中圖分類號(hào):F243 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1672—4496(2013)02—061—06
[內(nèi)容提要]政府巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)不僅阻礙一國(guó)經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展,而且成為直接影響金融體系安全的重要因素。隨著歐元區(qū)國(guó)家主權(quán)債務(wù)危機(jī)的升級(jí)和蔓延,中國(guó)地方政府債務(wù)問題再次引起人們的關(guān)注。從國(guó)家金融安全的視角,對(duì)比分析歐洲主權(quán)債務(wù)與我國(guó)政府債務(wù)問題,研究政府債務(wù)危機(jī)對(duì)金融安全的影響路徑和方式,探索歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)對(duì)我國(guó)化解地方政府債務(wù)危機(jī)、維護(hù)國(guó)家金融安全的啟示。
[關(guān) 鍵 詞]歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī);地方政府債務(wù);金融安全
全球金融危機(jī)爆發(fā)以來,歐洲陷入了持續(xù)不斷的國(guó)家主權(quán)債務(wù)危機(jī)。隨著危機(jī)進(jìn)一步蔓延,出現(xiàn)了由邊緣向中心、由小國(guó)向大國(guó)擴(kuò)散的趨勢(shì),國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)連續(xù)下調(diào)希臘、葡萄牙、西班牙、愛爾蘭、意大利等國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)。歐債危機(jī)的性質(zhì)是財(cái)政危機(jī),但正在向金融體系蔓延。據(jù)IMF的統(tǒng)計(jì),歐債危機(jī)已使歐盟各銀行持有的政府債券縮水2 000億歐元。法國(guó)3大銀行因大量持有意大利債券,資金缺口達(dá)1 730億歐元。一旦某國(guó)家發(fā)生主權(quán)債務(wù)違約,必將引起多米諾骨牌效應(yīng),對(duì)歐洲銀行系統(tǒng)產(chǎn)生影響,從而危害金融安全。事實(shí)上,這場(chǎng)危機(jī)已經(jīng)波及到了銀行業(yè),德克夏成為在歐債危機(jī)中倒下的第一家銀行。中國(guó)地方政府債務(wù)是否也會(huì)出現(xiàn)危機(jī),成為當(dāng)前世界關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn),也是近年來海外唱空中國(guó)、做空中國(guó)經(jīng)濟(jì),從而威脅國(guó)家金融安全的重要突破口。
一、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)的警示
不斷頻發(fā)的歐債危機(jī)使人們聯(lián)想到我國(guó)爆發(fā)政府債務(wù)危機(jī)的可能性。就中國(guó)總體而言,目前主權(quán)債務(wù)規(guī)模并不太大。國(guó)債余額總量約為10萬億元左右,占GDP的比重不足25%,遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的60%的安全標(biāo)準(zhǔn)。在外債結(jié)構(gòu)中,短期外債額上升雖然增加了主權(quán)債務(wù)的安全隱患,但也絕無主權(quán)債務(wù)危機(jī)可言。值得警惕的是中國(guó)地方政府債務(wù)問題。2010年6月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》,對(duì)各級(jí)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行清理、整頓與規(guī)范。中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和中央部委也下發(fā)文件,要求清查地方政府融資平臺(tái)債務(wù),嚴(yán)控貸款規(guī)模,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的控制和管理。雖然中國(guó)地方政府債務(wù)與歐債危機(jī)關(guān)聯(lián)度極小,但是債務(wù)額龐大和管理機(jī)制缺乏與之有相似之處,歐債危機(jī)對(duì)我國(guó)防范政府債務(wù)危機(jī)與維護(hù)金融安全具有警示作用。
(一)政府債務(wù)規(guī)模比較龐大。歐債危機(jī)最直接的原因在于公共債務(wù)占GDP的比例過高,政府負(fù)債規(guī)模遠(yuǎn)超過財(cái)政負(fù)擔(dān)與調(diào)控能力,從而陷入赤字攀高、債臺(tái)高筑的惡性循環(huán)。其中,2011年希臘GDP為3 560億歐元,其債務(wù)占GDP165%;西班牙2011年GDP為1.1萬億歐元,其債務(wù)占GDP72.1%;意大利負(fù)債超過2萬億歐元,其債務(wù)占2011年GDP的120%;既使是經(jīng)濟(jì)狀況較好的德國(guó),2011年GDP為1.1萬億歐元,其債務(wù)占GDP比例為81.8%。歐元區(qū)成員國(guó)債務(wù)總計(jì)8.215萬億歐元,相當(dāng)于GDP的87.2%,超出歐盟規(guī)定的60%。歐元區(qū)財(cái)政赤字占GDP比例為4.1%,超出歐盟規(guī)定的3%。
