摘 要：進(jìn)一步推進(jìn)大部制政府機(jī)構(gòu)改革需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，才能使大部制的應(yīng)有功能發(fā)揮出來(lái)。為此，需妥善處理好五個(gè)方面的關(guān)系，即大部制改革與政府職能轉(zhuǎn)變之間的關(guān)系、不同政府層級(jí)之間大部制改革的協(xié)同推進(jìn)關(guān)系、大部制改革與突破利益部門化格局之間的關(guān)系、大部制改革與機(jī)構(gòu)合并之間的關(guān)系和大部制改革與權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：大部制；政府機(jī)構(gòu)；改革

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2013）03-0001-05

2008年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)大部制改革進(jìn)程，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門精簡(jiǎn)到27個(gè)。2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將大部制改革又推進(jìn)了一步，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，組成部門減少到25個(gè)，重新整合了部委管理的國(guó)家局，在政企分開和轉(zhuǎn)變政府職能方面取得新進(jìn)展。在中央政府的帶動(dòng)下，近年來(lái)，一些地方政府紛紛加入到大部制改革的行列。但幾年過去了，人們對(duì)大部制改革的實(shí)際效果褒貶不一，有關(guān)大部制的負(fù)面新聞報(bào)道時(shí)有出現(xiàn)，如廣東的一些地方在大部制改革后，一個(gè)縣級(jí)政府的職能局竟然有十幾個(gè)副局長(zhǎng)的職數(shù)更是讓人匪夷所思。另外，根據(jù)筆者的調(diào)研，在實(shí)際的政府工作中，一些新組建的大部門的工作效率并沒有如人們預(yù)期的那樣獲得顯著提高，反而新機(jī)構(gòu)在磨合過程中出現(xiàn)了一些運(yùn)行阻梗的現(xiàn)象，這不能不引起人們對(duì)大部制這一機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的質(zhì)疑。其實(shí)，這并非大部制本身的錯(cuò)。大部制作為政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的通用形式，它在減少溝通和協(xié)調(diào)成本、科學(xué)決策和提高執(zhí)行力等方面的優(yōu)勢(shì)是無(wú)庸置疑的[1]。任何一項(xiàng)制度都是鑲嵌于一套制度體系和制度環(huán)境之中的，僅靠單一的制度推進(jìn)而其他制度和相關(guān)環(huán)境沒有發(fā)生相應(yīng)的變化，也就是缺乏頂層設(shè)計(jì)，往往不能產(chǎn)生預(yù)期效果，甚至還可能事與愿違或出現(xiàn)改革的回潮。欲進(jìn)一步推進(jìn)大部制改革，就必須處理好以下幾個(gè)方面的關(guān)系，并據(jù)此進(jìn)行相應(yīng)的配套設(shè)計(jì)。

