摘 要：多源流分析框架是美國(guó)政策家約翰·金登提出的一種政策分析方法。他認(rèn)為，整個(gè)系統(tǒng)中存在著三股源流，即問題流、政策流和政治流，而“政策之窗”對(duì)三者起到了耦合作用。本文從多源流分析框架出發(fā)，來探究免費(fèi)師范生政策出臺(tái)的深層原因。

關(guān)鍵詞：免費(fèi)師范生 多源流分析 政策之窗

2007年出臺(tái)的師范生免費(fèi)教育政策，作為促進(jìn)教育發(fā)展、保證教育公平的一項(xiàng)重要政策，是促進(jìn)師范教育改革與發(fā)展的重要途徑，為向全國(guó)各地基礎(chǔ)教育學(xué)校輸送更多優(yōu)秀教師，進(jìn)一步在社會(huì)上形成尊師重教的濃厚氛圍作出了積極嘗試和探索。本文嘗試從多源流分析框架出發(fā)，來探究這一政策出臺(tái)的深層原因。

理論基礎(chǔ)：多源流分析框架

多源流分析框架是約翰·金登于1984年在科恩的“垃圾桶模型”基礎(chǔ)上所提出的關(guān)于政策過程分析的重要理論。根據(jù)多源流分析框架的邏輯，在政策系統(tǒng)中存在著問題流、政策流和政治流。就問題流而言，當(dāng)各種問題開始引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關(guān)注時(shí)就有可能進(jìn)入政策議程；政策流的工作重心就是要產(chǎn)生政策建議的政策共同體，多種政策主張?jiān)谙嗷ヅ鲎埠捅痪駬竦倪^程中逐漸形成政策建議目錄；政治流則集中體現(xiàn)為執(zhí)政黨和政府執(zhí)政理念的變化，這一因素最終促使政策問題上升為議程的政治事件和活動(dòng)。

這三條源流最初是彼此獨(dú)立的，但它們會(huì)在某一關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上匯合，從而打開“政策之窗”，問題就會(huì)被提上政策議程。金登將“政策之窗”定義為“政策企業(yè)家推廣其政策建議或吸引別人重視特殊政策問題的機(jī)會(huì)”，最可能促使“政策之窗”開啟的是緊迫事件或政治流中的重大事件。多源流分析以對(duì)政策議程確立階段的分析見長(zhǎng)，注重揭示偶然的社會(huì)事件或政治事件開啟政治之窗的可能性，為我們提供了一種研究政策過程的新視角。

免費(fèi)師范生政策的多源流分析

1.“問題源流”之分析

2006年3月27日，教育部作出的關(guān)于清退44.8萬中小學(xué)代課教師的決定，引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)于代課教師的命運(yùn)和偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)師資短缺的強(qiáng)烈關(guān)注和討論，各大媒體、論壇、博客等出現(xiàn)了大量為代課教師鳴不平的聲音。事實(shí)上，被清退的44.8萬代課教師中，分布在農(nóng)村公辦中小學(xué)的大約有30萬人，這些教師被清退之后，問題的焦點(diǎn)集中在這些農(nóng)村中小學(xué)教師的空缺崗位如何彌補(bǔ)上。如何建立既能流動(dòng)又能相對(duì)平衡的農(nóng)村教師保障機(jī)制成為迫在眉睫的問題?？梢哉f，2006年教育系統(tǒng)清退代課教師的這一舉措間接地影響了次年免費(fèi)師范生政策的出臺(tái)。

2.“政策源流”之分析

就政策源流而言，我國(guó)高等師范教育學(xué)費(fèi)政策自發(fā)軔時(shí)期即實(shí)行免費(fèi)。從1904年1月清政府頒布《奏定優(yōu)級(jí)師范學(xué)堂章程》明確規(guī)定“師范生享受公費(fèi)待遇”起，一直延續(xù)到1996年12月國(guó)家頒布《高等學(xué)校收費(fèi)管理暫行規(guī)定》才逐漸被打破。自師范院校開始試行收費(fèi)制度之后，因費(fèi)用問題所導(dǎo)致的師范生源結(jié)構(gòu)失衡和質(zhì)量下降等問題逐漸凸顯，學(xué)者們的質(zhì)疑之聲不絕于耳。對(duì)此，教育部自2000年起提出全面實(shí)行國(guó)家助學(xué)貸款制度，許多知名高校開始從實(shí)踐中探索收費(fèi)制度的補(bǔ)償措施，種種探討和實(shí)踐為2007年免費(fèi)師范生政策的醞釀和出臺(tái)奠定了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。

3.“政治源流”之分析

隨著改革開放的不斷深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，綜合國(guó)力明顯增強(qiáng)，但收入差距過分?jǐn)U大的趨勢(shì)和矛盾越來越凸顯，黨中央在治國(guó)方針上開始由“非均衡發(fā)展”向“均衡發(fā)展”、由注重“效率”向注重“公平”的轉(zhuǎn)變，明確提出要把維護(hù)社會(huì)公平放在更突出的位置。為縮小城鄉(xiāng)差距，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，中央比以往更加關(guān)注教育公平問題。2005年，國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)對(duì)江西、河南、海南、廣西、四川、青海6省（自治區(qū)）15個(gè)縣、109所中小學(xué)進(jìn)行的專項(xiàng)督導(dǎo)檢查結(jié)果顯示，6個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）普遍存在著城市教師超編、農(nóng)村教師缺編的現(xiàn)象。