從我國(guó)情況來看,2008年地方政府為國(guó)家4萬億投資提供配套資金,新增銀行貸款大量流向地方政府投資平臺(tái)。2009年地方債務(wù)由上年底的5.56萬億元暴增至9萬億,同比增長(zhǎng)61.7%。雖然2010年增速下滑至18.86%,但地方債務(wù)余額規(guī)模仍在不斷壯大。國(guó)家審計(jì)署公布的《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示,截至2010年底,全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元,其中:政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占62.62%;政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)占21.80%;政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)占15.58%(詳見表l)。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì),如果加上國(guó)債余額,那么中國(guó)的債務(wù)總額占GDP的比重就將達(dá)到50%左右,接近警戒線水平。達(dá)到2010年全國(guó)GDP的25%(詳見圖l),達(dá)到全國(guó)銀行貸款余額的20%。
更令人擔(dān)心的是,一些地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)十分沉重,負(fù)債率超過60%甚至100%。地方政府負(fù)債都是以地方財(cái)政收入來償還的,一旦地方財(cái)政收入減少,很多到期債務(wù)會(huì)無法償還,就會(huì)出現(xiàn)政府違約,地方政府所欠或者間接負(fù)有責(zé)任的債務(wù)到達(dá)警戒線,就會(huì)產(chǎn)生財(cái)政危機(jī),進(jìn)而引發(fā)金融危機(jī)。高額地方債務(wù)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)中最大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
圖1:2000年—2010年中國(guó)地方政府債務(wù)總規(guī)模與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(單位:億元)
數(shù)據(jù)來源:國(guó)家審計(jì)署
(二)政府債務(wù)透明度差。財(cái)政透明不僅是政府履行保障公民對(duì)財(cái)政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的要求,也是反腐敗的利器。歐洲一些國(guó)家經(jīng)常用做假賬的方法隱瞞公共債務(wù)和財(cái)政赤字,每一屆新政府都沒有在債務(wù)問題上采取改進(jìn)措施。當(dāng)真實(shí)數(shù)據(jù)被披露時(shí),引起市場(chǎng)動(dòng)蕩,加劇危機(jī)。例如,希臘政府由于財(cái)政管理不當(dāng),累積了巨大的政府債務(wù)。2001年為加入歐元區(qū),花3億美元傭金請(qǐng)高盛造假帳,隱藏其巨大赤字。全球3大信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)、標(biāo)普和穆迪相繼調(diào)低希臘的主權(quán)信用評(píng)級(jí),不僅相關(guān)的銀行被波及,有類似弱點(diǎn)的主權(quán)債務(wù)國(guó)家也全部受到影響。
中國(guó)1995年實(shí)施的《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)債,但是實(shí)際上各級(jí)地方政府都存在著大量債務(wù)。舉債名目繁多和舉債形式多樣,造成地方政府的債務(wù)情況非常不透明,地方政府對(duì)投資平臺(tái)擔(dān)保形成的隱形債務(wù)規(guī)模更難估計(jì)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)《中國(guó)財(cái)政透明度調(diào)查》項(xiàng)目組發(fā)布的2011年報(bào)告顯示,中國(guó)省級(jí)政府財(cái)政收支透明度雖然比前兩年略有上升,但整體透明度仍然很低。在100分滿分中,各省財(cái)政透明度平均得分只有約27分,與2010年持平。而在政府基金中,省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目透明度更低,只有不足10%的信息公開。在中國(guó)審計(jì)署發(fā)布2010年地方政府的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到10.7萬億元人民幣之時(shí),穆迪報(bào)告稱中國(guó)審計(jì)署可能少報(bào)了3.5萬億元地方政府債務(wù)。此后又傳出中國(guó)計(jì)劃將地方政府的2--3萬億元未償債務(wù)轉(zhuǎn)移到中央政府賬面上的說法。由于政府財(cái)政不透明,兩則不同來源消息引發(fā)人們猜想和疑慮。如果債務(wù)引發(fā)的危機(jī)被人們意識(shí)到,勢(shì)必引起市場(chǎng)動(dòng)蕩,加劇社會(huì)恐慌。
(三)政府債務(wù)還款責(zé)任不明確。在一個(gè)明晰的債權(quán)債務(wù)關(guān)系中,應(yīng)該是誰負(fù)債誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。但是事實(shí)上,歐元區(qū)國(guó)家各屆政府在任期內(nèi),為了提高政績(jī)大舉投資,導(dǎo)致債臺(tái)高筑。當(dāng)屆政府沒法足額償還時(shí),責(zé)任就被推給下一屆政府。例如,2010年希臘政府公布的財(cái)政收支計(jì)劃中就有大量債務(wù)是往屆政府留下的。