一、正確處理大部制改革與政府職能轉(zhuǎn)變之間的關(guān)系

任何組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置都需要以組織的戰(zhàn)略和職能為依據(jù)，通過機(jī)構(gòu)的合理配置來(lái)保證組織戰(zhàn)略與職能的實(shí)現(xiàn)。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置亦不例外，若想改革成功，必須首先明確自身的職能定位，即搞清楚政府與其他社會(huì)主體之間的職能分工，哪些事情該由政府去做，哪些事情該由市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)承擔(dān)。如果政府沒有實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，“大包大攬”管了很多本該由市場(chǎng)和社會(huì)管的事務(wù)，或者既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，導(dǎo)致包袱太重和集多重角色于一身，在這種情況下匆忙實(shí)行大部制，會(huì)類似于“歸大堆”。雖然把業(yè)務(wù)相似和相關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)合并在了一起，但不同業(yè)務(wù)之間的溝通總量并沒有變化，只不過是將原來(lái)的外部溝通變成了內(nèi)部溝通，在信息流傳的程式、載體和處理機(jī)制沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化的情況下，溝通的成本并不會(huì)自然而然地減少。例如，在大部制改革前，不同部門之間的溝通需要由這些部門的共同上級(jí)出面協(xié)調(diào)，而大部制改革后不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（處、科室）之間的協(xié)調(diào)則換成了單位主管領(lǐng)導(dǎo)，因此，橫向不同機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)只不過換了一個(gè)中介而已。也就是說(shuō)，大部制改革只不過是將原來(lái)不同機(jī)構(gòu)之間的外部溝通成本轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部溝通成本而已，溝通總量沒有變化，雖然它在一定程度上可以削減部門利益障礙而節(jié)省協(xié)調(diào)成本，但如果沒有其他機(jī)制的相應(yīng)變化和資源的有效整合，這種節(jié)省下來(lái)的成本可能會(huì)因不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)之間的適應(yīng)性成本和利益磨合成本抵消掉而變得毫無(wú)意義。此外，由于政府承擔(dān)的事務(wù)沒有減少，難以將主要的精力投入到向社會(huì)提供良好的公共服務(wù)上來(lái)，也就無(wú)法進(jìn)行科學(xué)決策和提高執(zhí)行力。因此，在政府職能沒有轉(zhuǎn)變和政府“負(fù)荷”沒有實(shí)現(xiàn)有效“卸載”的情況下，指望通過大部制而扭轉(zhuǎn)公平和效率雙重價(jià)值缺失的局面就只能是一種奢望[2]。

從改革開放初期到20世紀(jì)90年代初，我國(guó)的市場(chǎng)化改革方向還不明確，政府管了很多不該管和管不了的事務(wù)，導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)改革陷于“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的循環(huán)局面，機(jī)構(gòu)數(shù)量總體偏多。90年代以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革方向的確立，政府職能轉(zhuǎn)變速度加快，政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量呈遞減之勢(shì)，尤其是1998年的政府機(jī)構(gòu)改革撤銷了所有直接管理經(jīng)濟(jì)的部門。有的學(xué)者認(rèn)為，這一次的機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，國(guó)務(wù)院的部門機(jī)構(gòu)中社會(huì)事務(wù)類機(jī)構(gòu)的數(shù)量超過了經(jīng)濟(jì)管理類機(jī)構(gòu)的數(shù)量①。但盡管如此，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀粵]有完全到位，政府還是管了很多不該管的事情。有兩例子為證：觀察政府與經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間的關(guān)系的一個(gè)重要窗口是行政審批制度。以廣東某發(fā)達(dá)的地級(jí)市為例，經(jīng)過多輪行政審批制度改革，該市行政審批的效率得到了很大的提高，很多單個(gè)審批事項(xiàng)的辦結(jié)時(shí)限只相當(dāng)于法律規(guī)定的時(shí)間的1/3甚至1/4，但老百姓仍然覺得辦事難，如開辦一個(gè)飲食店，需要在很多政府部門辦理審批手續(xù)，盡管每一項(xiàng)審批效率都很高，但整個(gè)事情完整辦下來(lái)的效率卻不高。原因就在于，申請(qǐng)人需要辦理數(shù)量眾多的審批項(xiàng)目。此外，政府為了管控市場(chǎng)和社會(huì)，設(shè)立了各種各樣的年審或年檢項(xiàng)目，例如，工商企業(yè)執(zhí)照年檢制度是由行政法規(guī)規(guī)定的，在該市的某區(qū)，僅此一項(xiàng)工作每年就有13萬(wàn)件之多，需要花整整3個(gè)月的時(shí)間（每年4月至6月）集中人手辦理。類似的情況很多，以至于一些企業(yè)需要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)和配備專職人員應(yīng)付各種各樣的年審、年檢事務(wù)。它既擠占了政府職能部門的大量時(shí)間，影響了其他審批事項(xiàng)的工作效率，也增加了企業(yè)的交易費(fèi)用。還有一個(gè)例子，省級(jí)政府均設(shè)有教育廳這一管理教育事業(yè)的職能部門，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，其中居然有一個(gè)教研室的機(jī)構(gòu)，且占58個(gè)正式行政編制。根據(jù)縱向職能對(duì)接的需要，其他層級(jí)的教育主管部門也有相應(yīng)的教研室，由此可以想像全國(guó)范圍的此類機(jī)構(gòu)和人員的臃腫狀況。根據(jù)國(guó)家教育方面的法律，學(xué)校擁有教學(xué)方面的自主權(quán)，為什么政府部門還要設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu)呢？其結(jié)果必然會(huì)出現(xiàn)干預(yù)學(xué)校職權(quán)范圍內(nèi)教學(xué)活動(dòng)的現(xiàn)象，從而削弱學(xué)校自主辦學(xué)的權(quán)利。

