學(xué)校認(rèn)定。由此可見，教師資格認(rèn)定行為的主體只有一種，即教育行政部門。高校的法律地位應(yīng)界定為行政機(jī)關(guān)委托的組織，即指受行政主體的委托，按照委托的范圍，以委托行政主體的名義行使被委托的行政職權(quán)的非國家機(jī)關(guān)組織。高校本身并不具有行政主體資格，僅在委托機(jī)關(guān) （教育行政部門） 委托的范圍內(nèi)以委托機(jī)關(guān)（教育行政部門） 的名義實(shí)施行政行為，其行為的法律后果由委托機(jī)關(guān) （教育行政部門） 承擔(dān)。

2.關(guān)于教育行政糾紛的救濟(jì)程序——行政復(fù)議和行政訴訟

教師作為行政相對人，對教育行政行為不服，可以依據(jù) 《行政復(fù)議法》 和 《行政訴訟法》 的規(guī)定提起行政復(fù)議和行政訴訟。需要注意的是，高校對教師的職稱評審行為和資格認(rèn)定行為均屬于外部具體行政行為，所不同的是在教師職稱評審行為中，經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)而享有職稱評審權(quán)的高校在對其教師進(jìn)行職稱評審時(shí)，具備了行政主體資格，能獨(dú)立地對外承擔(dān)法律責(zé)任，可以成為行政復(fù)議的被申請人和行政訴訟中的被告；但在教師資格認(rèn)定行為中，高校只是教育行政部門的受托人，本身不具備行政主體資格，無法就資格認(rèn)定行為獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，在這種情況下，高校不能成為行政復(fù)議的被申請人和行政訴訟中的被告。

同時(shí)，我們認(rèn)為應(yīng)重新明確教師申訴制度的法律性質(zhì)，修改 《教師法》 中的相關(guān)規(guī)定，明確教師申訴的性質(zhì)應(yīng)為行政復(fù)議，將教師申訴并入行政復(fù)議（適用行政復(fù)議的相關(guān)程序，只對教育行政糾紛進(jìn)行處理，不適用于聘任合同糾紛和普通民事糾紛；對申訴處理結(jié)果（即行政復(fù)議處理結(jié)果） 不服，可提起行政訴訟）。 理由在于：

首先，教師申訴不同于公務(wù)員的行政監(jiān)察申訴。在聘任制背景下，高校與教師之間是基于聘任合同的勞動(dòng)關(guān)系，是平等主體之間的法律關(guān)系，而非行政隸屬關(guān)系。

其次，教師申訴的性質(zhì)不應(yīng)視教師申訴內(nèi)容的性質(zhì)而定?！督處煼ā?第39 條規(guī)定， 教師對行政部門、學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的可以向相關(guān)行政部門提出申訴。此處的合法權(quán)益具體指什么， 法律并沒有給出明確的說明。 但這不應(yīng)意味著教師申訴制度應(yīng)涵蓋教師與學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)及行政主管部門所發(fā)生的所有爭議。事實(shí)上，教師與高校的法律關(guān)系是多元化的，將眾多的性質(zhì)各異的爭議類型統(tǒng)歸申訴制度予以解決顯然有違現(xiàn)代法律糾紛解決機(jī)制專業(yè)化、分工化的根本要求。[6]

再次，從教師申訴制度產(chǎn)生的背景看，教師申訴制度構(gòu)建的初衷是將其設(shè)定在行政救濟(jì)體系中。聘任合同糾紛和普通民事糾紛應(yīng)排除于具有行政救濟(jì)機(jī)制性質(zhì)的教師申訴機(jī)制之外。