與此相似,近年我國(guó)地方政府投資平臺(tái)數(shù)目迅速增加,其負(fù)債總額也急劇膨脹。我國(guó)許多地方政府領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)大抓政績(jī),大肆借貸,還債責(zé)任往往推給下屆政府。地方政府債務(wù)沒有債信評(píng)估,沒有審批程序,沒有償債安排,沒有責(zé)任承擔(dān)。作為發(fā)債主體的平臺(tái)公司都是地方政府獨(dú)資或者控股的地方國(guó)有企業(yè)。它們的資本金或者以財(cái)政撥款,或者以土地儲(chǔ)備注入。其債務(wù)清償取決于土地價(jià)值的升降和貸款時(shí)的土地估值。如果土地價(jià)格下跌,地方的債務(wù)負(fù)擔(dān)將會(huì)更加沉重。中國(guó)人民大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)分析與預(yù)測(cè)報(bào)告(2011-2012)》中稱,從2011年地方政府已經(jīng)步入償債高峰期,償債比重達(dá)到24.48%,2012年償債比重達(dá)到17.17%。
地方政府性債務(wù)的到期規(guī)模(單位:億元)
資料來源:國(guó)家審計(jì)署
據(jù)統(tǒng)計(jì),在10.7萬億中,有23%左右債務(wù)沒有任何收益。如果最終形成不良貸款,因信用主體不明確,將導(dǎo)致我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的快速積聚。
二、政府債務(wù)對(duì)國(guó)家金融安全的沖擊與影響
歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)已經(jīng)成為當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇最突出的風(fēng)險(xiǎn)之一,這場(chǎng)危機(jī)已經(jīng)由邊緣國(guó)家向核心國(guó)家溢出,而且還在向金融、政治以及社會(huì)等領(lǐng)域蔓延,大有越演越烈之勢(shì)。盡管中國(guó)地方政府債務(wù)問題與歐洲主權(quán)債務(wù)在負(fù)債主體、債務(wù)性質(zhì)等方面存在本質(zhì)區(qū)別,但對(duì)于任何國(guó)家來說,巨額債務(wù)危機(jī)最后都投射到貨幣危機(jī)上,通過貨幣危機(jī)引發(fā)一系列危機(jī),從而威脅一國(guó)金融安全及國(guó)家安全。
(一)政府過度負(fù)債殃及銀行等金融機(jī)構(gòu),造成風(fēng)險(xiǎn)向金融領(lǐng)域傳遞。目前歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)直接引發(fā)的銀行危機(jī)正在蔓延中,從整體來看,歐洲的金融機(jī)構(gòu)負(fù)債已超過整個(gè)歐洲的GDP。歐洲銀行體系的杠桿率約是美國(guó)銀行業(yè)的兩倍,約為25,接近雷曼兄弟倒閉時(shí)候的杠桿率30。歐洲一些大銀行持有大量債務(wù)國(guó)的國(guó)債,由于信用評(píng)級(jí)下降價(jià)格大跌,致使銀行直接受損,進(jìn)而由主權(quán)債務(wù)危機(jī),發(fā)展到銀行危機(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì),歐洲銀行業(yè)對(duì)希臘、愛爾蘭、葡萄牙、西班牙4國(guó)的主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口為3 440億歐元,對(duì)這4國(guó)的全部債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口則高達(dá)3.27萬億歐元。比利時(shí)的德克夏銀行的倒閉和拆分,某些法國(guó)銀行即將破產(chǎn)的傳聞,西班牙連續(xù)發(fā)生銀行擠兌,以及歐元區(qū)數(shù)十家銀行陸續(xù)被國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)降級(jí),債務(wù)危機(jī)與銀行業(yè)危機(jī)呈現(xiàn)惡性循環(huán)之勢(shì),令總體風(fēng)險(xiǎn)大增。
中國(guó)金融體系的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在地方政府及其組建的投融資平臺(tái)的貸款主要來自于銀行。2010年底地方政府債務(wù)規(guī)模10.7萬億元中,銀行貸款為8.46萬億,占79.01%。從國(guó)家審計(jì)署通報(bào)中可以看到地方政府債務(wù)形成銀行不良貸款的可能性。其中,政府部門為違規(guī)債務(wù)提供擔(dān)保為464.75億元,平臺(tái)公司違規(guī)抵押或質(zhì)押取得債務(wù)資金為731.53億元,平臺(tái)公司虛假出資、注冊(cè)資本未到位為