但是，話又要說(shuō)回來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，它是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，其速度和成效取決于市場(chǎng)和公民社會(huì)的發(fā)育程度。如果市場(chǎng)和社會(huì)均不成熟，在這種情況下匆忙轉(zhuǎn)變政府職能，即將原來(lái)由政府承擔(dān)的事務(wù)轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)，其結(jié)果要么是市場(chǎng)和社會(huì)無(wú)力承擔(dān)，要么會(huì)導(dǎo)致“市場(chǎng)失敗”或“社會(huì)失敗”，有的時(shí)候，“市場(chǎng)失敗”和“社會(huì)失敗”所造成的不良后果會(huì)遠(yuǎn)甚于“政府失敗”。只有建立起具有誠(chéng)信和自律的成熟的市場(chǎng)和社會(huì)，才能有效實(shí)現(xiàn)政府職能的有效轉(zhuǎn)變和合理分流，并最終形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方良性互補(bǔ)互動(dòng)的多元共治局面。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代國(guó)家對(duì)社會(huì)各種事務(wù)的統(tǒng)包統(tǒng)制，和因意識(shí)形態(tài)一元化的需要而實(shí)行的思想控制，再加上我國(guó)傳統(tǒng)專制和封閉社會(huì)而造成的公民自主性的不足，從而導(dǎo)致我國(guó)的市場(chǎng)和社會(huì)均發(fā)育不良，制約了政府職能的有效轉(zhuǎn)移。例如，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行社會(huì)組織的“雙重管理”體制，即社團(tuán)的成立需要有業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)并獲得民政部門的注冊(cè)登記，從而壓縮了社會(huì)組織自主生長(zhǎng)的空間，使大多數(shù)社會(huì)組織帶有明顯的“官辦”色彩而難以真正走上自治的道路，也就自然無(wú)法形成與政府之間在調(diào)整社會(huì)關(guān)系中的合理分工和互補(bǔ)。直到2012年我們才在這方面有所松動(dòng)，開始實(shí)行社團(tuán)組織可以直接在民政部門注冊(cè)登記的制度。但是，由于配套政策如稅收優(yōu)惠和鼓勵(lì)社會(huì)各界捐助NGO的政策缺失，NGO的生存環(huán)境仍然還很艱難。