4.政策之窗的開啟

各源流都在按照各自的規(guī)律不斷發(fā)展變化，溫家寶總理的北京師范大學(xué)之行開啟了“政策之窗”。2006 年 5 月 4 日，溫家寶總理到北京師范大學(xué)看望青年學(xué)生，并與師生進(jìn)行交流座談，期間有學(xué)者提出師范生教育面臨的種種困難，建議國(guó)家考慮并恢復(fù)師范生免費(fèi)政策。溫家寶總理出身于教育世家，本身就對(duì)教師這一職業(yè)懷有深厚情感，而且此時(shí)適逢國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)關(guān)于城鄉(xiāng)師資不均衡和農(nóng)村教師缺崗缺編的調(diào)研結(jié)果剛出來不久，因此為溫家寶總理所重視并順利納入政策議程中去。2006年8月22日，溫家寶總理在基礎(chǔ)教育教師座談會(huì)上作出了建立“免費(fèi)師范生政策”的指示，這標(biāo)志著師范生免費(fèi)政策正式納入政策議程中。

隨后，教育部成立了政策制定小組，開展了大規(guī)模調(diào)研，多次召開由6所部屬師范大學(xué)校長(zhǎng)、專家學(xué)者、教育行政部門及其他相關(guān)部門人員參加的座談會(huì)，聽取各方意見，2007年2月底進(jìn)入政策草案制訂階段。2007年5月9日，溫家寶總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論通過了《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法（試行）》。同一天，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了該通知，正式?jīng)Q定從2007年秋季起，在北京師范大學(xué)等6所教育部直屬師范大學(xué)實(shí)行師范生免費(fèi)教育政策。

至此，免費(fèi)師范生政策的合法化過程正式完成。在這一過程中，以溫家寶總理為代表的政治精英們充當(dāng)了政策企業(yè)家的角色，在免費(fèi)師范生政策的制定過程中起到了決定性的影響。

結(jié)論

免費(fèi)師范生政策的出臺(tái)并不是一個(gè)理性的過程，在農(nóng)村地區(qū)師資匱乏現(xiàn)象嚴(yán)重和政府清退代課教師的沖突背景下，三種松散連結(jié)的行動(dòng)流凸顯出來，當(dāng)三個(gè)流中的主導(dǎo)性政策企業(yè)家認(rèn)識(shí)到可以用免費(fèi)師范生政策來應(yīng)對(duì)既有的現(xiàn)實(shí)問題時(shí)，這一政策在瞬間就變成了熱點(diǎn)問題。

與這一行政決策模式相對(duì)應(yīng)，免費(fèi)師范生政策的實(shí)施效果也并非盡如人意。制度捆綁和進(jìn)出機(jī)制不合理導(dǎo)致了對(duì)師范生的不公平；師范生職業(yè)認(rèn)同感相對(duì)較低，履約到農(nóng)村支教的比例少之又少；相應(yīng)的配套措施也十分不完善，如教育實(shí)習(xí)基地建設(shè)薄弱，雙導(dǎo)師制流于形式等，影響了師范生教育教學(xué)實(shí)踐能力的提升，也不利于培養(yǎng)其教師職業(yè)情感。

據(jù)此，針對(duì)問題源流中所呈現(xiàn)的農(nóng)村地區(qū)和偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)師資匱乏問題，為鼓勵(lì)師范生到中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)就業(yè)：一方面，要改變師范生政策中回生源地就業(yè)的方式，通過建立健全專項(xiàng)資金保障和監(jiān)督機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入，切實(shí)提高“老少邊窮”地區(qū)教師的待遇和地位，引導(dǎo)免費(fèi)師范生到國(guó)家最需要的地方就業(yè)；另一方面，政府要努力擴(kuò)大免費(fèi)師范生政策的受惠范圍，有步驟地推廣師范生免費(fèi)教育政策到普通師范院校，為我國(guó)基礎(chǔ)教育事業(yè)儲(chǔ)備更多更優(yōu)質(zhì)的師資力量。

縱觀政策源流中所呈現(xiàn)的免費(fèi)師范生政策傳統(tǒng)，啟示我們?yōu)檎嬲鋵?shí)免費(fèi)師范生政策，培養(yǎng)優(yōu)秀師資，必須從立法層面建立和完善師范生教育實(shí)習(xí)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)各級(jí)教育實(shí)習(xí)基地建設(shè)，切實(shí)提高師范生教育教學(xué)實(shí)踐能力；強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，切實(shí)保障雙導(dǎo)師制在師范生專業(yè)成長(zhǎng)中的引領(lǐng)作用；建立合理的準(zhǔn)入、退出機(jī)制，對(duì)于因個(gè)人因素和能力問題不適合教師崗位的師范生，經(jīng)一定程序允許解除相關(guān)協(xié)議等。此外，國(guó)家在對(duì)免費(fèi)師范生政策的完善過程中，一定要將公眾參與納入決策過程。

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（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院）

[責(zé)任編輯：蔡桂蘭]