2 441.5億元,債務(wù)資金投向資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)和高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)為351億元。地方政府單一的融資風(fēng)險(xiǎn)高度集中于銀行,如果發(fā)生大面積貸款集中違約,就會(huì)構(gòu)成銀行的呆壞賬,最終可能導(dǎo)致我國(guó)銀行系統(tǒng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。從2011年4月開始連續(xù)出現(xiàn)多起城投公司債務(wù)違約事件,引發(fā)對(duì)中國(guó)銀行業(yè)的擔(dān)憂。先是云南省公路開發(fā)投資公司拖欠債權(quán)銀行貸款,繼而是上海城投無法償還銀行流動(dòng)貸款,此后是哈爾濱、廣東等省市出現(xiàn)多起地方政府債券大面積違約等等。這些事件既引起中國(guó)債券市場(chǎng)出現(xiàn)少見的大熊市,也反映了風(fēng)險(xiǎn)已開始越過政府的邊界,向金融體系蔓延。
(二)政府過度負(fù)債造成金融市場(chǎng)動(dòng)蕩,削弱一國(guó)金融市場(chǎng)聲譽(yù)與價(jià)值。隨著歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)不斷蔓延和持續(xù)發(fā)酵,各種利空消息接踵而來,引發(fā)金融市場(chǎng)強(qiáng)烈恐慌情緒。投資者聚焦于銀行內(nèi)部看不到的壞帳風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)橄ED、西班牙等銀行的財(cái)務(wù)糟糕程度超過預(yù)期,房貸等風(fēng)險(xiǎn)陸續(xù)暴露。受此影響,全球資本市場(chǎng)經(jīng)常出現(xiàn)大跌急跌,歐洲倫敦、法蘭克福和巴黎3大股市波動(dòng)巨大。
盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)情況好于歐美,但股票市場(chǎng)卻極度的低迷,完全走下降通道,銀行股更是首當(dāng)其沖。今年第一季度工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行凈利潤(rùn)同比增長(zhǎng)14.03%、27.55%、9.94%、9.17%,交通銀行也交出了同比增長(zhǎng)26.87%的好成績(jī)。但銀行股價(jià)卻屢創(chuàng)新低。目前,16家上市銀行的平均市盈率只有6.01倍,為歷史最低。在16家上市銀行中,有7家銀行的股價(jià)低于5元,4大行目前的估值已經(jīng)全面低企,甚至遠(yuǎn)低于去年匯金公司和保險(xiǎn)資金啟動(dòng)增持行動(dòng)時(shí)的估值。交通銀行、華夏銀行先后跌破凈資產(chǎn)值。因?yàn)殂y行板塊的指數(shù)權(quán)重占比高達(dá)22.3%,上市銀行股價(jià)下跌,成為拖累上證指數(shù)的罪魁禍?zhǔn)住?月上證指數(shù)跌破“鉆石底”2 132點(diǎn),創(chuàng)出三年新低。究其原因,中國(guó)銀行業(yè)基本面的隱憂使投資者信心受到壓制,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)下行的風(fēng)險(xiǎn)、地方政府投資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn),正是債務(wù)危機(jī)在金融心理上的投射。市場(chǎng)的低迷,直接削弱一國(guó)的金融市場(chǎng)聲譽(yù)與價(jià)值,嚴(yán)重地影響了投資者的信心和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。
(三)政府過度負(fù)債成為金融力量做空一國(guó)經(jīng)濟(jì)的突破口,危害國(guó)家金融安全。在歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)中,穆迪、標(biāo)普和惠譽(yù)國(guó)際3大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)唱空歐洲,輪番下調(diào)希臘、葡萄牙、愛爾蘭、比利時(shí)、意大利等多個(gè)歐元國(guó)家主權(quán)信用評(píng)級(jí),同時(shí)先后下調(diào)多個(gè)歐洲國(guó)家,包括英國(guó)金融機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)。穆迪還發(fā)出法國(guó)信用評(píng)級(jí)可能下調(diào)的警告,標(biāo)普將法國(guó)信用評(píng)級(jí)從“AAA”級(jí)下調(diào)至“AA+”,評(píng)級(jí)展望為“負(fù)面”,更加劇了投資者對(duì)歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)升級(jí)的擔(dān)憂,歐美金融市場(chǎng)陷入劇烈動(dòng)蕩,未來危機(jī)國(guó)家的復(fù)蘇會(huì)更艱難。
中國(guó)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)問題也成為海外唱空和做空中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要突破口,無論是穆迪針對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)問題發(fā)布警告,引發(fā)中國(guó)及政府背景機(jī)構(gòu)CDS飆升,還是華爾街借口地方政府融資平臺(tái)以及緊縮信貸的問題刻意打壓中資銀行股,都體現(xiàn)了金融力量通過國(guó)家債務(wù)問題影響一國(guó)經(jīng)濟(jì)金融安全的威力。做空中國(guó)最早始于2010年,查諾斯募集了2 000萬美元的離岸基金,對(duì)賭中國(guó)房地產(chǎn)泡沫破裂,索羅斯也裹挾萬億熱錢重返香港,美國(guó)、香港的上市的中國(guó)公司輪番遭到沽空。