然而，我們又不能等著政府職能轉(zhuǎn)變以后，或者市場(chǎng)和社會(huì)都成熟以后才搞大部制改革。應(yīng)該將大部制機(jī)構(gòu)改革作為一個(gè)重要的抓手和突破口推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，利用機(jī)構(gòu)改革的時(shí)機(jī)認(rèn)真清理政府職能。例如，應(yīng)該重新檢視政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間的分工，根據(jù)倫理尺度、技術(shù)尺度和經(jīng)濟(jì)尺度②去清理原有的行政審批事項(xiàng)，最終決定保留和撤消哪些審批事項(xiàng)。相關(guān)職能部門（如體改委或編辦）可以與高?；蛏缈蒲芯繖C(jī)構(gòu)一起組成專門的課題組，對(duì)現(xiàn)有政府職能進(jìn)行認(rèn)真的研究，列出明確的行政審批清單，并增強(qiáng)法律和制度的剛性約束，使任何組織不能擅自增加或變相增加審批事項(xiàng)，為市場(chǎng)讓渡出必要的活動(dòng)空間。應(yīng)減少經(jīng)濟(jì)管理和調(diào)控方面的機(jī)構(gòu)數(shù)量，使機(jī)構(gòu)設(shè)置向公共服務(wù)和社會(huì)管理方面傾斜。這些工作做完后，再根據(jù)政府業(yè)務(wù)的性質(zhì)將一些同類業(yè)務(wù)和符合合并條件的機(jī)構(gòu)合并組建大部門。此外，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)和政策措施，大力扶持NGO的發(fā)展。與此同時(shí)，重構(gòu)政府治理結(jié)構(gòu)和模式，大力提倡政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制，形成政府與社會(huì)組織之間的新型伙伴關(guān)系，并規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)作，防止“非營(yíng)利失靈”。

一般認(rèn)為，政府大部門主要的職能應(yīng)是制定政策與規(guī)章制度，決定公共服務(wù)的水平和標(biāo)準(zhǔn)，即所謂的“掌舵”，其他機(jī)構(gòu)如小部門、直屬機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等則負(fù)責(zé)“劃槳”，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則被學(xué)者們概括為“一種把政策制定（掌舵）同服務(wù)提供（劃槳）分開的體制”[3]，并被認(rèn)為是政府再造的“核心戰(zhàn)略”[4]。正如奧斯本和蓋布勒所說(shuō)，當(dāng)面臨復(fù)雜且迅速變化的世界時(shí)，政府機(jī)構(gòu)需要靈活應(yīng)對(duì)，這不是傳統(tǒng)的官僚機(jī)構(gòu)能夠做到的，必須掌舵和劃槳分開[3]。只有在政府轉(zhuǎn)變職能的情況下，大部門才能輕裝上陣，真正承擔(dān)起其應(yīng)有的角色，發(fā)揮其在建設(shè)“小政府、大服務(wù)”、科學(xué)決策和提高政府工作效率的應(yīng)有功能[1]。因此，改革的路徑應(yīng)該是進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)市場(chǎng)與社會(huì)的良性發(fā)育，規(guī)范其運(yùn)作，進(jìn)而建立起政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間良性互動(dòng)的多元共治的國(guó)家治理格局，進(jìn)而切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，才能合理設(shè)計(jì)和推動(dòng)大部制改革，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)重塑與治理模式轉(zhuǎn)型之間的互嵌與耦合。