在實(shí)施聘任制以前，教師與學(xué)校和教育行政部門之間的關(guān)系一直被理解為內(nèi)部行政關(guān)系。高校教師身份為國家工作人員，依據(jù)1957 年《國務(wù)院關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》 第十二條的規(guī)定： 國家行政機(jī)關(guān)工作人員對所受紀(jì)律處分不服的時(shí)候，有權(quán)直接向上級機(jī)關(guān)申訴。該規(guī)定開啟了教師申訴之先河。[7] 此后，《教師法》 延續(xù)了申訴制度?！?lt;中華人民共和國教師法>若干問題的實(shí)施意見》規(guī)定：“申訴當(dāng)事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機(jī)關(guān)隸屬的人民政府申請復(fù)核。其申訴內(nèi)容直接涉及其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項(xiàng)的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！北緱l包含三層內(nèi)容： （1） 申訴內(nèi)容直接涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)可提起行政復(fù)議或者行政訴訟；（2） 申訴內(nèi)容涉及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍的也可提起行政復(fù)議或者行政訴訟；（3） 申訴內(nèi)容涉及人事權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外又不屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍的可以進(jìn)一步采取何種救濟(jì)，該條沒有明確。其實(shí)，第三種情形涉及作為國家干部的教師與高校形成的行政隸屬關(guān)系。這種行政內(nèi)部隸屬關(guān)系無法通過行政復(fù)議、行政訴訟、勞動(dòng)仲裁或民事訴訟來解決，只能通過內(nèi)部申訴處理，對申訴不服，只能申請復(fù)核。綜上所述，教師申訴制度是設(shè)定在行政救濟(jì)體系之內(nèi)，對內(nèi)部隸屬關(guān)系和外部行政關(guān)系的救濟(jì)。隨著聘任制的推行，原來高校與教師之間的內(nèi)部隸屬關(guān)系已向平等主體間的勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)化，對聘任糾紛的救濟(jì)已轉(zhuǎn)向適用勞動(dòng)糾紛的救濟(jì)機(jī)制。因此，我們認(rèn)為，聘任合同糾紛和普通民事糾紛應(yīng)排除于教師申訴機(jī)制之外，教師申訴機(jī)制應(yīng)只適用于教育外部行政糾紛的處理。

最后，教師申訴應(yīng)并入行政復(fù)議，教師申訴的性質(zhì)應(yīng)為行政復(fù)議。面對教師申訴制度存在的問題，許多學(xué)者提出要在現(xiàn)有的教師申訴制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，將教師申訴設(shè)置為獨(dú)立于行政復(fù)議和行政訴訟之外的機(jī)制，并將教師申訴作為行政復(fù)議和行政訴訟的前置程序。具體措施包括：在教育行政部門內(nèi)部設(shè)置教師申訴的專門受理機(jī)構(gòu)——教師申訴委員會(huì)，對教育申訴機(jī)關(guān)的組織形式、職能機(jī)構(gòu)和人員編制做出詳細(xì)規(guī)定，建立教師申訴的一整套程序規(guī)范，包括申訴復(fù)核制度、委員回避制度、說明理由制度、聽證制度等一系列配套規(guī)定。但是，設(shè)計(jì)任何制度都要考慮相應(yīng)的制度成本和效率。建立獨(dú)立的教師申訴制度，各級教育行政部門和有關(guān)政府部門必然要設(shè)立專門的申訴委員會(huì)，配備專職或兼職的申訴委員。這樣一來，各級教育行政部門和有關(guān)政府部門的機(jī)構(gòu)和人員必然要進(jìn)行擴(kuò)充。這并不符合我國經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的方向，也可能會(huì)形成不好的制度示范效應(yīng)。因?yàn)椋槍逃I(lǐng)域可以單獨(dú)建立教育申訴制度，那么衛(wèi)生、文化、體育等部門是不是必然也需要建立相應(yīng)的一整套申訴制度呢？

教師與高校的聘任糾紛可以通過勞動(dòng)人事仲裁、民事訴訟予以解決；教師與高校的普通民事糾紛也可通過協(xié)商調(diào)解、民事訴訟的途徑解決。而高校與教師的教育行政糾紛主要涉及職稱評審和資格認(rèn)定這些具體行政行為。這些具體行政行為與一般的具體行政行為無異，完全可以在現(xiàn)有的行政救濟(jì)機(jī)制下予以解決。增設(shè)一整套或獨(dú)立或前置的程序，并不見得可以提高糾紛解決的效率和效果。因此，我們認(rèn)為將教師申訴并入行政復(fù)議，適用行政復(fù)議的相關(guān)程序，只對教育行政糾紛進(jìn)行處理；對申訴處理結(jié)果 （即行政復(fù)議處理結(jié)果） 不服，可提起行政訴訟的做法更為可行。

注釋：

①教師職務(wù)評審委員會(huì)是學(xué)校設(shè)置的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，沒有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)，只能代表本校履行教師職稱的評審職責(zé)，而不能以自己的名義獨(dú)立實(shí)施教師職稱評審行為。因此，各校的教師職稱評審委員會(huì)不是教師職稱評審行為的主體。而經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的高校才是教師職稱評審行為的主體。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯 于小艷）