2011年做空中國(guó)范圍擴(kuò)大,國(guó)際資本做空中資銀行的行為顯現(xiàn)出系統(tǒng)配合性。標(biāo)普說中國(guó)地方融資平臺(tái)問題若沒有政府介入,銀行業(yè)的不良貸款率將增加6個(gè)百分點(diǎn),新增4 000億美元(超過2.5萬億人民幣)壞賬;高盛報(bào)告指出,兩年內(nèi)西部地區(qū)將先爆發(fā)不良貸款問題;穆迪報(bào)告稱中國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模低估3.5萬億,警告或?qū)⑵湫庞谜雇D(zhuǎn)向“負(fù)面”;惠譽(yù)為全球金融機(jī)構(gòu)啟用全新的生存力評(píng)級(jí)時(shí),宣布16家中資銀行沒有一家獲得a類生存力評(píng)級(jí);英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》發(fā)表名為《中國(guó)的地方債——下一個(gè)歐洲?》的文章,甚至把歐債危機(jī)與中國(guó)的地方債直接聯(lián)系在一起。之后美國(guó)銀行、高盛等投行和國(guó)際投機(jī)資本頻頻拋售中國(guó)銀行股。由于國(guó)際資本規(guī)模極大,當(dāng)市場(chǎng)預(yù)期發(fā)生逆轉(zhuǎn)時(shí),將出現(xiàn)大規(guī)模的資本外逃,把投資者理解更多地引向了恐慌,造成匯率、利率、資產(chǎn)價(jià)格等的劇烈波動(dòng)。此時(shí)我國(guó)貨幣政策的目標(biāo),會(huì)因國(guó)際資本的流動(dòng)及國(guó)外的貨幣政策干擾而產(chǎn)生偏離,從而削弱了國(guó)家宏觀調(diào)控能力,惡化經(jīng)濟(jì)形勢(shì),加劇金融的脆弱性。
二、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)對(duì)維護(hù)國(guó)家金融安全的啟示
政府債務(wù)危機(jī)并不是一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng),它的不斷集聚、不斷蔓延,不但會(huì)導(dǎo)致私人風(fēng)險(xiǎn)的形成,而且成為威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與現(xiàn)匯穩(wěn)定的首要因素。當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)雖然是“內(nèi)債”,但如處置不力也同樣將威脅銀行甚至整個(gè)金融體系安全,3大國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)沒有一家將中國(guó)的主權(quán)債務(wù)評(píng)為AAA級(jí)。相反,他們不斷提示中國(guó)地方債務(wù)可能誘發(fā)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)作為前車之鑒,對(duì)防范政府債務(wù)危機(jī),維護(hù)國(guó)家金融安全有以下啟示。
(一)強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)防范制度,妥善處理存量債務(wù),嚴(yán)格控制新增債務(wù),從源頭上防范政府債務(wù)危機(jī)。此次歐債危機(jī)的啟示之一是中國(guó)政府應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)問題給予足夠的重視,并采取相應(yīng)的措施,加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)范和管理。
在對(duì)原地方融資平臺(tái)清理中劃分償債責(zé)任。將政府項(xiàng)目融資職能和平臺(tái)公司市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體功能進(jìn)行明確劃分,對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù),主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)予以取消;對(duì)整頓后繼續(xù)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù),主要承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)融資任務(wù)的平臺(tái)公司要規(guī)范運(yùn)作,嚴(yán)禁以政府信用向平臺(tái)公司提供直接或變相擔(dān)保;對(duì)其他形式的政府融資平臺(tái)公司,要按照市場(chǎng)化要求償還債務(wù)。
建立嚴(yán)格、有效的政府債務(wù)存量消化制度。必須從全口徑的角度對(duì)政府的各類債務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)地界定和分類,建立全方位、多層次的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系,有效規(guī)避各種途徑的債務(wù)違約,降低地方債務(wù)違約率。強(qiáng)化地方政府對(duì)本級(jí)負(fù)債的當(dāng)前償債責(zé)任,加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政資金使用效率的監(jiān)管,建立償債準(zhǔn)備金制度和穩(wěn)定的政府到期債務(wù)償還機(jī)制。上級(jí)政府要采取措施約束地方政府借債行為,避免過度舉債并轉(zhuǎn)嫁下屆政府,防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向中央政府和金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移。此外,地方政府還要自覺接受人大、審計(jì)監(jiān)督,增強(qiáng)預(yù)算透明度,加大信息公開力度。