二、正確處理不同政府層級(jí)之間大部制改革的協(xié)同推進(jìn)關(guān)系

2008年啟動(dòng)大部制改革時(shí)，考慮到改革的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，只在中央政府和省級(jí)政府層面進(jìn)行改革的嘗試，也只組建了少數(shù)幾個(gè)大部門，且實(shí)現(xiàn)了兩級(jí)政府大部門之間的對(duì)口設(shè)置，即省級(jí)政府一般都參照和模仿中央的大部門設(shè)置。但也有一些地方在縣一級(jí)進(jìn)行了較大規(guī)模的大部門改革，如廣東省佛山市順德區(qū)改革的力度就很大，對(duì)大多數(shù)部門進(jìn)行了合并，減少了三分之二的職能部門。不久，廣東省又在所有的地級(jí)市至少選擇一個(gè)縣域推廣順德的經(jīng)驗(yàn)。這樣就出現(xiàn)了上下級(jí)之間大部制不同步的問題，即縣一級(jí)改革的力度大，組建了較多的大部門，但地級(jí)市政府卻沒有相應(yīng)的改革，省一級(jí)政府則僅有少數(shù)幾個(gè)大部門，出現(xiàn)“下改上不改”的局面，上下級(jí)政府職能部門之間無(wú)法有效銜接，進(jìn)而為上下級(jí)之間的信息傳遞和溝通制造了新的障礙，相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員尤其是下級(jí)機(jī)構(gòu)和人員無(wú)所適從和窮于應(yīng)付。例如，在大部制改革前，一個(gè)下級(jí)政府職能部門可能只接受一個(gè)上級(jí)職能部門的指導(dǎo)（或領(lǐng)導(dǎo)），而實(shí)行大部制后，由于“下改上不改”，下級(jí)政府實(shí)行了大部制，原來(lái)有業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的不同部門合并組建了一個(gè)新的大部門，而上級(jí)政府沒有實(shí)行大部門，還是原來(lái)的小部門，就勢(shì)必會(huì)造成一個(gè)下級(jí)職能部門可能需要向多個(gè)上級(jí)職能部門報(bào)告和請(qǐng)示的局面，增加了上下之間溝通的工作量。在威權(quán)體制和權(quán)力比較集中的國(guó)情背景下，中國(guó)政府官員往往對(duì)自己的權(quán)力“領(lǐng)地”比較敏感，當(dāng)下級(jí)實(shí)行大部制后，一些原來(lái)的職能部門無(wú)論是名稱還是職責(zé)都無(wú)法與上級(jí)保持一致，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)認(rèn)為下級(jí)政府不重視某領(lǐng)域的工作，“連牌子都沒有了”，說(shuō)不定會(huì)在工作中為下級(jí)設(shè)置一些障礙或者有意無(wú)意“刁難”，使上下之間的溝通和協(xié)調(diào)變得比大部制改革前更加困難。另外，由于法制的不健全，政務(wù)管理的規(guī)范化程度不高，以及壓力型體制運(yùn)行的需要，上級(jí)政府經(jīng)常利用行政命令對(duì)下級(jí)政府予以控制，“文山會(huì)?！眲t是實(shí)現(xiàn)這種控制的必要手段，以此來(lái)提高認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動(dòng)。其結(jié)果是，下級(jí)大部門的領(lǐng)導(dǎo)需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力去應(yīng)付不同上級(jí)主管部門的各種會(huì)議，對(duì)很多部門日常工作卻無(wú)暇顧及，從而影響了行政效率。因此，必須盡快改變這種沒有頂層設(shè)計(jì)的“下改上不改”的局面，不同層級(jí)的政府大部制改革同步推進(jìn)。從中國(guó)的實(shí)際國(guó)情出發(fā)，一個(gè)比較好的路徑選擇是，上級(jí)政府應(yīng)該先進(jìn)行大部制改革，然后才是下級(jí)政府的改革，這樣不僅可以減少下級(jí)政府改革的阻力，也可以進(jìn)一步理順上下級(jí)之間的關(guān)系，還可以避免因法律主體不明而可能出現(xiàn)的一些法律訴訟。此外，上下級(jí)之間的同步改革才能更好地防止改革的回潮。20世紀(jì)80年代和90年代，一些地方在機(jī)構(gòu)改革中就進(jìn)行了大部制的嘗試，但大部分就因“上下職能同構(gòu)”而流產(chǎn)[5]，因此，這絕非杞人憂天。