健全嚴(yán)密、規(guī)范的政府新債控制制度。明確地以立法的形式加強(qiáng)對(duì)地方政府的預(yù)算管理,并在此基礎(chǔ)上增強(qiáng)地方政府預(yù)算、決算的透明度,控制其債務(wù)總規(guī)模。地方政府可試行編制政府公共財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債表,公開政府債務(wù)、財(cái)政狀況,將投融資活動(dòng)納入公共財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債表,推進(jìn)地方政府陽光化融資。建立政府債務(wù)信息披露機(jī)制,定期報(bào)告借款融資及使用情況,提高政府債務(wù)透明度。
(二)建立完備的政府背景類貸款風(fēng)險(xiǎn)控制制度,提高銀行體系的穩(wěn)健性,阻隔地方政府債務(wù)危機(jī)向金融體系蔓延。我國(guó)地方政府違規(guī)擔(dān)保問題較嚴(yán)重,一旦地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā),勢(shì)必會(huì)向政策性銀行、商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)蔓延,從而沖擊金融系統(tǒng)。
加強(qiáng)銀行等金融機(jī)構(gòu)制度建設(shè)和創(chuàng)新,結(jié)合融資平臺(tái)公司貸款的清查規(guī)范工作,推進(jìn)信貸管理制度調(diào)整和完善。建立完備的政府背景類貸款風(fēng)險(xiǎn)控制體系。建立銀行監(jiān)管賬戶,根據(jù)地方政府財(cái)政收入、稅收增速、負(fù)債率、償債率、債務(wù)率等準(zhǔn)入指標(biāo),設(shè)置地方政府背景類貸款準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格貸款準(zhǔn)入。
加強(qiáng)對(duì)已發(fā)放貸款項(xiàng)目未來現(xiàn)金流量的變化情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估,對(duì)貸款使用實(shí)行全程跟蹤和嚴(yán)密監(jiān)控。要監(jiān)督資金按照項(xiàng)目規(guī)劃用途、進(jìn)度來使用,防范信貸資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。定期對(duì)項(xiàng)目盈利能力、項(xiàng)目承接方的資信進(jìn)行評(píng)估,保障其還本付息的能力。加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)資本金、償還能力等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的監(jiān)控和分析,對(duì)自身經(jīng)營(yíng)不足以用現(xiàn)金流償還貸款的,要加緊落實(shí)新的現(xiàn)金流、落實(shí)抵質(zhì)押物和其他有效擔(dān)保,并有步驟地推進(jìn)存量平臺(tái)貸款的資產(chǎn)保全和風(fēng)險(xiǎn)化解工作。
強(qiáng)化到期貸款的預(yù)警管理,密切跟蹤地方政府的負(fù)債狀況和償債能力,特別要關(guān)注地方政府債務(wù)率變化情況,及時(shí)對(duì)貸款期限、方式及風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施做出相應(yīng)安排。開展貸后評(píng)價(jià)工作,研究貸款壓力測(cè)試的方法,積累壓力測(cè)試相關(guān)歷史數(shù)據(jù),并根據(jù)測(cè)試結(jié)果采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施,避免出現(xiàn)違約貸款。
(三)大力推動(dòng)本土信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)發(fā)展,爭(zhēng)取國(guó)際評(píng)級(jí)話語權(quán),依靠自己的力量維護(hù)國(guó)家金融安全。信用評(píng)級(jí)對(duì)一國(guó)金融體系安全可以從兩個(gè)方面體現(xiàn)出來。一是通過主權(quán)信用評(píng)級(jí)影響國(guó)債交易價(jià)格、信貸市場(chǎng)利率和國(guó)家匯率,并進(jìn)而導(dǎo)致一國(guó)金融體系的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生波動(dòng)、危機(jī)甚至顛覆。二是通過主權(quán)信用評(píng)級(jí)對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生影響,對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)狀況直接關(guān)系到一國(guó)金融資本的穩(wěn)定和金融體系的安危。
多年來,美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪、惠譽(yù)壟斷了絕大部分市場(chǎng)份額,3大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)公布的主權(quán)債券評(píng)級(jí)約占所有未到期信用評(píng)級(jí)的97%。中國(guó)雖然是美國(guó)最大的債權(quán)國(guó),卻因?yàn)闆]有國(guó)際評(píng)級(jí)話語權(quán)而缺乏保護(hù)債權(quán)國(guó)利益的能力;中國(guó)經(jīng)濟(jì)雖然快速發(fā)展,卻因?yàn)闆]有國(guó)際評(píng)級(jí)話語權(quán)而喪失人民幣的國(guó)際市場(chǎng)定價(jià)權(quán),無法保護(hù)人民幣國(guó)際化進(jìn)程中的國(guó)家利益。積極促進(jìn)國(guó)內(nèi)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng),抵制美國(guó)控制的不公正的國(guó)際評(píng)級(jí)制度,推動(dòng)國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)快速發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急。
建立我國(guó)獨(dú)立、公正的國(guó)內(nèi)評(píng)級(jí)體系。完善立法,明確國(guó)內(nèi)信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管主體和監(jiān)管模式,規(guī)范行業(yè)管理。國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)中央銀行作為信用評(píng)級(jí)行業(yè)的主管部門,實(shí)行多年的國(guó)內(nèi)信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)由發(fā)改委、中央銀行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)多頭審批、多頭監(jiān)管的局面有望改觀,信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)有望達(dá)成統(tǒng)一。建立金融業(yè)統(tǒng)一征信平臺(tái),連接中央銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等多個(gè)職能部門,匯集社會(huì)有效的信用信息,打破部門利益分割,實(shí)現(xiàn)信用資源和數(shù)據(jù)的共享。
大力推動(dòng)本土信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)發(fā)展,支持本土評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)為國(guó)際型的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),減少對(duì)外部信用評(píng)級(jí)的依賴性。從維護(hù)金融安全、產(chǎn)業(yè)安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全出發(fā),控制3大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)主要直接融資產(chǎn)品市場(chǎng)的占據(jù)。可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)實(shí)行雙評(píng)級(jí)制度,對(duì)涉及本土金融市場(chǎng)和金融產(chǎn)品的評(píng)級(jí),如果需要選擇國(guó)際3大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),應(yīng)同時(shí)選取一家國(guó)內(nèi)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。
爭(zhēng)奪國(guó)際評(píng)級(jí)話語權(quán),抵制美國(guó)控制的不公正的國(guó)際評(píng)級(jí)體系,依自己的力量創(chuàng)新信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)模式、創(chuàng)新信用評(píng)級(jí)管理模式、創(chuàng)新信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。從而維護(hù)國(guó)家金融安全。大公國(guó)際2010年首次推出了對(duì)世界50個(gè)國(guó)家的主權(quán)評(píng)級(jí)報(bào)告,這也是全球第一家非西方國(guó)家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)首次發(fā)布的國(guó)家信用風(fēng)險(xiǎn)信息。該報(bào)告的推出在西方世界引起了很大的反響。隨著中國(guó)版信用風(fēng)險(xiǎn)緩釋工具(CRM)的推出,中國(guó)金融機(jī)構(gòu)也可通過金融市場(chǎng)對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行自主定價(jià),維護(hù)中國(guó)利益。
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責(zé)任編輯/金 鑫