上下之間的同步改革并不是要回到過去上下級(jí)之間“職能同構(gòu)”的老路上去。筆者認(rèn)為，應(yīng)該給予下級(jí)政府更大的自主權(quán)，讓他們自主探索適合自己發(fā)展道路的大部制模式。因?yàn)?，畢竟各地的情況千差萬(wàn)別，例如不同地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦和歷史文化傳統(tǒng)不同，將使不同地方政府面臨不同的管理需求。為此，存在三種選擇：（1）確定一些普遍性的大部門設(shè)置，即不同層級(jí)政府都應(yīng)同步的大部制，而一些領(lǐng)域則允許下級(jí)政府自主探索；（2）為了防止出現(xiàn)上下不同步而讓上級(jí)政府覺得下級(jí)政府沒有相應(yīng)機(jī)構(gòu)而不重視該領(lǐng)域業(yè)務(wù)的錯(cuò)覺，上級(jí)政府的大部門宜多一些，下級(jí)政府的大部門宜少一些，這一原則與上級(jí)政府更多履行決策職能而下級(jí)政府更多履行執(zhí)行職能的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)。當(dāng)然，情況不能一概而論，應(yīng)結(jié)合后文所述的原則綜合考慮取舍；（3）法律法規(guī)不宜統(tǒng)籌硬性規(guī)定某某局為某一領(lǐng)域的職能部門，而應(yīng)由各地的機(jī)構(gòu)改革方案給政府機(jī)構(gòu)賦權(quán)，為地方政府自主進(jìn)行大部制模式的探索打開方便之門。

三、正確處理大部制改革與突破利益部門化格局之間的關(guān)系

前述的一些地方政府大部門貌合神離的現(xiàn)象，究其原因是政府“條塊分割”的科層制度和由此而形成的權(quán)力界線催生了利益部門化的格局，即各自都將政府權(quán)力看作是部門甚至個(gè)人權(quán)利，忘記了權(quán)力的公共性本質(zhì)，將公權(quán)看作是私人的領(lǐng)地，不容他人染指。當(dāng)上級(jí)要求他們打破機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力界線而按大部門的資源整合要求進(jìn)行運(yùn)作時(shí)，他們會(huì)以專業(yè)技術(shù)、業(yè)務(wù)性質(zhì)為借口百般阻撓，甚至?xí)岢錾霞?jí)主管部門來(lái)要挾，尤其是當(dāng)其所屬的系統(tǒng)和領(lǐng)導(dǎo)很“強(qiáng)勢(shì)”時(shí)就更是如此[2]。為了打破這種官僚桎梏，幾個(gè)建議方向是：一是通過法律的手段鞏固政府機(jī)構(gòu)改革的成果，防止其回潮和反復(fù)；二是引入公眾參與政府機(jī)構(gòu)改革，以強(qiáng)大的民意促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革更加理性、更加符合社會(huì)對(duì)政府的訴求；三是進(jìn)行深刻的政治體制改革，改革政治力量對(duì)比，打破強(qiáng)大的既得利益集團(tuán)格局；四是建設(shè)良好的行政倫理，抑制政府經(jīng)濟(jì)人自利動(dòng)機(jī)的膨脹，使行政權(quán)力的行使回歸法理和公共性軌道。

四、正確處理大部制改革與機(jī)構(gòu)合并之間的關(guān)系

朱旭峰在“集體行動(dòng)理論”和“部門冗余”理論的基礎(chǔ)上，抽象出公共物品的“供應(yīng)關(guān)聯(lián)性”和“集體獎(jiǎng)勵(lì)的公共性”兩個(gè)關(guān)鍵屬性，建立了一個(gè)“公共物品的集體供給理論”，分析大部制改革的內(nèi)在邏輯，并構(gòu)建了部門設(shè)置的藍(lán)本：第一類公共服務(wù)是具有低供應(yīng)關(guān)聯(lián)性和高公共性（獎(jiǎng)勵(lì)不可分割），應(yīng)服從奧爾森的集體行動(dòng)理論，盡量整合負(fù)責(zé)相似公共物品提供的部門，即實(shí)行大部制；第二類公共服務(wù)是具有高供應(yīng)關(guān)聯(lián)性和高公共性（獎(jiǎng)勵(lì)不可分割）；第三類公共服務(wù)是具有低供應(yīng)關(guān)聯(lián)性和低公共性（獎(jiǎng)勵(lì)可分割），這兩類服務(wù)提供部門是適用整合（大部門）還是冗余（多個(gè)部門共同或交叉承擔(dān)），還要看成本彈性程度，成本彈性越低，越適合整合，反之，適合于冗余；第四類公共服務(wù)是具有高供應(yīng)關(guān)聯(lián)性和低公共性（獎(jiǎng)勵(lì)可分割），適合冗余設(shè)置模式[6]。筆者認(rèn)為，除了考慮上述因素外，還需要考慮政府業(yè)務(wù)的專業(yè)化程度、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中涉及的效率與公平價(jià)值取向以及中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政府管理環(huán)境。2013年國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革雖然通過設(shè)立大部制而減少了兩個(gè)部門，但總的來(lái)看部門數(shù)量仍然偏多。借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，我們認(rèn)為，國(guó)務(wù)院組成部門控制在20個(gè)以內(nèi)是比較合適的。此外，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)也應(yīng)該進(jìn)一步整合。如文化部門可以與教育部門實(shí)現(xiàn)整合，成立大的文化與教育部，其屬下的廣播電影電視、新聞出版、旅游、宗教事務(wù)和文物等機(jī)構(gòu)可以整合為部管理的若干局，作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)；國(guó)土部門和住建部門可以整合為建設(shè)和國(guó)土資源部；農(nóng)業(yè)和水利部門可以整合為大農(nóng)業(yè)部；工信部門與科技部門可以整合為工信與科技部門；將衛(wèi)生與計(jì)生、醫(yī)療保障、環(huán)保等部門進(jìn)行整合，建立國(guó)家健康福利部或國(guó)家健康委員會(huì)，等等。除此之外，統(tǒng)籌黨委政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，把與政府部門相類似的機(jī)構(gòu)整合在一起，或者采取合署辦公，或一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子甚至多個(gè)牌子的方式，從而避免過去歷次機(jī)構(gòu)改革都沒有涉及和難以解決的機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉的問題。廣東省佛山市順德區(qū)的“黨政聯(lián)動(dòng)”的模式對(duì)一些地方層級(jí)尤其是地（市）縣一級(jí)的大部制改革具有較好的借鑒意義，值得推廣。當(dāng)然，上述機(jī)構(gòu)的合并可以通過分階段循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)，還可以采取過渡的形式，如先組建次大部門，取得經(jīng)驗(yàn)后再向真正的大部門推進(jìn)。

有一點(diǎn)必須指出，大部制改革不能止步于職能部門之間的合并。根據(jù)筆者的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些大部門實(shí)際只是形式意義上的，內(nèi)設(shè)科室之間各自為政，彼此之間沒有交集，日常工作仍按原來(lái)的機(jī)制運(yùn)行。一些部門內(nèi)機(jī)構(gòu)雖然在一地點(diǎn)辦公，但不同業(yè)務(wù)之間仍然涇渭分明，工作人員之間的職責(zé)分工與大部制之前一樣，干活時(shí)還是你干你的，我干我的，沒有進(jìn)行資源的整合和合理配置。為了打破這一局面，應(yīng)該從“三定”方案的設(shè)計(jì)上著力，根據(jù)大部制的精神合理配置資源和整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，使彼此之間的貌合神離失去機(jī)構(gòu)載體而實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合。

五、正確處理大部制改革與權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整之間的關(guān)系

大部制能否產(chǎn)生其應(yīng)有的效能——既能有利于整合資源高效決策又有利于高效執(zhí)行，取決于其權(quán)力結(jié)構(gòu)配置。杜倩博系統(tǒng)梳理了國(guó)外大部制的模式，認(rèn)為存在市場(chǎng)化、參與性、獨(dú)立性和官僚制四種不同的原則和邏輯?；谑袌?chǎng)化邏輯的模式就形成了決策與執(zhí)行分開的執(zhí)行局模式；參與模式強(qiáng)調(diào)組織下層員工參與而形成的權(quán)力下放的分權(quán)結(jié)構(gòu)模式，它以美國(guó)為代表的大部門內(nèi)部設(shè)立具有一定自主權(quán)的司局機(jī)構(gòu)為典型代表；獨(dú)立性模式是在大部門內(nèi)部設(shè)立一些獨(dú)立機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)；官僚制模式在“法定管轄權(quán)”原則下的層級(jí)間分權(quán)，即以法律的形式，為官僚制層級(jí)結(jié)構(gòu)中的每一級(jí)設(shè)立固定管轄權(quán)，上下級(jí)之間存在著天然的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)劃分。四種權(quán)力結(jié)構(gòu)模式的共同特征是“集中的控制權(quán)”與“分散的執(zhí)行自主權(quán)”相互作用，體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)合并與分立相融合的內(nèi)在機(jī)理。雖然我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置形態(tài)與英美等國(guó)有相似之處，如內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、二級(jí)機(jī)構(gòu)和分立機(jī)構(gòu)等，但在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面則與它們之間有重大的差別，即存在“決策集中控制權(quán)”與“執(zhí)行自主權(quán)”的雙重缺失的現(xiàn)象[7]。因此，今后在推進(jìn)大部制改革的時(shí)候，一定要對(duì)以下兩方面予以足夠的重視：一是要強(qiáng)化大部制的集中決策控制功能，主要負(fù)責(zé)政策性、整體性、協(xié)調(diào)性和綜合性方面的事務(wù)；二是下放權(quán)力，通過法律法規(guī)、授權(quán)和合同等形式賦予直屬機(jī)構(gòu)、二級(jí)機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等分立機(jī)構(gòu)必要的執(zhí)行自主權(quán)；三是加強(qiáng)大部門對(duì)其直屬機(jī)構(gòu)、二級(jí)機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等的監(jiān)督，通過引入績(jī)效評(píng)估的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)懲與政策執(zhí)行效果之間的有效掛鉤。這樣，既有利于提高決策的效率和科學(xué)化水平，又有利于提高執(zhí)行的效率，還有利于打破本文第三點(diǎn)所講的利益部門化的頑疾。

注釋：

①1998年，國(guó)務(wù)院的各類組織在機(jī)構(gòu)總數(shù)中所占比例分別為：社會(huì)事務(wù)類占37%；經(jīng)濟(jì)管理類占20%；執(zhí)法監(jiān)督類占19%；政務(wù)辦公類占17%；宏觀調(diào)控類占7%。參見何艷玲：《中國(guó)國(guó)務(wù)院（政務(wù)院）機(jī)構(gòu)變遷邏輯——基于1949—2007年間的數(shù)據(jù)分析》，《公共行政評(píng)論》，2008年第1期，第141頁(yè)。

②倫理尺度，即審批應(yīng)限定于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域；技術(shù)尺度，即從技術(shù)能力來(lái)看行政審批能否修補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷；經(jīng)濟(jì)尺度，即從成本效益來(lái)看該審批事項(xiàng)是否劃算。參見胡家勇：《政府干預(yù)理論研究》，大連，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，1996年，第122-131頁(yè)。

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[2]陳天祥.大部制并非萬(wàn)能[J].領(lǐng)導(dǎo)之友，2012（6）：25：25-26.

[3]奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營(yíng)部門[M].上海市政協(xié)編譯組，東方編譯所，編譯.上海：上海譯文出版社，1996：12.

[4]奧斯本，彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政改革府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略[M].譚功榮，劉霞，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：42.

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[6]朱旭峰.服務(wù)型政府與政府機(jī)構(gòu)改革：一個(gè)公共物品的集體供給理論[J].中國(guó)行政管理，2010（3）：116.

[7]杜倩博.大部制的權(quán)力結(jié)構(gòu)：機(jī)構(gòu)合并與分立相融合的內(nèi)在機(jī)理研究[J].公共行政評(píng)論，2012（6）：58.

責(zé)任編輯 張忠友